建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償長效機制

張謀貴

（安徽省社會科學(xué)院，合肥230051）

建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償長效機制

張謀貴

（安徽省社會科學(xué)院，合肥230051）

糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)利益失衡：“糧食大省，經(jīng)濟弱省，財政窮省”，農(nóng)民收入與糧食生產(chǎn)呈負相關(guān)。利益失衡的原因為：糧食主產(chǎn)區(qū)為生產(chǎn)糧食承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任與利益不對等，糧食生產(chǎn)對地方政府不僅沒有稅收，反而還要地方政府增加其配套補貼，也增加了地方政府發(fā)展工業(yè)和推進城鎮(zhèn)化的成本。要建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償長效機制，中央政府負有重要責(zé)任，建立糧食區(qū)域補償基金，加大向糧食主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立健全國家耕地保護補償制度，健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)金融支持政策。

糧食主產(chǎn)區(qū)；補償機制；糧食區(qū)域補償基金；增加農(nóng)民收入；工業(yè)化及城鎮(zhèn)化；機會成本

一、引言

自從國家對糧食生產(chǎn)者實行直接補貼后，逐漸建立了以糧食生產(chǎn)為主的利益補償機制，對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保護糧食安全起著重要的作用，糧食生產(chǎn)連續(xù)出現(xiàn)8年增產(chǎn)的局面，糧食供需做到了基本平衡，種糧農(nóng)民領(lǐng)取了國家的補貼，得到了實惠，一定程度上增加了農(nóng)民的收入。但也有一個問題一直困惑著糧食主產(chǎn)區(qū)：糧食生產(chǎn)補貼并沒有改變糧食主產(chǎn)區(qū)的財政資金緊張、公共服務(wù)水平低下、城鎮(zhèn)化滯后的困局，“糧食大省，經(jīng)濟弱省，財政窮省”，糧食生產(chǎn)越多，經(jīng)濟越落后，財政困難越多，長期下去，勢必影響糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，甚至放松糧食生產(chǎn)，把重點轉(zhuǎn)移到工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)上，影響國家糧食安全。

當(dāng)前很多學(xué)者對我國糧食生產(chǎn)利益補償機制進行了研究：（1）建立糧食生產(chǎn)利益補償機制的必要性研究，學(xué)者從糧食安全、農(nóng)民增收、比較優(yōu)勢等多方面闡述了建立糧食生產(chǎn)利益補償機制［1］［2］。（2）對糧食生產(chǎn)者利益補償現(xiàn)狀及問題研究，通過調(diào)查和政策梳理分析我國的糧食利益補償機制的現(xiàn)狀和問題［3］［4］。（3）主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的協(xié)調(diào)研究，從糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)角度分析糧食生產(chǎn)協(xié)調(diào)問題［5］。（4）糧食生產(chǎn)者進行利益補償?shù)姆绞窖芯?，對糧食生產(chǎn)進行直接補償和間接補償［6］［7］。

現(xiàn)有的研究成果主要局限在對糧食生產(chǎn)成本的利益補償和對糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)協(xié)調(diào)的局部調(diào)整研究。按照這些研究成果的邏輯，糧食主產(chǎn)區(qū)花費了大量的精力生產(chǎn)糧食，犧牲了大量的發(fā)展機會成本，維護了國家的糧食安全，只能獲得微薄的利益補償，根本不能改變糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟落后、財政狀況困難、公共服務(wù)低下、城市化水平不高的狀況，這是對糧食主產(chǎn)區(qū)是非常不公平的。因此有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，建立一種多方位的、新型的、高標(biāo)準(zhǔn)的糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補償機制，通過財政橫向轉(zhuǎn)移支付，使糧食主產(chǎn)區(qū)人民和發(fā)達地區(qū)人民一樣都能分享到國家改革開放及經(jīng)濟發(fā)展的成果。

二、糧食生產(chǎn)區(qū)域利益失衡表現(xiàn)

（一）地方經(jīng)濟發(fā)展水平與糧食生產(chǎn)負相關(guān)

