淺析國(guó)有獨(dú)資公司

■陳雪柏

（河北省承德市國(guó)資委，承德 067000））

“國(guó)有獨(dú)資公司”是我國(guó)現(xiàn)階段一種特殊的公司形式。在性質(zhì)上它屬于有限責(zé)任公司的范疇，機(jī)構(gòu)設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等方面均與有限責(zé)任公司的一般規(guī)定相同或相近。說(shuō)它特殊，是指它具有鮮明的特征區(qū)別于一般的有限責(zé)任公司。2006年1月1日頒行的《中華人民共和國(guó)公司法》有專門章節(jié)就其特殊性做了特別規(guī)定。如第六十六條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司章程由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定，或者由董事會(huì)制訂報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。 第六十七條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán) ”等等。這些特殊性使得“國(guó)有獨(dú)資公司”在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中具有特殊地位和重要作用，需要我們正確理解，準(zhǔn)確把握。

1 “國(guó)有獨(dú)資公司”及相關(guān)概念的解析

由于對(duì)“國(guó)有獨(dú)資公司”概念的理解不同，認(rèn)識(shí)不一，我們經(jīng)常會(huì)為認(rèn)定一個(gè)企業(yè)是不是“國(guó)有獨(dú)資公司”而產(chǎn)生一些歧義，這直接關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的規(guī)范與否。筆者認(rèn)為必須弄清以下幾個(gè)相關(guān)概念，才能對(duì)“國(guó)有獨(dú)資公司”有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)。

1.1 對(duì)“國(guó)有獨(dú)資公司”概念的理解

《公司法》第六十五條對(duì)“國(guó)有獨(dú)資公司”的表述為：“本法所稱國(guó)有獨(dú)資公司，是指國(guó)家單獨(dú)出資、由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司?！边@一表述非常清晰地揭示出了“國(guó)有獨(dú)資公司”的特點(diǎn)及與其他一般有限責(zé)任公司的區(qū)別。首先，“國(guó)家單獨(dú)出資”這一條件設(shè)定，明確了其出資人的排他性和單一的指向性：“國(guó)有獨(dú)資公司”的出資人必須且只能是國(guó)家，也就是代表國(guó)家的國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府，而且出資人只能是一個(gè)。這也就排除了政府職能部門和事業(yè)單位等法人單位作為出資人的可能性。其次，“由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司”這一條件設(shè)定，明確指定了對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司履行出資人職責(zé)的監(jiān)督管理部門只能是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各地方人民政府國(guó)資委，這就使得國(guó)有獨(dú)資公司與其他的有限責(zé)任公司明顯地區(qū)別開來(lái)。

1.2 “國(guó)家出資企業(yè)”和”國(guó)有獨(dú)資公司”兩個(gè)概念的區(qū)別

2009年5月1日頒行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第一章第五條，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的概念進(jìn)行了定義：“本法所稱國(guó)家出資企業(yè)，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。”這個(gè)定義為我們清晰地揭示了兩者的關(guān)系：既“國(guó)家出資企業(yè)”是相對(duì)廣義的概念，它包括了國(guó)有獨(dú)資公司。而“國(guó)有獨(dú)資公司”是相對(duì)狹義的概念，它只是國(guó)家出資企業(yè)其中之一。同時(shí)，《國(guó)資法》這一表述也為國(guó)家出資企業(yè)分出了層面，既“國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司”是一個(gè)層面，強(qiáng)調(diào)的是“國(guó)家出資”，是從出資人的角度來(lái)說(shuō)明股權(quán)歸屬關(guān)系。通俗的講就是明確了出資人是誰(shuí)。而“國(guó)有資本控股、參股的公司”是另一個(gè)層面，強(qiáng)調(diào)的是“國(guó)有資本”，是從資本性質(zhì)的角度來(lái)說(shuō)明股權(quán)成分的。通俗的講就是明確了所出資的屬性。

1.3 “履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”與“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”兩個(gè)概念的區(qū)別

在《國(guó)資法》第二章第十一條中，對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)做了如下表述：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門，以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)?！鄙鲜鑫淖置鞔_揭示出了兩個(gè)概念的區(qū)別。首先，這是兩個(gè)不同的概念，他們既有區(qū)別又緊密聯(lián)系?！奥男谐鲑Y人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”是一個(gè)相對(duì)廣泛的概念，它包含“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”以及政府其他部門、機(jī)構(gòu)。其次，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”是有明確指向性的，它是有別于政府其他部門、機(jī)構(gòu)的。也就是說(shuō)，政府的很多部門在得到政府的授權(quán)后都可以成為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是唯一的。

