區(qū)片價(jià)制度對(duì)征地主體利益分配的影響

張 芃

（北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871）

1 引言

征地是國家為了公共目的而強(qiáng)制取得其他民事主體的土地并給以補(bǔ)償?shù)囊环N行為。中國目前處在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，伴隨著建設(shè)用地需求量的迅速上升，征地壓力和矛盾日益凸顯，其核心問題是征地補(bǔ)償機(jī)制，直接影響被征地對(duì)象的利益與征地工作的順利實(shí)施。傳統(tǒng)的以產(chǎn)值倍數(shù)法作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的弊端在于不能真實(shí)體現(xiàn)土地的級(jí)差地租及有效地調(diào)控用地，導(dǎo)致濫用耕地等問題愈演愈烈。

基于此，國務(wù)院2004年下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，要求完善征地補(bǔ)償和安置制度。隨后，國土資源部出臺(tái)的《征地區(qū)片綜合地價(jià)指導(dǎo)性意見（暫行）》及附錄《征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算指導(dǎo)意見》中，明確提出了通過劃分征地區(qū)片，采用基于農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)法、征地案例比較法和年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行綜合區(qū)片價(jià)測(cè)算的方法。該意見出臺(tái)后，浙江、江蘇等地紛紛在實(shí)踐中嘗試征地補(bǔ)償綜合區(qū)片價(jià)制度，總體效果明顯。

2 國內(nèi)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的討論

在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)政策早被廣泛關(guān)注和深入探討。在對(duì)征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)計(jì)算方法的探索中，出現(xiàn)了BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)法[1]、集對(duì)分析[2]、信訪法[3]、意愿調(diào)查法[4]、基于地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和方法的測(cè)算信息系統(tǒng)構(gòu)建法[5]等方法。在對(duì)區(qū)片價(jià)內(nèi)涵的研究中，王順祥等從農(nóng)地發(fā)展權(quán)角度，認(rèn)為區(qū)片價(jià)是集體收益加上集體土地所有權(quán)價(jià)格[6]。張會(huì)認(rèn)為，區(qū)片價(jià)是農(nóng)地經(jīng)濟(jì)收益功能價(jià)格、就業(yè)功能價(jià)格和養(yǎng)老保障功能價(jià)格之和[7-8]。吳宇哲則將農(nóng)村集體分享的土地發(fā)展權(quán)收益與農(nóng)地經(jīng)營性收益之和作為征地區(qū)片綜合地價(jià)[9]。張?jiān)ｘP等人從多因素角度出發(fā)，認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)由農(nóng)用地質(zhì)量?jī)r(jià)格、社會(huì)保障價(jià)格、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)格和生態(tài)價(jià)格4部分組成[10]。魏靜通過實(shí)證分析，得出土地供求緊張程度、臨路距離、距城市距離和人均耕地面積是制約征地交易地價(jià)的關(guān)鍵因素，耕地面積百分率和農(nóng)民人均純收入的指標(biāo)其次，近三年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與地價(jià)幾乎不相關(guān)[11]。在征地區(qū)片價(jià)作用效果上，學(xué)界普遍認(rèn)為，征地區(qū)片價(jià)在一定程度、一定范圍上提高了征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為克服土地征收過程中隨意性強(qiáng)、不按照土地法規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償?shù)痊F(xiàn)象提供了政策保障。然而這只是解決了征地中的部分問題，因補(bǔ)償內(nèi)容不完整而造成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低仍是征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償方式存在的主要問題[12-16]，現(xiàn)行征地補(bǔ)償與真正的市場(chǎng)地價(jià)尚有相當(dāng)大的差距，仍是由政府人為制定而非市場(chǎng)形成[17-18]，且在實(shí)行過程中可能會(huì)遇到來自優(yōu)質(zhì)耕地持有者的阻力，不能完全體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障價(jià)值[19]。因此，中國農(nóng)民的權(quán)利貧困依然可能導(dǎo)致失地農(nóng)民生活貧困[20-21]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中在對(duì)征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)的內(nèi)涵和測(cè)算方法的研究上，而對(duì)這一制度在實(shí)際征地過程中造成的正負(fù)面影響探討不多且多缺乏系統(tǒng)的理論分析，尤其是對(duì)征地工作中相關(guān)利益主體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后的利益分配情況缺少專門研究。同時(shí)，現(xiàn)有關(guān)于征地補(bǔ)償制度變遷的研究以定性討論為主，缺乏較為精確的定量模型來解釋相關(guān)量的變化情況。因此，本文以南通市港閘區(qū)為例，通過構(gòu)建基于被征地主體自身效用的數(shù)理模型，解釋動(dòng)態(tài)過程中區(qū)片價(jià)制度的實(shí)行對(duì)征地補(bǔ)償過程中國家和集體間利益分配情況的影響，試圖將制度變遷與利益分配的關(guān)系上升到理論高度進(jìn)行分析，為征地補(bǔ)償機(jī)制的改進(jìn)提供參考。