當(dāng)前有一個有普遍現(xiàn)象，“糧食大省，經(jīng)濟弱省，財政窮省”，糧食主產(chǎn)區(qū)大都是中西部欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，財政收入少，居民的公共服務(wù)水平低下；糧食主銷區(qū)大都是東部發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平高，財政收入多，居民享有的公共服務(wù)水平高。為了揭示這種現(xiàn)象的規(guī)律性，利用全國2000年、2005年、2010年截面數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》整理，下同）進行回歸，即各省的人均地方財政收入、人均GDP與人均糧食產(chǎn)量進行回歸，檢驗全國各省人均財政收入、人均GDP與糧食人均產(chǎn)量的關(guān)系：

1．人均財政收入與人均糧食產(chǎn)量呈負相關(guān)

運用EViews 6.0對2000年、2005年、2010年的截面數(shù)據(jù)用最小二乘法進行回歸：

得2000年的回歸方程為：

y1、x1分別為2000年全國各省的人均財政收入和人均糧食產(chǎn)量，x1項回歸參數(shù)t統(tǒng)計量對應(yīng)的p值為0.0005，t顯著。但一般截面數(shù)據(jù)作回歸時要檢驗是否存在異方差，若存在異方差，采用OLS法估計模型參數(shù)，可能導(dǎo)致參數(shù)估計值雖然是無偏的，但不是有效的，參數(shù)t顯著性的檢驗實去意義［8］。用EViews 6.0對方程結(jié)果進行White’s（懷特）檢驗（表1）結(jié)果顯示，檢驗的相伴概率為0.0002，拒絕零假設(shè)，即模型存在異方差，要對模型進行處理。

表1 White Heteroskedasticity Test

用加權(quán)最小二乘法，求得方程為：

用EViews 6.0對方程結(jié)果進行White’s檢驗（表2），結(jié)果顯示，檢驗的相伴概率為0.1648，不能拒絕零假設(shè)，即模型不存在異方差，x1項回歸參數(shù)t統(tǒng)計量對應(yīng)的p值接近為0，F(xiàn)值的相伴概率p也接近0，t、F值顯著。

表2 White Heteroskedasticity Test

同理用加權(quán)最小二乘法消除方程異方差，求得2005年的人均財政入與人均糧食產(chǎn)量方程為：

y2、x2項分別為2005年全國各省的人均財政收入和人均糧食產(chǎn)量，回歸系數(shù)x2的參數(shù)t的相伴概率p值接近為0，F(xiàn)統(tǒng)計量的相伴概率參數(shù)也接近0，t、F顯著。

同理用加權(quán)最小二乘法消除方程異方差，求得2010年的人均財政入與人均糧食產(chǎn)量方程為：

y3、x3項分別為2010年全國各省的人均財政收入和人均糧食產(chǎn)量，x3項回歸參數(shù)t統(tǒng)計量對應(yīng)的p值為0.0032，F(xiàn)值對應(yīng)的p值接近0，t、F顯著。

從以上截面數(shù)據(jù)回歸分析可以看出，我國地區(qū)人均財政收入與人均糧食生產(chǎn)量呈明顯的負相關(guān)關(guān)系，也即越是產(chǎn)糧大省，財政收入越少。當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)的財政收入差距非常大。

2．人均GDP與人均糧食產(chǎn)量呈負相關(guān)

運用EViews 6.0對2000年、2005年、2010年全國各省的截面數(shù)據(jù)人均GDP、人均糧食產(chǎn)量進行回歸，在回歸過程中同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

z1為2000年各省的人均GDP，系數(shù)x1對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

2005年回歸方程：

z2為2005年各省的人均GDP，系數(shù)x2對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000004，t、F顯著。

2010年回歸方程：

z3為2005年各省的人均GDP，系數(shù)x3對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000001，t、F顯著。

從全國各省截面數(shù)據(jù)人均GDP和人均糧食產(chǎn)量的回歸可以看出，人均GDP與人均糧食產(chǎn)量呈負相關(guān)關(guān)系，生產(chǎn)糧食越多，經(jīng)濟越落后。

（二）地方城鎮(zhèn)化水平與糧食生產(chǎn)負相關(guān)

