完善分稅制財(cái)政體制改革的探討

四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 李繼紅

一、新形勢下分稅制財(cái)政體制存在的問題

(一)中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國于1994年1月1日起，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的改革，其主要原因之一是為了解決前幾次財(cái)政體制改革后中央財(cái)政收入嚴(yán)重下滑，改變財(cái)力與財(cái)權(quán)過于分散的局面，分稅制基本框架確立以后以及經(jīng)過以后的幾次微調(diào)，形成了收入分配中“中央得大頭”的格局，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，而隨著新形勢的發(fā)展需要各級(jí)地方政府要做的例如義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等事情越來越多即事權(quán)中心逐漸下移，形成地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配，在地方政府財(cái)力空虛，捉襟見肘的情況下，導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重及土地財(cái)政等一系列問題。

(二)政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善

我國政府間轉(zhuǎn)移支付從1994年開始經(jīng)過多次改變到2009年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定為三種形式：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2011年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金接近4萬億，其中一般性轉(zhuǎn)移支付為1.8萬億，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付接近1.7萬億，稅收返還則為5078億，后兩項(xiàng)的規(guī)模超過用于均衡各地區(qū)財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，從而導(dǎo)致財(cái)政困難和欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有得到應(yīng)有財(cái)力保障，使設(shè)立轉(zhuǎn)移支付制度的目的即實(shí)現(xiàn)各地基本公共服務(wù)的均等化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(三)地方稅建設(shè)相對(duì)滯后

1994年分稅制改革其核心是以稅種劃分各級(jí)地方政府的財(cái)政收入，但留給地方政府的除營業(yè)稅外基本是稅源分散收入較少的稅種，再加上地方政府對(duì)地方稅只有征收權(quán)，沒有必要的立法權(quán)和部分稅政調(diào)整權(quán)，難以保證地方財(cái)政用于各項(xiàng)開支的必要財(cái)力。

二、進(jìn)一步改革完善分稅制的對(duì)策探討

(一)明確劃分中央及地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍

進(jìn)一步樹立公共財(cái)政意識(shí),轉(zhuǎn)變財(cái)政職能以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革的要求，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用法制化、民主化的手段與方式明確清晰的界定新形勢下中央及地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍，防止出現(xiàn)政府公共服務(wù)的缺位與越位。

(二)不斷現(xiàn)行完善稅制，合理劃分收人

嚴(yán)格按照事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則劃分中央與地方各級(jí)政府的財(cái)政收入；完善地方稅收體系：賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，逐步培育地方稅主體稅種，例如發(fā)展壯大營業(yè)稅，完善個(gè)人所得稅，擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅的試點(diǎn)，并適時(shí)開征適合地方征收的物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等。

(三)規(guī)范完善政府轉(zhuǎn)移支付制度

1、提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法

政府轉(zhuǎn)移支付的定位在于使各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等，因此，首先要逐步減少稅收返還的數(shù)額，規(guī)范和清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例；其次，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，雖然當(dāng)前我國在某些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目上已經(jīng)采用了“因素法”的計(jì)算方法，考慮到各地的自然條件、人口、面積、人均GDP、公共服務(wù)成本等因素差異，仍不夠科學(xué)合理，還有待進(jìn)一步完善。

2、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系

現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在比例過高、項(xiàng)目過多，資金安排不公開、不透明的情況，改革方向應(yīng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，提高一般性的轉(zhuǎn)移支付特別是均衡轉(zhuǎn)移支付比重，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施項(xiàng)目與資金二者分開，由不同的部門管理，在一定程度上減少轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力尋租，以及“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。

3、加快轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法

應(yīng)盡快建立完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法，制定出臺(tái)相關(guān)法律，將中央對(duì)省、省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)和原則、范圍、分配方法、監(jiān)督與績效評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容以法律的形式加以規(guī)定，使我國轉(zhuǎn)移支付制度在法制軌道內(nèi)正常有序地運(yùn)行。

(四)深化省以下分稅制財(cái)政體制改革

為了增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力，必須按照分稅制財(cái)政體制改革的思路，完善省以下財(cái)政管理體制，推行省管縣財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。

由于各財(cái)政層級(jí)間的“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”，我國基層財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題進(jìn)一步凸顯，為解決上述問題以及加快地方政府機(jī)構(gòu)改革、擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力，更好地提供公共服務(wù)要繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施“省直管縣”財(cái)政改革。以四川省為例，從2007年開始實(shí)施“省直管縣”財(cái)政改革到2009年，選擇簡陽市、安岳縣等共59個(gè)縣（市）進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作。目前擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快、運(yùn)行質(zhì)量提高，呈現(xiàn)出加快發(fā)展的良好運(yùn)行態(tài)勢。從來自四川省財(cái)政廳的最新數(shù)據(jù)顯示，2012年1至4月，全省地方公共財(cái)政預(yù)算收入完成821.8億元，完成年初預(yù)算的35.6%，比去年同期增加110.57億元，增長15.6%，其中擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣（市）對(duì)全省財(cái)政收入的增收貢獻(xiàn)率提高7.6個(gè)百分點(diǎn)。

[1]浙江省財(cái)政學(xué)會(huì).基本公共服務(wù)均等化研究[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008

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[3]徐景泰.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)知識(shí)[M]西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2011

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[5]楊亮慶.現(xiàn)行財(cái)政體制存在什么問題[N].中國青年報(bào),2008