基于農(nóng)戶意愿的睢寧縣農(nóng)村土地綜合整治研究

王 靜，李 鋼，陳瑜琪，張衍毓

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地利用重點實驗室，北京100035；2.中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇徐州221116）

中國農(nóng)村居民點具有分布廣、規(guī)模小、數(shù)量多的特點，農(nóng)村居民點的擴張對耕地資源的威脅比城鎮(zhèn)更大[1]。土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1996—2008年間，全國農(nóng)村居民點用地由1636.48×104 hm2增加到1653.44×104hm2，凈增加16.96×104hm2（合計254萬畝），增長幅度為1.44%。同期，鄉(xiāng)村人口總數(shù)凈減少1.29億人，農(nóng)村人均居住建設(shè)用地從1996年的193m2增加到2008年的229m2。農(nóng)村居民點用地與農(nóng)村人口變遷逆向發(fā)展。據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查2.26億戶農(nóng)村住戶計算，全國農(nóng)村戶均居民點用地達(dá)1.1畝。隨著鄉(xiāng)村人口減少，鄉(xiāng)村人口人均居民點用地面積逐年增加。1996—2008年，鄉(xiāng)村人口人均居民點用地面積從0.29畝增加到0.34畝[2-3]。

鄉(xiāng)村人口大量減少造成農(nóng)村居民點土地閑置、土地粗放利用趨勢加劇[4-5]。農(nóng)村空閑宅基地面積約占村莊建設(shè)用地總量的10%—15%[6]。造成此狀況的原因包括：歷史上農(nóng)村居民點用地比較粗放，部分村莊布局散亂、內(nèi)部閑置廢棄土地比重高、土地利用結(jié)構(gòu)不合理，居民點用地利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效管理等。為解決中國農(nóng)村居民點用地存在的問題，實現(xiàn)農(nóng)村居民點的集約節(jié)約利用，亟待按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜建則建”的原則進(jìn)行農(nóng)村居民點用地綜合整治，尋求適合的土地開發(fā)利用模式，整治和復(fù)墾廢棄土地。

農(nóng)村居民點用地綜合整治不僅是挖掘潛在土地資源的一個有效措施，也是當(dāng)前中國社會經(jīng)濟發(fā)展亟待解決的一個重大問題，對保護耕地資源、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、積極推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義[7]。然而，關(guān)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民點綜合整治的研究較少，缺乏一套行之有效的可操作設(shè)計方案，在一定程度上影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地再利用；另一方面，農(nóng)戶是農(nóng)村居民點綜合整治的主體，而一些綜合整治工作未能充分尊重農(nóng)戶意愿，在一定程度上侵害了農(nóng)民權(quán)益[8-10]，制約了農(nóng)村居民點綜合整治工作的開展。

為保障農(nóng)民權(quán)益[11-12]，本文在貫徹“充分尊重農(nóng)民意愿，土地整治必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定”原則的基礎(chǔ)上，在徐州市睢寧縣開展實地案例研究，確定了一套基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)村居民點綜合整治方案，以求為中國開展農(nóng)村居民點綜合整治提供經(jīng)驗。

1 農(nóng)村土地綜合整治模式

農(nóng)村居民點綜合整治模式主要包括：整體拆舊建新、滾動發(fā)展拆舊建新、歸村并點、村莊內(nèi)部改造控制和“城中村”改造模式等。不同模式的適用情況和特點如表1。

表1 不同農(nóng)村土地綜合整治模式對比Tab.1 Different patterns for rural land consolidation and readjustment

2 基于農(nóng)戶的農(nóng)村居民點整治意愿調(diào)查與影響因素分析

本文以徐州市睢寧縣為典型案例區(qū)。睢寧縣位于江蘇省西北部，隸屬徐州市。據(jù)睢寧縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所上報數(shù)據(jù)顯示：睢寧縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地面積占研究區(qū)總面積的比重超過15%，分布較為密集，說明農(nóng)村居民點整治潛力也較大。