3 理論探討

本文在討論征地區(qū)片價(jià)制度影響時(shí)，采用小林弘明模型即以資產(chǎn)選擇的一般理論模型為基礎(chǔ)對(duì)土地價(jià)值的期望值的衡量方法，通過比較國家與集體間土地價(jià)值期望值的大小關(guān)系，來衡量征地補(bǔ)償利益在兩個(gè)利益主體間的分配情況。需要說明的是：由于不同農(nóng)民在征地過程中的效用函數(shù)有很大差別，難以做出統(tǒng)一衡量，因此，本文只考慮國家和村集體兩級(jí)主體間的利益分配，其中村集體一級(jí)的利益包括了農(nóng)民的權(quán)益。

3.1 模型假設(shè)及符號(hào)含義

假設(shè)國家將農(nóng)地收回后在土地市場(chǎng)中通過招、拍、掛等方式獲取地租，并將這些地租收入減去國家在土地中的投入作為國家在征地補(bǔ)償過程中獲得的利益，其中在一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上的地租和國家在單位土地中的投入均看成確定值。村集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)擁有者，其由土地獲得的收益分成兩部分，一部分是農(nóng)地耕種能夠得到的農(nóng)作物產(chǎn)值，另一部分是將土地作為資產(chǎn)，在擁有土地過程中享有的保值和增值。一旦征收土地，集體則會(huì)失去這兩方面的收益，而得到的收益為征地補(bǔ)償款。二者差額即為集體在征地補(bǔ)償過程中獲得的收益。由于征地制度中補(bǔ)償款為土地年產(chǎn)值的數(shù)倍，資產(chǎn)增值在土地收益中所占比例很小，而征地補(bǔ)償制度中包含的農(nóng)民醫(yī)療、就業(yè)等相關(guān)保障的內(nèi)容國家已有政策明文規(guī)定，但這部分政策并非區(qū)片綜合價(jià)制度獨(dú)有，其變化與是否實(shí)行區(qū)片價(jià)無顯著關(guān)系，故本文未作討論。因此，可以認(rèn)為村集體在征地補(bǔ)償過程中得到的貨幣收益是正的。

令r為某一時(shí)期土地用作農(nóng)地能夠得到的農(nóng)業(yè)收益的期望值，以當(dāng)年的農(nóng)用地產(chǎn)出來衡量；ρ為替代性資產(chǎn)的收益率，以市場(chǎng)利率來衡量，為確定值；δ為對(duì)地價(jià)上升的期望值；R為有關(guān)農(nóng)地投資風(fēng)險(xiǎn)的期望值；Pb為征地補(bǔ)償價(jià)格；Pd為地租；Y為國家對(duì)土地改造的投入，k為征地補(bǔ)償價(jià)格占地租的比例。本模型考慮的是同一時(shí)點(diǎn)單位土地的利益分配情況，因此，r、ρ、δ、R、Y可以看成不變，模型的內(nèi)生變量是Pd、Pb和k。

3.2 國家和集體在征地補(bǔ)償過程中的利益函數(shù)

國家在征地補(bǔ)償過程中單位土地得到的利益可用國家的地租收入減去國家在土地改造過程中的投入，即國家收益=Pd-Y。

3.3 征地區(qū)片價(jià)對(duì)國家和集體利益分配的影響

在考慮區(qū)片價(jià)對(duì)利益分配的影響時(shí)，可以認(rèn)為一段很短的時(shí)間內(nèi)地租粘性，看成不變，將征地補(bǔ)償價(jià)格表示為關(guān)于地租的函數(shù)，即：Pb=kPd，則在短期內(nèi)不同制度影響的是k，集體和國家在征地補(bǔ)償過程中的所得利益之比可以改寫為：

