居民收入增長的體制困境與經(jīng)濟分權(quán)改革

王劍峰，顧 標，鄧宏圖

（1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 金融學院，北京 100029；2.上海大學 國際工商與管理學院，上海 200072；3.南開大學 經(jīng)濟學院，天津 300071）

近年來，居民收入份額下降的不利影響日漸突出。無論是消費、儲蓄的失衡問題，還是儲蓄大于投資帶來的外匯儲備激增現(xiàn)象，究其根本，都與居民收入份額變化有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。在此背景下，有關(guān)居民收入份額下降成因的探討逐步升溫，目前已經(jīng)成為學術(shù)界最為關(guān)注的重大課題之一。但從已有的研究情況看，多數(shù)分析對于國民收入分配偏向的形成機制，尤其是其中蘊含的體制性因素還缺乏深入的探討。為了進一步促進居民收入比重的長期提高，必須加強對居民收入份額下降現(xiàn)象中體制動因的研究。

一、文獻評析

從已有的研究情況看，多數(shù)學者都從初次分配與再分配兩個環(huán)節(jié)來分析居民收入比重下滑的成因。

（一）初次分配中勞動報酬與財產(chǎn)收入的占比下降

在初次分配環(huán)節(jié)中，居民收入比重的下降主要來源于勞動報酬和財產(chǎn)收入所占比重的減少。從1993—2007年的15年中，勞動報酬在GDP中的比重從最高的51.5%下降到最低的43.5%（白重恩、錢震杰，2009），遠低于多數(shù)國家中勞動收入占比55%～65%的水平（張軍、羅長遠，2009）。除了勞動報酬以外，Wieme（2008）、樊綱等學者（2009）還指出了中國政府在較長時間中沒有從國有企業(yè)獲得分紅的影響。另外，監(jiān)管部門對上市公司派發(fā)股利行為的監(jiān)管不力以及對股利的雙重課稅所導致的股利資本化，也使得我國的要素收入分配格局發(fā)生了有利于資本的變化。

（二）再分配環(huán)節(jié)政府對居民的“多取少予”

從已有的分析情況看，一些研究雖然認識到了再分配環(huán)節(jié)對于居民收入比重的不利影響，并結(jié)合資金流量表數(shù)據(jù)對其總的影響進行了估算（李揚、殷劍鋒，2007；白重恩、錢震杰，2009），但仍然相對缺乏對其中“多取”、“少予”兩類影響作用的具體度量，從而不利于進一步提出再分配環(huán)節(jié)調(diào)整政策的結(jié)構(gòu)化建議。本文在界定“多取”、“少予”衡量口徑的基礎(chǔ)上，對其具體影響程度進行了估算。從當前的財政收入結(jié)構(gòu)看，“多取”主要體現(xiàn)在居民個人所得稅負擔的上升。而在“少予”方面，由于從公開資料中無法獲得政府對居民的轉(zhuǎn)移性支出，本文利用資金流量表中的數(shù)據(jù)進行間接推斷。具體方法是，居民在再分配環(huán)節(jié)中的收入比重調(diào)整額，主要來源于個人所得稅的繳納和政府對居民的轉(zhuǎn)移支付。如果得到了個人所得稅占比數(shù)據(jù)以及再分配環(huán)節(jié)居民收入比重的調(diào)整額，就可以間接推斷政府對居民的收入轉(zhuǎn)移額。按照這一方法，我們計算了有關(guān)數(shù)據(jù)并將其列示于圖1當中。從1994年到2008年，個稅占GDP的比重由0.145%快速上升到1.238%。盡管受金融危機影響，該指標在2009年有所下降，但仍然達到了1.176%的水平①。

圖1 政府征收個稅、對居民轉(zhuǎn)移支付占GDP比重及兩部門再分配環(huán)節(jié)調(diào)整份額的估計

與此同時，政府對居民轉(zhuǎn)移支付的相對減少，在居民再分配環(huán)節(jié)收入比重下滑中發(fā)揮了更大的作用。在數(shù)據(jù)較為完備的1994—2006年期間，政府對居民轉(zhuǎn)移支付在GDP中所占比重，從1995年最高的4.21%下降到2006年的0.71%。盡管在這當中還存在著企業(yè)部門的影響，但至少從數(shù)量對應(yīng)關(guān)系角度看，從20世紀90年代后期開始，政府對居民部門的“多取少予”，是居民可支配收入比重下滑的重要影響因素。