以分析農(nóng)戶決策行為對農(nóng)村居民點整理目標(biāo)的影響為目的，采取隨機抽樣調(diào)查的方式，從農(nóng)戶建房需求、農(nóng)戶村莊建設(shè)意愿和農(nóng)戶集中搬遷角度設(shè)計調(diào)查問卷，對睢寧縣雙溝鎮(zhèn)和魏集鎮(zhèn)的農(nóng)戶進(jìn)行入戶抽樣調(diào)查。發(fā)放問卷500份，共收集了462份有效調(diào)查問卷。鎮(zhèn)級居民點用地閑置土地抽樣調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示：魏集鎮(zhèn)戶均占地681.47m2，人均占地319.26m2，村內(nèi)空閑地總面積830.3 hm2，空置住宅宅基地總面積40.9 hm2；雙溝鎮(zhèn)戶均占地489.56 m2，人均占地189.89 m2，村內(nèi)空閑地總面積41.9 hm2，空置住宅宅基地總面積9.8 hm2。睢寧縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點人均用地已超過村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定上限值150m2；住宅樓房比例不到40%，村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，土地集約化利用程度低，空心化現(xiàn)象突出。

2.1 基于農(nóng)戶的村莊現(xiàn)狀調(diào)查

在開展農(nóng)村居民點整治前，首先開展農(nóng)戶對現(xiàn)狀滿意度調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)（表2）：農(nóng)戶對交通條件、水電條件、環(huán)境衛(wèi)生和文化教育等方面滿意度不高。村莊基礎(chǔ)設(shè)施不健全，公共服務(wù)設(shè)施不完善，交通不便，居民生活水平受到限制，嚴(yán)重地阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這些問題均是農(nóng)民提出農(nóng)村居民點整治要求的出發(fā)點。

表2 農(nóng)戶對村莊基礎(chǔ)條件的滿意度Tab.2 Satisfaction of farmers to village basic conditions

2.2 基于農(nóng)戶的居民點整治意愿調(diào)查

2.2.1 宅基地補償方式調(diào)查 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的魏集鎮(zhèn)，針對農(nóng)民宅基地收回的補償方式有35%—40%的人希望按市場價補償，25%—30%的希望集中經(jīng)營并從中分利，15%—20%的人希望重新分配原有面積宅基地；而在工業(yè)條件相對較好的雙溝鎮(zhèn)，85%的人希望以市場價補償，若遇到房屋被拆遷，70%的人希望安排現(xiàn)有面積的住房?？梢姡蟛糠洲r(nóng)戶宅基地收回后希望按市場價補償，并且經(jīng)濟條件越好的村鎮(zhèn)，這種意識越強。

2.2.2 集中居住意愿調(diào)查 在工業(yè)條件較好的雙溝鎮(zhèn)上壩村，64%的農(nóng)戶愿意集中居住，因為集中居住地具備較好的衛(wèi)生、交通和環(huán)境；36%的農(nóng)戶表示不愿意集中居住，主要原因是對補償金額不滿意，而購置新房費用過高等。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的魏集鎮(zhèn)伙房村，96%的農(nóng)戶愿意集中居住，僅4%的農(nóng)戶因補償原因不愿集中居?。ū?）。農(nóng)戶的集中居住意愿與所在村莊的經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)區(qū)域農(nóng)民居住條件較差，農(nóng)民集中居住意愿較高。

2.2.3 農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施投資意愿調(diào)查 上壩村有62%的農(nóng)戶表示愿意投資，投資方式為集體和個人分?jǐn)?，其?8%的農(nóng)戶表示不愿意投資。伙房村愿意投資的農(nóng)戶比例顯著高于前者，達(dá)到83%，投資方式為農(nóng)戶均攤。大多數(shù)農(nóng)戶愿意為本村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，并且經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)村鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件差，個人投資的意愿更強。