不僅地方糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟發(fā)展水平呈負相關(guān)關(guān)系，而且糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化水平與糧食生產(chǎn)有著一定的聯(lián)系。同樣以回歸的方法來檢驗城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)的關(guān)系，運用EViews 6.0對2000年、2005年、2010年全國各省的截面數(shù)據(jù)城鎮(zhèn)化率、人均糧食產(chǎn)量進行回歸，在回歸過程中也同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

w1為2000年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x1對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000002，t、F顯著。

2005年回歸方程：

w2為2005年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x2對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

2010年回歸方程：

w3為2010年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x3對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

從以上回歸方程可以看出，全國地方城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)也呈明顯的負相關(guān)關(guān)系，實際上糧食主產(chǎn)區(qū)，城鎮(zhèn)化水平都低下。糧食生產(chǎn)不僅不能推動城鎮(zhèn)化進程，反而制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）地方農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)負相關(guān)

同樣以回歸的方法來檢驗各省農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)的關(guān)系。運用EViews 6.0對2000年、2005年、2010年全國各省的截面數(shù)據(jù)農(nóng)民人均純收入、人均糧食產(chǎn)量進行回歸，在回歸過程中也同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

s1為2000年各省的農(nóng)民人均純收入，系數(shù)x1對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率接近為0，t、F顯著。

2005年回歸方程：

s2為2005年各省的農(nóng)民人純收入，系數(shù)x2對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0，t、F顯著。

2010年回歸方程：

s3為2010年各省的農(nóng)民人純收入，系數(shù)x3對應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率接近為0，t、F顯著。

可以看出，全國地方農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)也呈明顯的負相關(guān)關(guān)系。

（四）糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的糧食配套補貼較多

糧食是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，不僅要承受自然風(fēng)險，而且還要承受市場風(fēng)險，需要大量的投入，世界各國及地區(qū)無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家都加大對糧食生產(chǎn)補貼。我國糧食主產(chǎn)區(qū)政府不僅在糧食生產(chǎn)上每年要花費大量的人力，而且還要拿出相當(dāng)一部分財力支持糧食生產(chǎn)；生產(chǎn)糧食不僅沒有獲得相應(yīng)的財政收入，而且糧食生產(chǎn)越多，政府補貼越多，財政困難越多。近年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)投資力度的不斷加大，糧食主產(chǎn)區(qū)獲得國家的農(nóng)業(yè)投資也越來越多。但按照現(xiàn)行的投資政策，地方因此用于配套的資金也越來越多，加重了本來財政收入就有限的地方政府財政負擔(dān)。以糧食風(fēng)險基金來說，1993年開始實行糧食風(fēng)險基金制度，風(fēng)險資金由中央和地方政府共同籌集，中央和省財政所承擔(dān)的比例為1∶1.5，缺口部分分?jǐn)偙壤秊?∶1；此后的1999年，中央對地方糧食風(fēng)險基金補助實行包干辦法［9］，地區(qū)糧食生產(chǎn)越多，地方政府配套的資金也就越多。目前中央政府改變了糧食風(fēng)險基金的一些做法，中西部糧食風(fēng)險基金完全由中央政府承擔(dān)，不需地方配套，但中央政府每年對農(nóng)業(yè)的投入的大多數(shù)項目皆要地方政府配套，地方政府仍然要拿出很大一筆錢來投入糧食生產(chǎn)，“產(chǎn)糧越多財政負擔(dān)越重”“貢獻越大義務(wù)越多”的狀況沒有改變［10］，有的地方政府由于涉農(nóng)配套資金債臺高筑。

(五)糧食主產(chǎn)區(qū)補貼經(jīng)糧食調(diào)運流入主銷區(qū)

為了保護糧食安全，中央和地方政府投入了大量的補貼。因此，每一斤商品糧中都含有糧食產(chǎn)區(qū)政府大量的補貼。當(dāng)中西部產(chǎn)糧省將其生產(chǎn)的糧食調(diào)往相對發(fā)達的東部糧食主銷區(qū)時，實際上也就將欠發(fā)達地區(qū)的糧食補貼調(diào)入了糧食主銷區(qū)，形成了“窮省”補貼“富省”的奇怪現(xiàn)象。如安徽省2010年用于糧食的各種支出162.19億元（不包括市縣兩級配套），其中來源于國家各種糧食補貼83.89億元，占51.7%，省級支出78.3億元，占47.3%，全省生產(chǎn)糧食616億斤，每斤糧食含有補貼0.263元，當(dāng)年調(diào)出省外190億斤，隨糧食流外省外的糧食補貼共50億元，其中流出省級的糧食支持補貼24.16億元，流出的中央糧食補貼25.84億元。