（三）依然存在的疑問

盡管上述分析確認了居民收入比重下滑的直接來源，但又是什么機制導致了初次與再分配環(huán)節(jié)中發(fā)生了不利于居民的變化呢？具體來講，在再分配環(huán)節(jié)，政府為什么會采取“多取少予”的政策呢？同時，作為居民收入的主要部分，勞動報酬的比重為什么會出現(xiàn)下降呢？雖然 Kuijs（2005）和 Wieme（2008）強調(diào)，資本密集型工業(yè)部門的比重過大會相對提高資本收入的份額，但在我國為什么會出現(xiàn)資本密集型產(chǎn)業(yè)比重過大的現(xiàn)象呢？文東偉等學者（2009）的研究進一步發(fā)現(xiàn)，我國資本密集型產(chǎn)業(yè)比重的上升主要是受到了FDI的影響。然而，F(xiàn)DI幾乎會提高所有發(fā)展中國家的資本密集度，但在我國其對收入分配的負面影響為何會如此之大呢？

二、體制根源以及中央政府的治理困境

從已有研究的情況看，地方政府行為對國民收入分配的干擾作用還沒有引起足夠的重視。由于政府行為主要是由政府官員來實施的，因而會受到政府官員利益目標及其行為的影響。為了進一步廓清政府行為對國民收入初次分配格局的干預(yù)機制，應(yīng)該從地方官員面臨的制度激勵角度進行分析。

（一）體制根源：縱向分權(quán)的不當激勵

隨著改革開放30周年的到來，學術(shù)界在“中國式分權(quán)”對體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟增長的貢獻方面，已經(jīng)逐漸達成了共識（Qian and Roland，1998；王永欽等，2007；Jin et al，2005;Blanchard and Shleifer，2000；Fraschini，2006）。在“中國式分權(quán)”體制下，地方政府已經(jīng)成為了推動制度轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長的重要主體。圖2中描述了包括三個組成要件的中國式分權(quán)體制所發(fā)揮的兩類經(jīng)濟影響。其中的“對經(jīng)濟增長的影響機制”就反映了其在經(jīng)濟總量方面的影響作用。

然而，分權(quán)安排對我國經(jīng)濟的影響不僅表現(xiàn)在GDP的總量方面，還表現(xiàn)在對初次與再分配環(huán)節(jié)國民收入分配格局的影響上。針對再分配環(huán)節(jié)政府“多取”的政策傾向，王劍鋒（2008）將其歸結(jié)為政府增收偏好的影響。傅勇和張晏（2007）則強調(diào)了中國式分權(quán)體制在導致財政支出偏向投資進而相對減少政府對居民轉(zhuǎn)移性支出中的重要作用。而在初次分配環(huán)節(jié)，中國式分權(quán)體制則構(gòu)成了勞動報酬比重下降的重要因素。從圖2中可以看到，我國的縱向分權(quán)安排在提高地方政府經(jīng)濟增長激勵的同時，還會通過地方政府對經(jīng)濟增長拉動模式以及主導產(chǎn)業(yè)偏好的影響，而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要素密集度產(chǎn)生扭曲作用，影響到要素的收入分配。圖2中的“對收入分配的影響機制”就反映了這方面的影響。其具體機制是，出于實現(xiàn)外需拉動與增加財政收入這兩方面的考慮，各地都盡可能追求資本密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這一方面會通過勞動力要素在要素總量中權(quán)重的減少降低勞動報酬的比重。另一方面，還會通過減少勞動力應(yīng)有的稀缺程度而相對降低工資水平，導致勞動報酬比重的進一步下降。

從圖3中可以看到，GDP中的勞動報酬占比與第二產(chǎn)業(yè)比重在總體上呈現(xiàn)出了反向關(guān)系。從20世紀90年代初以來，隨著第二產(chǎn)業(yè)比重從41.8%逐步上升到48.6%，勞動報酬占比卻從49.5%下滑到43.5%。