2 對(duì)幾種容易混淆的概念的探討

《國(guó)資法》第一章第五條中，把國(guó)家出資企業(yè)分為四種。其中國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有資本參股公司與國(guó)有獨(dú)資公司區(qū)別較大不容易出現(xiàn)混淆，只有“國(guó)有資本控股公司”的概念容易出現(xiàn)混淆。為便于比較分析，這里把國(guó)有資本控股公司分為四種情況：

第一種，國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)；

第二種，國(guó)有資本100%控股但出資人有多個(gè)；

第三種，國(guó)有資本絕對(duì)控股；

第四種，國(guó)有資本相對(duì)控股。

可以看出，上述四種情況只有第一種情況容易與國(guó)有獨(dú)資公司混淆。國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的公司是不是國(guó)有獨(dú)資公司？答案是否定的。因?yàn)橐罁?jù)《公司法》，只有一級(jí)政府出資，且授權(quán)本級(jí)國(guó)資委履行出資人職責(zé)的公司才能成為國(guó)有獨(dú)資公司，其他的都只能是國(guó)有資本控股公司。下面舉例分析說(shuō)明。

例1：某市政府出資5000萬(wàn)元成立了“××國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司”，同時(shí)政府授權(quán)該市國(guó)資委履行出資人職責(zé)，那么這個(gè)公司就是國(guó)有獨(dú)資公司。假設(shè)該公司單獨(dú)出資成立了一個(gè)子公司，這個(gè)子公司雖然也是國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)，但不能稱為國(guó)有獨(dú)資公司。因?yàn)樵撟庸镜某鲑Y人是企業(yè)法人而非一級(jí)政府，出資屬性為國(guó)有法人單獨(dú)出資而非國(guó)家單獨(dú)出資。

例2：某市政府某局獨(dú)自出資成立了一個(gè)公司，也符合國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的條件，但也不能稱其為國(guó)有獨(dú)資公司。因?yàn)椋谝?，某局是一個(gè)職能部門，而不是一級(jí)政府，所以其出資只能算是單位法人單獨(dú)出資而不是國(guó)家單獨(dú)出資。第二，某局作為一個(gè)獨(dú)立的法人單位出資人，依據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定自然履行其出資人職責(zé)，并不需要經(jīng)政府授權(quán)。

例3：某市政府單獨(dú)出資成立了一個(gè)公司，同時(shí)政府授權(quán)某局履行出資人職責(zé)，這個(gè)公司也符合國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的條件，尤其是這個(gè)公司也是政府授權(quán)本級(jí)政府某部門履行出資人職責(zé)的公司，那么這個(gè)公司是“國(guó)有獨(dú)資公司”嗎？這種情況是最具爭(zhēng)議的。筆者管見(jiàn)，該公司依然不能稱為國(guó)有獨(dú)資公司。按照《公司法》的定義，該公司雖是國(guó)家單獨(dú)出資，但其履行出資人職責(zé)的是“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”而非“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”。

由此結(jié)論，國(guó)有獨(dú)資公司一定是國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的公司，但不是所有國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的公司都是國(guó)有獨(dú)資公司。

3 正確區(qū)分公司概念具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

在國(guó)有資產(chǎn)日常監(jiān)管工作中，對(duì)待國(guó)有獨(dú)資公司與一般有限責(zé)任公司監(jiān)管的力度和監(jiān)管手段是有很大不同的?！豆痉ā返诙碌谒男」?jié)專門闡述了相關(guān)問(wèn)題，標(biāo)題就是“國(guó)有獨(dú)資公司的特別規(guī)定”。因此，明晰國(guó)有獨(dú)資公司概念對(duì)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一是可使國(guó)資監(jiān)管重點(diǎn)突出。以承德市為例：全市錄入國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)的企業(yè)中，有很大一部分是政府各部門出資成立或者是由直屬事業(yè)單位、政府管理的社會(huì)團(tuán)體出資成立的，它們都是國(guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的公司，這些公司中一部分由原來(lái)國(guó)有工業(yè)企業(yè)改制而來(lái)，一部分是由事業(yè)單位改制而來(lái)，一部分新成立的，還有一部分是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有獨(dú)資公司出資成立的全資子公司。如果我們不能正確區(qū)分，就會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督管理上的主次不分，監(jiān)管混亂的情況。因?yàn)榘凑铡豆痉ā返诹邨l規(guī)定：國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券，必須由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定。其中，重要的國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。假設(shè)我們將這些企業(yè)都視為國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)資委將要對(duì)眾多的企業(yè)行使股東會(huì)的職權(quán)，將不堪重負(fù)。