可以看到，短期上述公式中惟一的變量是k，而長(zhǎng)期Pd和k都在變化。

3.3.1 國家和集體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后同一地塊的利益分配 根據(jù)國土資源部《征地區(qū)片綜合地價(jià)指導(dǎo)性意見（暫行）》[22]，征地區(qū)片價(jià)制度制定的原則之一是在現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上有所提高，即在考慮土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的同時(shí)綜合考慮地塊的區(qū)位、交通、社會(huì)等因素，保證區(qū)片價(jià)制度下計(jì)算出的補(bǔ)償價(jià)格高于年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的結(jié)果。短期Pd不變，k增加，根據(jù)上述函數(shù)式，集體和國家之間利益分配的比值增加，即集體（包括農(nóng)民）相對(duì)得到了更多的收益，因此，區(qū)片價(jià)政策提高了村集體的福利。

但是在長(zhǎng)期，由于征地補(bǔ)償價(jià)格上升，國家用于征地補(bǔ)償工作的支出增加，這部分增加的支出在一定程度上轉(zhuǎn)移到土地市場(chǎng)的買方一方，即在土地市場(chǎng)上通過提高土地價(jià)格來彌補(bǔ)上漲的征地補(bǔ)償費(fèi)，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期Pd在不斷上升，上述公式中k、Pd均在增加，只要k能夠保證一定的增加額度，集體和國家間利益之比仍然會(huì)高于最初采用年產(chǎn)值倍數(shù)法的情況。假設(shè)地租在長(zhǎng)期增加了ΔP，從數(shù)學(xué)上易證明：即從長(zhǎng)期看，雖然村集體的相對(duì)利益也在增加，但是增加的額度要小于短期，原因是國家可以通過提高土地出讓價(jià)格來擴(kuò)大自己在征地過程中的收益。

3.3.2 國家和集體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后對(duì)同一區(qū)片內(nèi)不同產(chǎn)出能力土地的利益分配 可以看到，區(qū)片價(jià)是對(duì)土地的產(chǎn)值、區(qū)位、供求等因素綜合考慮的結(jié)果，因此，同一區(qū)片價(jià)格的土地其性質(zhì)、區(qū)位、產(chǎn)值等可能有很大不同。由于在眾多因素中，各級(jí)政府對(duì)GDP更加關(guān)注，因此，本文選取不同產(chǎn)出的土地作為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)同一區(qū)片內(nèi)擁有不同產(chǎn)值土地的村集體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后其利益的變化大小是不同的。

假設(shè)有兩塊土地A和B，A的耕種條件更加優(yōu)質(zhì)，其年產(chǎn)值要高于B，因此在原先年產(chǎn)值倍數(shù)法情形下，A的征地補(bǔ)償價(jià)格高于B，A的k值也高于B。在實(shí)行區(qū)片價(jià)之后，設(shè)A和B的綜合區(qū)片價(jià)格相同，即Pd、Pb都相同，此時(shí)兩地的k值相同，且都高于原來的k值?？梢钥吹?，區(qū)片價(jià)實(shí)行后，擁有土地B的村集體的利益增加得比A集體多，且A的GDP損失比B大，即A地村集體相對(duì)于B地是受損的。因此，優(yōu)質(zhì)的、產(chǎn)出能力高的土地反而從區(qū)片價(jià)政策中獲利較少，導(dǎo)致政策在推行過程中易受到來自這些地方集體的阻力。從這個(gè)角度來講，區(qū)片價(jià)制度能夠促進(jìn)地區(qū)總體公平，但是是以擁有優(yōu)質(zhì)土地的村集體相對(duì)利益的受損為代價(jià)的。

4 征地區(qū)片價(jià)制度對(duì)國家和集體間利益分配影響的實(shí)證分析

從上文的理論分析中可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，區(qū)片價(jià)制度提高了村集體在征地補(bǔ)償過程中的相對(duì)利益，但是這種優(yōu)勢(shì)在長(zhǎng)期會(huì)隨著地租的上升而減弱；第二，區(qū)片價(jià)制度有利于地區(qū)間的公平，但是高產(chǎn)出的土地所在村集體利益相對(duì)受損。這一部分以南通市港閘區(qū)為例，對(duì)上述兩個(gè)結(jié)論進(jìn)行驗(yàn)證和進(jìn)一步討論。