三、糧食生產(chǎn)區(qū)域利益失衡的原因

（一）糧食比較效益低下

由于我國的工農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”一直存在，所以農(nóng)產(chǎn)品價格一直低于工業(yè)產(chǎn)品價格，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)比較效益低下。韓國和日本等國的農(nóng)產(chǎn)品價格非常高，數(shù)倍于甚至幾十倍于我國農(nóng)產(chǎn)品價格，他們對本國農(nóng)產(chǎn)品市場實行超級保護、有意提高農(nóng)產(chǎn)品價格，來增加農(nóng)民種糧收益，解決城鄉(xiāng)收入差距問題。而我們一直遵循著計劃經(jīng)濟的慣性思維，沿用“剪刀差”的理念管理農(nóng)產(chǎn)品價格，無論是政府還是城市居民都害怕農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。只要農(nóng)產(chǎn)品價格一上漲，政府就要動用各種方法調(diào)控，不讓農(nóng)產(chǎn)品價格過快增長。如2008年金融危機期間，國際糧價大幅上漲，國際大米價格每斤達到5元以上，而國家采取限制大米出口和封閉國內(nèi)大米市場的辦法，使大米保持在每斤1元多的低價格運行，一定程度上犧牲了農(nóng)民的利益。近幾年雖然國家實行了糧食直補政策和最低收購價政策，但補貼數(shù)額有限，糧食最低收購價定價較低，對農(nóng)民增收有限［11］。過低農(nóng)產(chǎn)品價格使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的比較效益較低。

（二）糧食生產(chǎn)對稅收沒有貢獻

農(nóng)村稅費改革之前，糧食生產(chǎn)者向國家交納農(nóng)業(yè)稅，但由于糧食生產(chǎn)的比較效益較低，糧食對地方政府的稅收貢獻極少。農(nóng)村稅費改革后，我國取消了農(nóng)業(yè)稅，糧食生產(chǎn)者不僅不交稅，反而還能享受政府的補貼，糧食生產(chǎn)對稅收的貢獻為零。因此，以糧食作為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)稅收收入少，地方政府財政困難較多，居民享受的公共服務(wù)也少。這也是“糧食大省，財政窮省”的根本原因。

（三）糧食生產(chǎn)影響了糧食主產(chǎn)區(qū)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

改革開放后，東部沿海地區(qū)憑借優(yōu)越的區(qū)位條件，抓住國際制造業(yè)向中國轉(zhuǎn)移的機會，大力發(fā)展工業(yè)，很多地區(qū)減少了糧食生產(chǎn)，大量的土地用來發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟迅速崛起，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快。上世紀(jì)80年代初期，我國30個省市區(qū)中有21個是糧食輸出區(qū)（包括江蘇、廣東、浙江在內(nèi)），到了2007年，國家確定的糧食主產(chǎn)區(qū)只有13個，真正糧食凈調(diào)出省份只有6個［10］。進入新世紀(jì)后，我國東部地區(qū)制造業(yè)逐漸向中西部轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)本可以抓住這一機會，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，適當(dāng)放棄糧食生產(chǎn)，大力發(fā)展工業(yè)，推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)經(jīng)濟快速崛起。但發(fā)展工業(yè)需要占用大量的土地，與完全依賴土地的糧食生產(chǎn)形成了矛盾。國家為了糧食安全，保18億畝耕地紅線，采取了行政調(diào)控手段，給有些糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展工業(yè)戴上了“緊箍咒”，尤其是近期國家又制定了主體功能區(qū)規(guī)劃，實行越來越嚴(yán)格的土地政策，制定了基本農(nóng)田保護制度，為糧食主產(chǎn)區(qū)的工業(yè)化形成了約束，一定程度上犧牲了糧食主產(chǎn)區(qū)很多發(fā)展工業(yè)的機會，同時也影響了糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化的有力推進。