圖3 1991-2008年第二產(chǎn)業(yè)比重與勞動報酬比重的走勢圖

（二）中央政府面臨的治理困境

針對我國國民收入分配格局中存在的問題，盡管國務(wù)院在2010年工作報告中明確提出“要提高勞動報酬和居民收入在國民收入分配中的比重”。但根據(jù)以上分析不難看出，中央政府對上述問題的治理仍然面臨著較大的困境。治理困境主要表現(xiàn)在兩個方面：一是如何協(xié)調(diào)中國式分權(quán)的“雙刃劍”；二是如何協(xié)調(diào)好“居民負擔偏重”與“政府民生增支”之間的矛盾。對于第一個方面，目前存在的主要問題是，要發(fā)揮地方政府的能動性，增強其對經(jīng)濟增長的“干預(yù)能力”，就需要賦予其較大的權(quán)力。然而，這種經(jīng)濟權(quán)力的擴大除了帶來促進經(jīng)濟增長這一好的作用以外，還帶來了政府干擾初次分配、不重視對中低收入群體的收入轉(zhuǎn)移等不利的副產(chǎn)品。因此，在發(fā)揮地方政府增長激勵這一積極影響的同時，如何才能克服其對國民收入分配的消極作用，是中央政府需要著力解決的重大課題。

對第二方面的問題來說，盡管中央很早就提出，應(yīng)該通過減輕居民負擔、增加財政的民生支出來解決收入分配偏向的問題，但政府在這方面卻面臨著收入集中度不足以及社會綜合負擔較重之間的矛盾。事實上，這一矛盾來源于預(yù)算管理制度中財政的橫向分權(quán)過度。不少部門都掌握著未能由財政統(tǒng)籌使用但又屬于政府收入的非集中性收入?！皽p稅”、“增支”之間矛盾的解決，有賴于財政橫向分權(quán)過度問題的解決。而解決不合理財政橫向分權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵，又在于統(tǒng)籌好“財政收權(quán)”與降低非稅負擔的關(guān)系。從圖4中可以看到，從1998到2005年，稅收收入與非稅收入保持了同比例增長。那么，為什么這么多年都沒有實現(xiàn)非稅負擔的下降呢？原因可能在于，政府經(jīng)濟干預(yù)職責過大導致相關(guān)領(lǐng)域減負仍然缺乏體制基礎(chǔ)。因此，要真正實現(xiàn)“減稅增支”，必須要在實踐層面進一步明確政府與市場的職責分工，在政府退出某些職能領(lǐng)域的基礎(chǔ)上減輕非稅負擔。

圖4 1998-2005年中國政府稅收收入與非稅收入增長情況（單位：億元）

三、深化經(jīng)濟分權(quán)：提高居民收入比重的關(guān)鍵措施

無論是初次分配環(huán)節(jié)中的勞動報酬過低，還是政府財力集中度不足的問題，都與體制因素有關(guān)。只不過前者主要由不合理的縱向分權(quán)關(guān)系所導致，而后者則是受到了同級政府中不合理橫向財政分權(quán)安排的影響。我們認為，無論是削弱縱向分權(quán)的不利影響，還是消除橫向分權(quán)過度帶來的問題，都必須要進一步加大政府對經(jīng)濟分權(quán)的力度。

事實上，在我國經(jīng)濟體制改革的進程中，一直有三類分權(quán)安排在發(fā)揮著影響作用：一是關(guān)于“政府該管什么、不該管什么的”的經(jīng)濟分權(quán)。二是以財政分權(quán)為主要內(nèi)容，在政府體系內(nèi)部實施的行政性分權(quán)。三是同一層級政府內(nèi)部，財政部門代表政府首腦與其他部門之間的橫向財政分權(quán)關(guān)系。表1中描述了當前我國三類分權(quán)的主要狀態(tài)及其有利和不利影響作用。從一定意義上講，正是由于三類分權(quán)的不同組合，才導致了不同時期我國經(jīng)濟發(fā)展的不同績效。改革開放前典型的計劃經(jīng)濟體制時期，中央統(tǒng)管經(jīng)濟社會全局，既缺乏政府向市場的經(jīng)濟分權(quán)，也缺乏政府體系內(nèi)部的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)。計劃經(jīng)濟中曾經(jīng)進行的“體制下放”，可以看作是政府體系內(nèi)部的縱向分權(quán)。但與此同時，仍然缺乏經(jīng)濟分權(quán)，同時也沒有實施橫向財政分權(quán)。第三種組合主要是在推進縱向財政分權(quán)與擴大橫向分權(quán)的同時，實施了經(jīng)濟分權(quán)。這主要對應(yīng)改革開放以來的情況。應(yīng)該說，正是由于經(jīng)濟分權(quán)的推行，才激發(fā)了市場私人主體的積極性，釋放了體制活力。同時，隨著政府體系內(nèi)部中國式分權(quán)體制的形成，地方政府受到的激勵作用大為增強，并日益成為推動體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長的重要力量。然而，隨著放權(quán)讓利改革引起的財政支出壓力加大，政府部門也推動了橫向財政分權(quán)，即所謂的“不給撥款給政策”的制度安排。政府非財政部門的收支權(quán)利開始擴大，并逐步形成了目前政府可控財力不足與社會負擔偏重現(xiàn)象的體制基礎(chǔ)。