4.1 研究區(qū)情況簡(jiǎn)介

江蘇省南通市港閘區(qū)位于江蘇省南通市區(qū)西北部，轄唐閘鎮(zhèn)街道、秦灶街道、幸福街道、陳橋街道和港閘經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（永興街道、天生港鎮(zhèn)街道與其合署），共29個(gè)行政村、18個(gè)農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)、14個(gè)城市社區(qū)居委會(huì)，戶籍人口18.64萬。

4.2 國家和集體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后同一地塊的利益分配

按照傳統(tǒng)的年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算，港閘區(qū)在征地補(bǔ)償過程中，國家通過土地出讓獲得的收益平均占征地總收益的60%，集體通過征地補(bǔ)償費(fèi)等獲得的收益平均占40%，即目前集體利益占總利益的40%。

按照土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)，對(duì)港閘區(qū)征地區(qū)片價(jià)進(jìn)行測(cè)算，并將港閘區(qū)地塊分成了三個(gè)級(jí)別，其中，第一級(jí)別與征地補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)系不大，暫不考慮，將二、三級(jí)別各自分成4個(gè)小類，共計(jì)8小類。該區(qū)實(shí)行區(qū)片價(jià)后國家和集體總收益、集體收益以及集體收益所占比例見表1。

表1 港閘區(qū)各片區(qū)國家和集體在征地補(bǔ)償過程中收益情況表Tab.1 Benefits of the state and collective in land expropriation in Gangzha District

從表1中可以看到，實(shí)行區(qū)片價(jià)后，2級(jí)和3級(jí)區(qū)片內(nèi)的各小類地價(jià)都有所上升，且區(qū)片價(jià)政策下集體所得利益在征地補(bǔ)償總利益中的占比高達(dá)61%—74%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行年產(chǎn)值倍數(shù)法測(cè)算下的40%，且區(qū)片的級(jí)別越高，集體收益所占的比重越大。但是，從中國城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果[23]看，港閘區(qū)的地價(jià)上升幅度較大，目前南通市地價(jià)已達(dá)到江蘇全省第二的水平，土地租金的上漲在一定程度上使國家獲得了更多的利益，從而相對(duì)減弱了區(qū)片價(jià)制度提高集體利益分配和農(nóng)民福利的作用。港閘區(qū)的實(shí)踐證明，短期內(nèi)區(qū)片價(jià)的實(shí)行能夠提高集體在征地利益分配中的比重，但從長(zhǎng)期看，受地價(jià)上升的影響，這種提升作用會(huì)相對(duì)弱化。

4.3 國家和集體在區(qū)片價(jià)實(shí)行前后對(duì)同一區(qū)片內(nèi)不同產(chǎn)出能力土地的利益分配

根據(jù)王順祥等人提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以算出港閘區(qū)各地塊在征地區(qū)片價(jià)實(shí)行前后的征地補(bǔ)償價(jià)格（表2）。

表2 港閘區(qū)征地區(qū)片價(jià)實(shí)行前后征地補(bǔ)償價(jià)格對(duì)比表Tab.2 Comparison of compensation before and after the policy of integrated land section price

表2中第二欄表示征地區(qū)片價(jià)格，第三欄表示測(cè)算出的區(qū)片價(jià)與產(chǎn)值倍數(shù)法的差額（下稱差額）?？梢园l(fā)現(xiàn)：不同區(qū)片間，區(qū)片價(jià)格與區(qū)位正相關(guān)，城鄉(xiāng)距離越近，價(jià)格越高，差額也越大，集體從征地中獲取的收益比重也提高，反之亦然。這說明實(shí)行區(qū)片價(jià)制度相當(dāng)于產(chǎn)值倍數(shù)法是普惠的，因而由不同區(qū)片間引起的征地矛盾相對(duì)較少。問題主要出在同一區(qū)片內(nèi)，不同土地生產(chǎn)能力卻出現(xiàn)相同的區(qū)片補(bǔ)償價(jià)格。由于同一區(qū)片價(jià)下，差額越大，說明原先年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算下的補(bǔ)償額越小，即土地的生產(chǎn)能力越低。這時(shí)土地生產(chǎn)能力高的村就難以接受，比如港閘區(qū)秦灶街道的橋東村和秦灶村區(qū)片價(jià)格都是150元/m2，而前者的差額是70元/m2，后者是90元/m2，那么土地生產(chǎn)能力相對(duì)高的橋東村對(duì)推行區(qū)片價(jià)的阻力就大些，甚至有上訪的人員，從而導(dǎo)致了征地區(qū)片價(jià)制度在這些地區(qū)不能有效地推行，而在土地相對(duì)貧瘠的秦灶村，村集體和農(nóng)民普遍歡迎區(qū)片綜合價(jià)制度，認(rèn)為當(dāng)?shù)啬軌驈闹贫茸兏镏蝎@得更多的利益。因此，對(duì)同一區(qū)片內(nèi)的不同生產(chǎn)能力的地塊，村集體獲益是不同的，總體說來，擁有生產(chǎn)能力強(qiáng)的地塊的村集體相對(duì)受損，會(huì)對(duì)區(qū)片價(jià)制度的推行設(shè)置障礙。由此，理論部分的第二個(gè)結(jié)論得到了驗(yàn)證。