（四）糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任與利益不對等

薩繆爾森在論述公共物品的特征時，論述公共物品有兩個特征：一是公共物品的非競爭性和不可分割性，即每個人對該物品的消費都不會減少其他人對該物品的消費，任何一個人所能消耗該物品的數(shù)量都與該物品的消費總量相等。顯然，糧食安全具有非競爭性，一個國家的糧食安全必須保證每個公民的糧食安全，一個人的糧食安全對其它的糧食安全不會有競爭。二是公共物品的非排他性，即每個人無論是否購買，這一物品所帶來的好處不可分割地散布于整個社區(qū)里。對于糧食安全，無論個人是否愿意購買，只要國家糧食安全了，不愿意購買的個人也自然而然地享受到了糧食安全。根據(jù)上述分析，糧食安全這一物品完全具備上述兩個特征，正如國防安全一樣，是一種純公共物品［12］。既然是國家純公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該對提供公共產(chǎn)品負責(zé)。然而國家從上1994年開始，以“米袋制”省長負責(zé)制形式將生產(chǎn)糧食的權(quán)利和責(zé)任下達給地方政府［13］，部分地將糧食安全的責(zé)任委托給下級地方政府，在政績的考核下，糧食主產(chǎn)區(qū)政府不得不花費更多的精力和財力確保糧食生產(chǎn)。即在市場機制不能充分發(fā)揮作用、國家行政力量居主導(dǎo)地位的形勢下，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間的利益關(guān)系不可能主要通過市場來協(xié)調(diào)。國家本應(yīng)該對等彌補主產(chǎn)區(qū)的利益，但國家只建立了對糧食生產(chǎn)者的利益補償機制，給糧食主產(chǎn)區(qū)僅有少量的利益補償，沒有考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)為了糧食生產(chǎn)增加了推進工業(yè)化、城市化的機會成本，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的糧食安全的權(quán)利、責(zé)任和利益補償嚴(yán)重不對等。

四、國外在糧食主產(chǎn)區(qū)有關(guān)利益補償機制方面的做法和經(jīng)驗

經(jīng)濟外部性理論認為，（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品在其供給和消費過程中會產(chǎn)生外部性，外部性解決的途徑在于外部效應(yīng)內(nèi)部化。實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化的公共政策機制有：第一，政府干預(yù)機制。阿瑟·庇古（A.C.Pigau）指出，政府應(yīng)采取適當(dāng)征稅和補貼的經(jīng)濟政策來矯正外部效應(yīng)，這種政策建議被稱為“庇古稅”；第二，市場機制。羅納德·哈里·科斯（Ronald H.Coase）認為，外部效應(yīng)內(nèi)部化可以通過市場交易形式即自愿協(xié)商的方式來實現(xiàn)。綜合以上方法，戴爾斯（Dales）認為，單靠政府干預(yù)或單靠市場機制都不能真正實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，只有兩者結(jié)合才會效果顯著。

國外在解決糧食生產(chǎn)者利益補償問題時主要通過加大糧食生產(chǎn)直接補貼和價格支持等手段讓農(nóng)民獲得更多的收益。如美國在1995年1月1日WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》生效前后，增加直接補貼，運用價格支持政策、限耕限售政策和鼓勵出口政策對糧食生產(chǎn)者進行利益補償。歐盟通過設(shè)立龐大的“歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金”支持農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格支持等。日本采取收入補貼、生產(chǎn)資料購置補貼、災(zāi)害補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼、貸款優(yōu)惠等對生產(chǎn)者進行補貼。印度政府對糧食生產(chǎn)者進行價格支持、制度收購、糧食配售保證生產(chǎn)者利益［14］。