二是可有效避免監(jiān)管范圍不規(guī)范。按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司都可以單獨(dú)出資成立子公司。如果這些子公司也算是國(guó)有獨(dú)資公司的話，國(guó)資委也要按照《公司法》第六十七條規(guī)定對(duì)這些企業(yè)行使股東會(huì)職權(quán)，也對(duì)公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券進(jìn)行決定，那樣的話置這些公司的母公司于何地？顯然，這樣做就是越位管理了。再有，好些企業(yè)是職能部門或事業(yè)單位在多年前出資十幾萬(wàn)，甚至是幾萬(wàn)元注冊(cè)成立的小公司，有的就是一個(gè)小賣部。如果把這樣的公司也按照國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行監(jiān)管，這顯然是不可能的，也是錯(cuò)位的。

三是可有效避免登記管理混亂。在登記審核管理上，對(duì)待國(guó)有獨(dú)資公司和一般有限責(zé)任公司所要求提交的材料是有很大差異的。《公司法》第六十六條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資公司章程由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定，或者由董事會(huì)制訂報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！倍渌话愕挠邢挢?zé)任公司就不需要這種報(bào)批過(guò)程。如果相關(guān)的公司都按國(guó)有獨(dú)資公司處理，國(guó)資委將包攬幾乎所有新成立的此類公司的章程的制定或報(bào)批審核，這無(wú)疑增加了國(guó)資委和企業(yè)的困難。而且，這類公司在工商登記中一般都被分類為一人有限責(zé)任公司（法人獨(dú)資），公司章程的內(nèi)容與國(guó)有獨(dú)資公司有很大區(qū)別。如果在國(guó)資委登記時(shí)提交按國(guó)有獨(dú)資公司的規(guī)定內(nèi)容起草的章程，而在辦工商注冊(cè)登記時(shí)又必須是按一人有限責(zé)任公司規(guī)定內(nèi)容來(lái)起草章程，會(huì)讓企業(yè)無(wú)所適從。

四是可有效避免日常監(jiān)管流于形式?！豆痉ā返诹藯l和第七十一條對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的構(gòu)成比例、職權(quán)、人數(shù)等做了明確規(guī)定，并都規(guī)定了國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員必須由國(guó)資委委派?？梢栽囅耄绻姸鄧?guó)有資本100%控股且出資人只有一個(gè)的公司都按此管理，先不說(shuō)國(guó)資委有沒(méi)有那么多的工作人員可以委派，國(guó)資委又有多少精力來(lái)認(rèn)定這些董事、監(jiān)事的資質(zhì)？可想而知，最終這些董事、監(jiān)事的選派都會(huì)流于形式。

4 加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)管的幾點(diǎn)想法

一是確立“國(guó)有獨(dú)資公司”這一獨(dú)特概念。要充分認(rèn)識(shí)到國(guó)有獨(dú)資公司的特殊性，在工商注冊(cè)登記系統(tǒng)中確立“國(guó)有獨(dú)資公司”這一特定公司形式，并在工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照上予以明確標(biāo)示，從而與其他國(guó)有企業(yè)明確地區(qū)分開來(lái)。

二是要提高國(guó)有獨(dú)資公司的準(zhǔn)入門檻。目前我國(guó)的國(guó)有獨(dú)資公司大多是由以前的大型國(guó)企改制而成的。從某個(gè)方面說(shuō)國(guó)有獨(dú)資公司就是公司化了的大型國(guó)企，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中有著無(wú)可替代的地位。尤其是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中，國(guó)有獨(dú)資公司的建設(shè)和發(fā)展關(guān)系到一級(jí)政府對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌控力度，因此需提高準(zhǔn)入門檻。只有達(dá)到某種硬性指標(biāo)才能稱其為國(guó)有獨(dú)資公司。比如在資本規(guī)模上要有下限，一般來(lái)說(shuō)注冊(cè)資本或?qū)嵤召Y本應(yīng)不少于10000萬(wàn)元或更高，具體可視當(dāng)?shù)厍闆r而定。只有這樣，國(guó)有獨(dú)資公司才能避免先天不足。

三是要以點(diǎn)帶面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的健康發(fā)展。地方國(guó)資委應(yīng)以強(qiáng)化國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)管為抓手，提綱挈領(lǐng)全面推進(jìn)國(guó)資建設(shè)。如可因地制宜整合本地優(yōu)勢(shì)組建大的實(shí)業(yè)公司，加強(qiáng)監(jiān)管力度，使其成為政府最直接的“調(diào)控力”，把政府的意志直接體現(xiàn)在這些公司生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)決策中，從而達(dá)到最有效、最直接的調(diào)控目標(biāo)。如果地方政府能培養(yǎng)一批這樣的大公司、大企業(yè)，就會(huì)在本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中擁有無(wú)可置疑的發(fā)言權(quán)和控制力，就能真真正正地起到主導(dǎo)作用，同時(shí)為地方財(cái)政提供支持?！?/p>