從以上分析可以看到，自改革開放以來的經(jīng)濟增長績效，實際上是在經(jīng)濟分權(quán)與縱向分權(quán)的共同作用下才取得的。但從當前的情況看，在經(jīng)濟分權(quán)再次陷入停頓的條件下，縱向分權(quán)的負面影響開始顯現(xiàn)。在地方政府控制了過多經(jīng)濟資源的情況下，市場機制下蘊含于私人主體的內(nèi)在驅(qū)動力卻被削弱了。另外，要實現(xiàn)橫向分權(quán)關(guān)系改革的突破，即在減輕社會非稅負擔的同時，提高財政部門的收入集中度，同樣需要進一步加大政府向市場的分權(quán)力度。具體講，就是在更多的領(lǐng)域向民營甚至外資企業(yè)開放，實現(xiàn)從政府收費向市場價格的轉(zhuǎn)變。只有完成了這個轉(zhuǎn)變，才能把“降低社會綜合負擔”與“增加財政部門的集中性收入”統(tǒng)一起來。當然，除了在中長期內(nèi)解決好上述體制問題以外，通過完善稅制，實施個人所得稅扣除額調(diào)整等措施，也是提高居民收入份額的應(yīng)有舉措。

表1 我國三類分權(quán)體制的劃分及其影響作用

四、結(jié)論與政策建議

針對我國居民收入比重下滑的現(xiàn)象，本文基于體制因素的研究視角，分析得到了如下一些結(jié)論和政策建議。

第一，從體制因素角度看，國民收入分配偏向問題根源于縱向分權(quán)的不良激勵與橫向財政分權(quán)過度。這兩個因素共同構(gòu)成對居民收入比重問題的基礎(chǔ)性制約。

第二，盡管在短期內(nèi)，通過實施部分減稅增支的政策，可以在一定程度上改善國民收入分配的狀況。但要想在長期中實現(xiàn)根本性的收入分配改良，政府必須加快經(jīng)濟分權(quán)改革的步伐。通過推進財政職能的“公共化”改革來實現(xiàn)政府職能的“公共性”（高培勇，2008）。一方面，應(yīng)該使國有資本以更大的幅度退出產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并適度調(diào)整自然資源領(lǐng)域的所有權(quán)和使用權(quán)格局，以此來削弱地方政府的重化產(chǎn)業(yè)偏好對初次收入分配的扭曲作用。另一方面，在政府收費向市場價格轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，利用目前正在進行的預(yù)算管理制度改革推進“財政收權(quán)”，增加政府的實際財力，實現(xiàn)政府“減稅”與“增支”兩者之間的兼容，促進居民收入和消費的良性增長。

當然，本文所做的分析仍然是初步的，還有許多方面需要進一步探討。首先，如何準確度量體制性因素對國民收入分配的影響程度，尤其是怎樣才能將其與稅收制度安排的影響分離開來？其次，如何界定經(jīng)濟分權(quán)程度的衡量口徑，并在此基礎(chǔ)上驗證其對國民收入分配是否具有顯著的影響？最后，經(jīng)濟高速增長是否是我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定的必要條件？怎樣才能通過弱化這一條件給經(jīng)濟分權(quán)改革提供足夠的制度空間？上述問題構(gòu)成了居民收入分配體制因素視角的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也將成為我們未來研究的重點。

注釋：

①如果以居民初次分配收入為衡量口徑，并考慮到其在國民收入中所占比重的下降趨勢，居民的個稅負擔率將會出現(xiàn)更大幅度的上升。

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