由于種糧食比較效益較低，國外也存在糧食主產(chǎn)區(qū)稅源少導(dǎo)致財政收入較少的情況，各地區(qū)之間財力不平衡，但發(fā)達國家大都通過比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度對糧食主產(chǎn)區(qū)進行補償?shù)摹Ｈ纾海?）美國。盡管聯(lián)邦、州和地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分比較清楚，但由于各州和地方的資源富裕程度、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和支出水平不同，在劃分收入之后，仍存在縱向和橫向的財政不平衡，糧食主產(chǎn)區(qū)收入少。為解決縱向和橫向的財政不平衡，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)50年代實行了財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過專項補助、分類補助、一般收入分享等形式，使糧食生產(chǎn)地區(qū)利益得到補償，居民的福利得到保證。（2）加拿大。有一個較為龐大的聯(lián)邦政府對省的轉(zhuǎn)移支付制度，每個財政年度轉(zhuǎn)移支付支出占聯(lián)邦財政總支出的30%左右。加拿大通過固定項目補助（GPE）、加拿大援助計劃（CAI，）和財政均等化計劃（ET）三項轉(zhuǎn)移項目，確保了糧食主產(chǎn)區(qū)利益和居民的福利。（3）德國。在以實現(xiàn)縱向平衡為主的前提下，實施了獨具特色的橫向財政轉(zhuǎn)移輔助性方法，使財政收入在各州之間以及各市鎮(zhèn)之間橫向轉(zhuǎn)移，提高貧困州或市鎮(zhèn)的財政收入，縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)之間的財政收入差距，從而在一定程度上起到地區(qū)間財力平衡的作用。德國的橫向分配包括兩個層次：一是德國16個州級財政單位之間的分配；二是州內(nèi)各個市之間的分配。通過財政平衡，富裕州向貧困州的橫向轉(zhuǎn)移，使各州獲得財力的平均值保持在98－110%之間，糧食生產(chǎn)區(qū)利益也得到保證［15］。

五、建立糧食區(qū)域利益補償機制的對策建議

從2004年開始國家實行糧食直補政策后，加上強大的行政手段確保了我國糧食總量連續(xù)實現(xiàn)8年增長的局面，我國糧食供需達到基本平衡。但這種平衡是脆弱的，因為我國的人口基數(shù)太大，不能依賴國際貿(mào)易保證我國的糧食供需平衡，而我國當(dāng)前在耕地充分利用的條件下，糧食供給也只能達到需求的95%。糧食生產(chǎn)不能完全依賴行政手段，還必須用市場的手段，建立糧食區(qū)域利益補償長久機制，彌補糧食主產(chǎn)區(qū)的利益損失，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)糧食的各方面積極性。

（一）中央政府負有建立糧食區(qū)域補償機制的責(zé)任

既然國家糧食安全是純公共物品，國家就應(yīng)該負責(zé)提供公共產(chǎn)品的義務(wù)，中央政府對糧食生產(chǎn)負有主要責(zé)任。當(dāng)前中央政府與地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的委托與代理關(guān)系中，中央政府通過“米袋子”省長負責(zé)制等行政調(diào)控手段，給地方政府制定了強制性糧食目標(biāo)約束，確保了國家糧食安全，但這種長期的行政調(diào)控手段，也帶來很多負面效果，糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)大量糧食，保證國家糧食安全，但不能得到相應(yīng)的回報，與糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟差距、居民公共服務(wù)水平差距越來越大，明顯違背了市場經(jīng)濟的原則，長期下去，勢必造成“上有政策，下有對策”的局面，使中央糧食調(diào)控目標(biāo)大打“折扣”，影響糧食安全。因此，糧食調(diào)控除了行政手段外，要更多地依靠經(jīng)濟手段。有學(xué)者倡導(dǎo)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)建立協(xié)作機制，本人認為這比較難，因為糧食安全是公共產(chǎn)品，有較強的外溢性，有“便車”可搭，主銷區(qū)肯定不愿意建立這種協(xié)作體系。對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益長久補償機制需要中央政府建立，中央政府也有責(zé)任建立這種機制。

