基于農(nóng)用地分等定級的耕地入選基本農(nóng)田評價比較分析

張 英，潘瑜春，曾志炫，唐秀美，趙春江

（1.北京農(nóng)業(yè)信息技術(shù)研究中心，北京100097；2.北京林業(yè)大學林學院，北京100083）

1 引言

基本農(nóng)田是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1]。耕地入選基本農(nóng)田是將土地利用總體規(guī)劃確定的耕地按一定的面積指標有選擇地將優(yōu)質(zhì)耕地劃為基本農(nóng)田的過程[2]。實踐中，耕地入選基本農(nóng)田過程主觀隨意性大，重數(shù)量輕質(zhì)量，存在“劃劣不劃優(yōu)，劃遠不劃近”現(xiàn)象，往往將一些偏遠、地形復雜、質(zhì)量差的耕地劃為基本農(nóng)田。當前有關(guān)的研究中，多數(shù)是從耕地的質(zhì)量、區(qū)位、政策、行政等方面提出基本農(nóng)田確定的方法和步驟[3-6]，很少考慮耕地的實際生產(chǎn)能力、土地的利用水平等因素。

農(nóng)用地分等定級是綜合了土地自然質(zhì)量、土地利用和社會經(jīng)濟水平的差異及對不同地區(qū)土地生產(chǎn)力水平的影響，同時也包括不同投入水平對不同地域土地生產(chǎn)力水平和收益水平的影響，對農(nóng)用地的質(zhì)量優(yōu)劣進行綜合評定并劃分等級。農(nóng)用地等級為耕地入選基本農(nóng)田提供了重要的依據(jù)，為此，許多學者分別以農(nóng)用地自然等[7-8]、利用等[1,9]、農(nóng)用地級別[10]為基礎(chǔ)進行耕地入選基本農(nóng)田評價方法的研究，那么究竟采用什么類別的農(nóng)用地分等定級成果（農(nóng)用地自然等、利用等、經(jīng)濟等，或是級）更適合用于耕地入選基本農(nóng)田評價？針對這一問題，本文以北京市大興區(qū)為例，分別以農(nóng)用地自然等、利用等、經(jīng)濟等和農(nóng)用地級別為依據(jù)，進行耕地入選基本農(nóng)田的評價并對結(jié)果進行比較分析，旨在探討農(nóng)用地分等定級成果在基本農(nóng)田劃定和占補中的應用方法，為耕地入選基本農(nóng)田評價提供更可靠、更科學的依據(jù)。

2 研究區(qū)與數(shù)據(jù)源

2.1 研究區(qū)概況

大興區(qū)是北京市南郊平原區(qū)，總面積1036 km2，是北京惟一一個擁有兩個新興衛(wèi)星城的郊區(qū)縣[11]。大興全境屬永定河沖積平原，地勢自西向東南緩傾，大部分地區(qū)海拔14—52 m之間。土壤類型以砂質(zhì)潮土、壤質(zhì)潮土為主，由西南向東北，土壤質(zhì)地由砂質(zhì)到粘質(zhì)。土地開發(fā)利用條件優(yōu)越，土地資源總量相對充足，耕地質(zhì)量不高，用地結(jié)構(gòu)具有典型的大城市郊區(qū)用地的特點。

2.2 數(shù)據(jù)來源

大興區(qū)農(nóng)用地分等定級成果數(shù)據(jù)主要包括農(nóng)用地自然等、利用等、經(jīng)濟等、農(nóng)用地級別和其他分等定級輔助數(shù)據(jù)（如土地利用系數(shù)和經(jīng)濟系數(shù)），其他數(shù)據(jù)包括土地利用現(xiàn)狀、土壤質(zhì)地和類型、鐵路和公路交通、居民地等。

依據(jù)《農(nóng)用地分等規(guī)程》（TD/T1004-2003）,大興區(qū)采用等間距法對各分等單元進行自然質(zhì)量等指數(shù)、利用等指數(shù)、經(jīng)濟等指數(shù)劃分相應農(nóng)用地等別，農(nóng)用地自然等、利用等和經(jīng)濟等（綜合等）分別位于11—14、14—20、8—14等范圍內(nèi)，等別數(shù)字越大，其等指數(shù)越高，代表耕地質(zhì)量越高。依據(jù)《農(nóng)用地定級規(guī)程》（TD/T1005-2003），大興區(qū)主要采用總分頻率曲線法將農(nóng)用地劃分一到四級，級別數(shù)字越大，其定級指數(shù)越高，代表耕地質(zhì)量越高。

3 基本農(nóng)田劃定方法

根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，綜合考慮了數(shù)量和質(zhì)量兩種因素進行基本農(nóng)田劃分，具體的計算方法如下：

式1中，S為基本農(nóng)田總面積，∑S1為最高等別或級別農(nóng)田面積和，∑S2為次高等別或級別農(nóng)田面積和，∑Si為任意等別或級別農(nóng)田面積和，i為從最高等級依次向低等級遞減，各等級的農(nóng)田面積逐漸累加，直到累加的面積大于或等于80%耕地總面積的最低等級為止。