5 征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)制度面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

總體說來，征地補(bǔ)償區(qū)片綜合價(jià)制度是為解決現(xiàn)有年產(chǎn)值倍數(shù)法存在的補(bǔ)償費(fèi)用過低、濫用土地等問題而提出的一項(xiàng)制度變革。這一制度在推行過程中常常面臨一些挑戰(zhàn)。首先，由于區(qū)片價(jià)制度實(shí)行過程中出現(xiàn)“不同地同價(jià)”等現(xiàn)象，會(huì)造成高產(chǎn)土地主體利益相對(duì)受損的情況。其次，區(qū)片價(jià)制度與傳統(tǒng)年產(chǎn)值倍數(shù)法之間可能會(huì)存在較大的缺口，導(dǎo)致同一地塊在制度變革前后征地補(bǔ)償額差別過大，給村集體利益的合理分配帶來考驗(yàn)。另外，長(zhǎng)期看由于地租發(fā)生變化，削弱了區(qū)片綜合地價(jià)的調(diào)節(jié)作用，使得這一制度很難適應(yīng)土地經(jīng)營和土地征收的動(dòng)態(tài)變化需要，導(dǎo)致長(zhǎng)期利益分配的變動(dòng)。

根本的解決辦法是補(bǔ)償機(jī)制逐步市場(chǎng)化，而區(qū)片價(jià)制度只能看作是現(xiàn)階段一種有效的過渡形式，因?yàn)檎鞯貐^(qū)片價(jià)制度依然不是完全的市場(chǎng)制度，征地過程中國家和集體間利益的分配依然帶有很大的不確定性和隨意性，并沒有真正做到以市場(chǎng)為主導(dǎo)。區(qū)片價(jià)制度下，村集體（包括農(nóng)民）利益相比以往有所提高，但沒有達(dá)到最優(yōu)化，不僅隨著時(shí)間推移村集體相對(duì)占有的利益份額有減小趨勢(shì)，而且同一區(qū)片內(nèi)各村集體間的利益分配也不完全合理。因此，從不同征地主體利益分配的角度看，區(qū)片綜合價(jià)制度是從傳統(tǒng)計(jì)劃主導(dǎo)下的年產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償方式向市場(chǎng)化補(bǔ)償方式的過渡。

借用華元春等對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段征地補(bǔ)償方式的所做的概念模型，以及前述對(duì)利益分配情況的探討，區(qū)片價(jià)制度在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的階段可以用圖1體現(xiàn)。

圖1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段征地補(bǔ)償方式及利益分配情況圖Fig.1 Different types of land expropriation and allocation of benefits in corresponding level of social and economic development

可以看到，對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的中國而言，征地區(qū)片價(jià)是征地補(bǔ)償制度變化過程中一次重要的探索，對(duì)不同征地主體的利益分配的優(yōu)化起到了重要的作用。因此，在未來征地補(bǔ)償工作的探索中，一方面要進(jìn)一步完善區(qū)片價(jià)制度框架內(nèi)國家、集體、農(nóng)民利益的分配機(jī)制，另一方面，要加快推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償制度最終向市場(chǎng)化方向的轉(zhuǎn)變打下基礎(chǔ)，從而最終實(shí)現(xiàn)不同主體間利益分配的合理化。

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