表3 集中居住意愿調(diào)查Tab.3 Perception of farmers on living together

2.3 基于農(nóng)戶決策行為的居民點整治影響因素分析

農(nóng)村居民點整理的目標(biāo)是以“遷村并點”為特征，通過建設(shè)中心村和合并自然村為主要形式實現(xiàn)，“農(nóng)戶集中居住與否”決定了農(nóng)村居民點整理是否能夠順利開展。農(nóng)戶集中居住意愿主要受農(nóng)戶建房需求意愿、村莊建設(shè)意愿和集中搬遷意愿的影響。農(nóng)戶“集中居住與否”的決策行為是農(nóng)戶根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境對自身具備條件所作出的“理性判斷”，影響決策的主要因素為農(nóng)戶家庭人口規(guī)模、家庭年收入、家庭年支出、受教育水平、國家政策認(rèn)知水平等農(nóng)戶自身社會經(jīng)濟屬性。

由此建立回歸模型，從農(nóng)戶建房意愿、村莊建設(shè)意愿、集中搬遷意愿等三個角度分析農(nóng)戶決策行為的各項影響因素，模型基本形式如下：

式1中，Yi是表示第i個行政村內(nèi)的農(nóng)戶意愿；xij表示影響農(nóng)戶決策行為的各種影響因素；α、βij是模型待估參數(shù)；εi是隨機變量。利用統(tǒng)計分析軟件SPSS 16.0對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析，結(jié)果如下。

2.3.1 農(nóng)戶建房需求影響因素分析 家庭人口規(guī)模、農(nóng)戶建房自有資金、對國家政策的認(rèn)知是影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶建房需求意愿的主要因素。農(nóng)戶家庭規(guī)模越大，建房資金越多，對國家政策的認(rèn)知越多，農(nóng)戶的建房需求意愿越大。家庭收入情況、現(xiàn)有住房面積對農(nóng)戶建房需求具有中等程度影響；現(xiàn)有住房面積越大，對建房需求越小。魏集鎮(zhèn)農(nóng)戶主要以農(nóng)業(yè)收入為主，經(jīng)濟負(fù)擔(dān)主要為學(xué)費和醫(yī)療費，他們雖然對集中居住改善住房條件有強烈愿望，但用于建房的個人承擔(dān)的資金量對建房意愿具有較大影響。與此相比，戶主受教育水平、家庭年支出對農(nóng)戶建房意愿影響不顯著。

2.3.2 村莊建設(shè)影響因素分析 對國家政策的認(rèn)知、家庭年收入是影響當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)的主要因素。調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，對“新農(nóng)村建設(shè)”政策比較了解的村莊，愿意支持政府進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)戶家庭收入越高的村莊，改善生活居住環(huán)境的需求越高，愿意進(jìn)行村莊建設(shè)，并且超過65%的農(nóng)戶在村莊建設(shè)投資方面選擇平均投資水平，而農(nóng)戶受教育水平、家庭人口規(guī)模、家庭年支出對村莊建設(shè)需求的影響不顯著。

2.3.3 集中搬遷影響因素分析 基礎(chǔ)設(shè)施條件和家庭年收入是影響集中搬遷意愿的主要因素。對良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件的向往和家庭年收入的增加促使農(nóng)戶集中搬遷；對國家政策的認(rèn)知，尤其是宅基地權(quán)屬的了解，在一定程度上影響農(nóng)戶集中搬遷的決策；搬遷新址距離承包地的遠(yuǎn)近影響集中搬遷村莊的選址；搬遷費用在家庭年支出的比例也是其中一個重要因素，82%的農(nóng)戶表示自身只能承擔(dān)一定比例的搬遷費用。相比而言，農(nóng)戶受教育水平對集中搬遷意愿的影響不顯著。

3 案例區(qū)農(nóng)村居民點整治方案確定

通過分析睢寧縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村人口狀況、基礎(chǔ)設(shè)施條件、農(nóng)民年收入、家庭人口規(guī)模、農(nóng)戶建房自有資金等社會經(jīng)濟發(fā)展條件，以及農(nóng)戶的居民點整治意愿調(diào)查結(jié)果，綜合考慮睢寧縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點的形態(tài)特征和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在縣域所起的功能，采取模糊聚類分析法進(jìn)行實證研究，其基本原理是：（1）根據(jù)樣本自身的屬性，用數(shù)學(xué)方法按照某些相似性或差異性指標(biāo)，定量地確定樣本間的親疏關(guān)系，并按照親疏關(guān)系程度對樣本進(jìn)行聚類；（2）根據(jù)聚類結(jié)果，并與現(xiàn)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）布局規(guī)劃進(jìn)行比配，最終確定縣域內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村居民點整理實施層次。最終結(jié)果顯示：睢寧縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整治目標(biāo)分為4個層次，即效果顯著型、中等顯著型、基本滿足型、實施困難型（圖1，封三）。