4 結(jié)果分析

按照式1分別利用農(nóng)用地自然等、利用等、經(jīng)濟等和農(nóng)用地級別劃定基本農(nóng)田，獲得的基本農(nóng)田詳細情況如表1所示。

通過表1可以看出，利用經(jīng)濟等和級別劃定的基本農(nóng)田差異較小，所以在以下分析的過程中，只選擇了級別劃定的基本農(nóng)田進行深入比較分析。表2是將利用農(nóng)用地級別劃定的基本農(nóng)田與原農(nóng)用地自然質(zhì)量等進行比較的結(jié)果。

表1 利用不同農(nóng)用地分等定級結(jié)果劃定基本農(nóng)田結(jié)果Tab.1 Results of primary farmland zoning based on farmland classification and gradation

表2 入選基本農(nóng)田的質(zhì)量等級分布情況Tab.2 Quality rank distribution of primary farmland zoning

由表2可以看出，大興區(qū)農(nóng)用地總體上質(zhì)量偏低，11、12等級的農(nóng)用地塊比較多。依據(jù)自然等和利用等選入的基本農(nóng)田幾乎涵蓋了所有自然質(zhì)量高的農(nóng)用地，而利用經(jīng)濟等和農(nóng)用地級別選入的基本農(nóng)田中13和14等的農(nóng)用地塊數(shù)量占了大部分，但11和12等的農(nóng)用地塊所占比例比依據(jù)自然等和利用等選入基本農(nóng)田的單元數(shù)多。同時，還可以看出依據(jù)農(nóng)用地級別選入的基本農(nóng)田地塊中，自然質(zhì)量等級為11的低級別（一級、二級）的地塊僅占28.96%，而高級別（三級、四級）的地塊卻占了71.04%，而自然質(zhì)量等級為14的地塊的級別也比較高。由此，可以看出自然質(zhì)量低的農(nóng)用地地塊，其級別并不低，而自然質(zhì)量高的農(nóng)用地塊，其級別絕大部分相對也比較高。因此依據(jù)農(nóng)用地級別劃定的基本農(nóng)田與依據(jù)自然等劃定的基本農(nóng)田在空間布局上的差異比較大，同時在圖1（封三）中也可以看出這一特點。

圖1 基于不同農(nóng)用地等別數(shù)據(jù)選入的基本農(nóng)田對比分析圖Fig.1 Compared map of selected basic farmland between different agricultural land classification and grades data

由圖1可以看出，利用農(nóng)用地自然等和利用等所選入的基本農(nóng)田絕大多數(shù)都重合在一起，其空間分布基本相同，只有南部、東南部和中西部極少數(shù)基本農(nóng)田分布不同。依據(jù)農(nóng)用地級別所選入的基本農(nóng)田與自然等選入的基本農(nóng)田在空間分布上差異較大，在大興的南部和東南部比較偏遠的地區(qū)，只有依據(jù)自然等劃定的耕地能入選基本農(nóng)田，而中部交通比較發(fā)達的地區(qū)依據(jù)自然等卻沒有耕地能入選基本農(nóng)田，說明在依據(jù)自然等入選基本農(nóng)田時，只是單純地考慮耕地的自然質(zhì)量因素，并沒有考慮區(qū)位條件、耕地的利用系數(shù)、經(jīng)濟系數(shù)等其他因素。農(nóng)用地級別不僅反映了農(nóng)用地現(xiàn)實的生產(chǎn)力水平，同時還反映了農(nóng)用地的利用水平和效益水平，高自然質(zhì)量的農(nóng)用地塊其經(jīng)濟狀況、利用水平、區(qū)位條件等因素并不一定好，相反有些質(zhì)量相對較差的農(nóng)用地塊，其實際生產(chǎn)潛力比較大，距離道路城鎮(zhèn)較近，種植作物產(chǎn)量高，投入產(chǎn)出率高，但由于區(qū)位優(yōu)勢，其被占用的可能性也比較大，因此，更需要作為基本農(nóng)田地塊來保護和管理。

將利用農(nóng)用地等級選入的基本農(nóng)田地塊與以交通沿線和居民地建立的0.5 km、1.0 km和1.5 km緩沖區(qū)進行疊加，并根據(jù)基本農(nóng)田劃定的原則“確保數(shù)量、提升質(zhì)量；穩(wěn)定布局、明確條件”以及“劃近不劃遠，劃優(yōu)不劃劣”的指導思想，同時參考國內(nèi)外專家和學者對基本農(nóng)田的內(nèi)涵界定[12-16]，結(jié)合中國基本農(nóng)田保護的實踐工作，將4種結(jié)果進行比較分析，結(jié)果見表3和表4。

表3 入選基本農(nóng)田到交通沿線的距離分布差異Tab.3 Distance categories from primary farmland to main roads