（二）建立糧食區(qū)域補償基金

糧食主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任和收益遠遠不對稱，中央對糧食生產(chǎn)的直接補貼只彌補了一部分糧食生產(chǎn)成本，但沒有彌補糧食主產(chǎn)區(qū)由于生產(chǎn)糧食而增加工業(yè)化和鎮(zhèn)化的機會成本。改革開放30多年，東部地區(qū)發(fā)展很快，經(jīng)濟發(fā)展水平很高，多年來中西部糧食主產(chǎn)區(qū)一直為維護糧食安全和支持東部地區(qū)的發(fā)展，不能老是為國家和東部發(fā)展作貢獻，現(xiàn)在應(yīng)該是得到補償?shù)臅r機了。因此，國家應(yīng)在現(xiàn)有糧食補貼體系下建立糧食補償基金，糧食主銷區(qū)應(yīng)成為糧食基金的主要來源，基金主要用來補償糧食主產(chǎn)區(qū)利益，用于主產(chǎn)區(qū)糧食間接投入和提高居民公共服務(wù)水平，使糧食生產(chǎn)地區(qū)人民一樣享受到國家改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果收益。具體運作方式：先測算各省的糧食缺口或盈余量（正值表示缺口，負值表示盈余），再測算各省應(yīng)上交（獲得）糧食補償金數(shù)額。公式如下：

糧食缺口（盈余量）＝該省上年人口×（全國上年糧食產(chǎn)量/全國上年總?cè)丝冢撌∩夏昙Z食產(chǎn)量

該省上年應(yīng)上交（獲得）糧食補償金數(shù)額＝糧食缺口（盈余量）×單位糧食彌補價格

（三）中央加大向糧食主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直缺位，國家對農(nóng)村的欠賬太多，特別對農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施欠賬太多，如農(nóng)村小型水利設(shè)施落后，常年失修，損毀嚴(yán)重，河流缺乏治理。糧食主產(chǎn)區(qū)大都是欠發(fā)達地區(qū)，財政非常困難，農(nóng)業(yè)設(shè)施更差，影響了糧食生產(chǎn)，長期下去會影響糧食安全。如近兩年我國兩湖及南方的旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)水利問題突出。因此，中央要加強對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政投入，加大向主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，增加對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資額度，特別是要加強水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的投入，不斷提高主產(chǎn)區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力。2011年，中央出臺了關(guān)于加強水利建設(shè)的1號文件，非常正確和及時，建議在水利建設(shè)資金分配時，要有重點地向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。需要強調(diào)的是，中央對糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不能需要地方配套，以免加大糧食主產(chǎn)區(qū)的財政負擔(dān)。

（四）建立健全國家耕地保護補償制度

我國耕地保護制度對耕地減少起到了巨大作用，在這一問題上，要給農(nóng)民一個合理的訴求渠道，利用經(jīng)濟手段來進行耕地保護，用國家轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地資金，中央財政建立耕地保護基金，用于地方政府和農(nóng)民對耕地保護的經(jīng)濟補償。每年對保護耕地有突出貢獻的基層政府和農(nóng)民，給予獎勵和表彰。

（五）健全與完善糧食主產(chǎn)區(qū)金融支持政策

主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)都缺少資金投入，制約了糧食生產(chǎn)和加工的積極性。為解決主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村資金緊張狀況，要放松對農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。一是明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機構(gòu)職能，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任。二是放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)。發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村地區(qū)為主的地區(qū)性中小銀行。三是鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。在加強管理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。四是大力支持植保、農(nóng)機、加工、育種等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)性企業(yè)的發(fā)展，解決這些企業(yè)的資金困難，加大種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的資金扶持，促進農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。五是積極發(fā)展糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險。加大國家對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險的支持力度，通過保費補貼等手段，擴大投保范圍；通過稅費減免、財政補貼等政策手段，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)進入農(nóng)村保險市場；通過多種渠道籌集資金，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險，通過財政補貼和委托代理方式，鼓勵商業(yè)性保險公司為農(nóng)業(yè)原保險提供再保險支持。

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［15］財政部財政科學(xué)研究所歷史室.國外轉(zhuǎn)移支付制度的借鑒［J］.經(jīng)濟研究參考，2002，（16）.

（責(zé)任編輯 秋妍）

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F326.11

A

1001-862X（2012）03－0036－007

張謀貴（1964－），男，安徽樅陽人，安徽省社會科學(xué)院副研究員，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。