圖1 睢寧縣村莊整治實施類型圖Fig.1 Types of rural land consolidation and readjustment in Suining County

針對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次分析結(jié)果，有針對性的確定居民點整治方案，具體如下：

效果顯著型：以改善農(nóng)村居住環(huán)境為目標(biāo)，如魏集鎮(zhèn)、邱集鎮(zhèn)、凌城鎮(zhèn)、李集鎮(zhèn)、梁集鎮(zhèn)等。通過農(nóng)村居民點整理與集中居住建設(shè)有機結(jié)合，政府投入一定資金，能夠在短時期內(nèi)以較低的整治成本獲得顯著效果，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到較大提升。整治后的土地可用于新建宅基地、村莊發(fā)展后備用地，或用于農(nóng)業(yè)用地和綠化用地，此外，在滿足耕作層厚度的前提下，整治區(qū)域也可增加耕地數(shù)量，實現(xiàn)區(qū)域耕地占補平衡。此類農(nóng)村居民點整治主要以工程措施和經(jīng)濟措施為主。

中等顯著型：以實現(xiàn)縣、市建設(shè)用地占補平衡為目標(biāo)。政府投入一定資金，在改善農(nóng)村居住環(huán)境的同時整理出一定數(shù)量的耕地，如高作鎮(zhèn)、嵐山鎮(zhèn)、沙集鎮(zhèn)、桃園鎮(zhèn)、王集鎮(zhèn)、安慶鎮(zhèn)等。此類農(nóng)村居民點整治后的土地可用于建設(shè)集體企業(yè)，以增強村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟實力，也可用于保障置換與掛鉤項目的有效實施，為地方政府節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)。此類居民點整治主要以宣傳引導(dǎo)和工程措施為主，配套經(jīng)濟措施為輔。

基本滿足型：以吸納周邊人口，合理降低區(qū)域農(nóng)村居民點用地面積為目標(biāo)，如古邳鎮(zhèn)、官山鎮(zhèn)、姚集鎮(zhèn)。選擇集約程度較高的村莊，建立集中居住區(qū)，用于吸納其他村莊搬遷人口，但政府需投入巨額資金，統(tǒng)籌村莊布局，全面整理農(nóng)村居民點。此類村莊只能在原有基礎(chǔ)上控制擴張，新吸納人口所增加的居民點用地也需控制在國家或省人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。此類農(nóng)村居民點整治主要以宣傳引導(dǎo)為主，配套經(jīng)濟措施和工程措施為輔。

實施困難型：以提高土地集約利用程度為目標(biāo)，可少量增加建設(shè)用地，如睢城鎮(zhèn)、雙溝鎮(zhèn)。因該類村鎮(zhèn)經(jīng)濟實力相對較強，引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)向多元化、高層化和小區(qū)化方向發(fā)展，農(nóng)民住宅可逐步搬遷上樓，并對舊房屋拆除。整治后的土地部分用于住宅用地、村鎮(zhèn)企業(yè)用地及其他用地。此類居民點整治以政策設(shè)計為主，工程措施為輔。

4 結(jié)語

本文以江蘇省徐州市睢寧縣為案例區(qū)，在開展農(nóng)戶關(guān)于宅基地補償、集中居住、村莊基礎(chǔ)設(shè)施等意愿調(diào)查基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)戶對村莊整治的目標(biāo)，并結(jié)合村鎮(zhèn)社會經(jīng)濟特點，針對不同層次農(nóng)村居民點提出村莊土地整治方案和具體措施，為中國開展基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)村居民點綜合整治提供了可行方案。調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶對農(nóng)村土地綜合整治具有自身的需求，整治工作應(yīng)充分尊重農(nóng)戶的主體地位，充分體現(xiàn)農(nóng)戶意愿對整治目標(biāo)的影響。

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