表4 入選基本農(nóng)田到居民地的距離分布差異Tab.4 Distance categories from primary farmland to settlements

從表3中可以看出，當距離交通沿線1.0 km范圍內(nèi)，依據(jù)農(nóng)用地各等級所劃定的基本農(nóng)田面積都達到了28000 hm2，可以看出大興區(qū)大多數(shù)農(nóng)用地距離交通沿線比較近，交通區(qū)位條件相對較好。在距離交通沿線0.5、1.0、1.5 km范圍內(nèi)，依據(jù)農(nóng)用地經(jīng)濟等別入選的基本農(nóng)田的總面積都是最多的，依據(jù)農(nóng)用地級別劃定的基本農(nóng)田總面積次之。

從表3和表4可以看出，在距離交通沿線1.0 km范圍內(nèi)有85%以上的高級別農(nóng)用地被劃為基本農(nóng)田了，距居民地1.0 km的范圍內(nèi)，被劃入基本農(nóng)田的高等級的農(nóng)用地面積超過了總面積的97%，因此利用農(nóng)用地級別劃定基本農(nóng)田，可以達到耕地入選基本農(nóng)田在質(zhì)量上的要求，符合“劃優(yōu)不劃劣”的指導思想。在距離交通沿線和居民地0.5、1.0、1.5 km的范圍內(nèi)，依據(jù)農(nóng)用地經(jīng)濟等和農(nóng)用地級所入選的基本農(nóng)田總面積較依據(jù)自然等和利用等所選入的基本農(nóng)田總面積大，即利用農(nóng)用地的經(jīng)濟等和級別所入選的基本農(nóng)田更符合“劃近不劃遠”的思想。農(nóng)用地經(jīng)濟等綜合考慮了農(nóng)用地的自然質(zhì)量、耕地的利用水平、土地收益水平，而農(nóng)用地級別也綜合考慮了農(nóng)用地的自然因素、社會經(jīng)濟因素，同時考慮了交通區(qū)位條件等，二者更符合基本農(nóng)田要滿足國民經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定和糧食安全等要求的內(nèi)涵。因此，依據(jù)農(nóng)用地經(jīng)濟等和級別進行基本農(nóng)田劃定，將使入選的基本農(nóng)田空間布局更加科學合理，符合基本農(nóng)田劃定的原則及其指導思想的要求。

5 結(jié)論和討論

5.1 結(jié)論

耕地入選基本農(nóng)田是實現(xiàn)基本農(nóng)田保護的一個重要環(huán)節(jié)，農(nóng)用地分等定級成果可以為耕地入選基本農(nóng)田提供科學可靠的依據(jù)，減少了基本農(nóng)田劃定過程中主觀因素的影響。通過分別以自然等、利用等、經(jīng)濟等及農(nóng)用地級別為依據(jù)劃定基本農(nóng)田，將所得結(jié)果按照基本農(nóng)田的內(nèi)涵、劃分原則及指導思想進行研究比較，從而得出將農(nóng)用地級別和經(jīng)濟等作為判斷耕地入選基本農(nóng)田的依據(jù)比自然等和利用等更可靠。

5.2 討論

以農(nóng)用地等別/質(zhì)量高低劃基本農(nóng)田符合《基本農(nóng)田保護條例》的要求，同時在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中也明確要求要依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標準，參照農(nóng)用地分等定級成果劃定基本農(nóng)田，但利用農(nóng)用地分等定級成果劃定的基本農(nóng)田主要分布在交通沿線及城市、集鎮(zhèn)和村莊的周邊，而這些農(nóng)田往往被城市規(guī)劃納入建設(shè)用地范圍，因此，實踐中能否實現(xiàn)以農(nóng)用地等別/質(zhì)量高低劃分基本農(nóng)田？筆者認為其前提是協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃間關(guān)系，兩者達到相互協(xié)調(diào)和制約。土地利用總體規(guī)劃要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，并為城市建設(shè)選擇合理的用地和優(yōu)化城市空間布局；城市總體規(guī)劃應遵循合理用地、節(jié)約用地，城市規(guī)劃應根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理安排用地布局，其建設(shè)用地標準和總量應與土地利用規(guī)劃充分協(xié)商一致。另外，在政策保障方面，要嚴格依據(jù)農(nóng)用地等別/質(zhì)量高低征收占用農(nóng)田使用費，大幅提高占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的使用費，加強對非法強征、強占基本農(nóng)田行為的處罰力度，實行基本農(nóng)田保護補償和獎勵措施。

本文只是依據(jù)農(nóng)用地生產(chǎn)能力、質(zhì)量進行耕地入選基本農(nóng)田分析，沒有考慮農(nóng)田地塊的連片度。有必要綜合考慮農(nóng)用地等級指標體系，構(gòu)建基于農(nóng)用地分等定級指標體系的耕地入選基本農(nóng)田綜合評價指標體系和模型。

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