關(guān)于我國環(huán)境非政府組織發(fā)展的探討

郭炯 趙寧

［摘 要］環(huán)境問題已是世界現(xiàn)在所面臨的主要危機(jī)之一,包括自然災(zāi)害和次生環(huán)境問題的問題無時無刻不在困擾著我們。而在保護(hù)環(huán)境問題中,除了政府部門發(fā)揮巨大作用外,國內(nèi)外環(huán)境非政府組織也發(fā)揮了不可忽視的作用。因此，對于環(huán)境非政府組織的研究、探討具有積極的實(shí)踐意義。本文從國內(nèi)外環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展的對比,我國環(huán)境非政府組織目前的不足,針對我國環(huán)境非政府組織發(fā)展前景的探討三個方面出發(fā)。旨在對我國的環(huán)境非政府組織的發(fā)展起到一定的指導(dǎo)作用。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境保護(hù)；環(huán)境非政府組織；發(fā)展現(xiàn)狀

［中圖分類號］F270.7［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0138-03

1 國內(nèi)外環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展概述

《寂靜的春天》在1962年的發(fā)表標(biāo)志著公眾對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注進(jìn)入了一個新時代。此后許多非政府組織紛紛成立,開始研究環(huán)境問題。

在開始時,環(huán)境非政府組織主要關(guān)注的是提高公眾對不加控制地大量向陸地、水面和大氣中排放固體、液體和氣體廢棄物將造成的環(huán)境后果的認(rèn)識。非政府組織最為傳統(tǒng)的功能主要是教育,具體方式是向公眾介紹具體的問題(宣傳活動),以容易理解的方式將科學(xué)研究成果重新包裝后提供給媒體,就具體的問題與政府官員進(jìn)行交流。隨著新興技術(shù)的出現(xiàn),如互聯(lián)網(wǎng),教育越來越多地采用在網(wǎng)站上發(fā)布公眾服務(wù)信息的方式。例如,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會已經(jīng)建立了一個名為Score Card(www.scorecard.org)的網(wǎng)站,它允許公民輸入自己的郵政編碼,取得一份關(guān)于他們社區(qū)的污染排放、相關(guān)的風(fēng)險以及他們社區(qū)的相對等級評定的清單。在中國,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會建立了www.cet.net.cn的網(wǎng)站,它專門提供因二氧化硫排放而引起的酸雨的解決方案。

隨著環(huán)境意識的提高,環(huán)境非政府組織已經(jīng)越來越致力于通過研究和論證來尋找環(huán)境問題的解決方案。在這一專業(yè)性角色中,非政府組織主要集合了私營領(lǐng)域的資源來資助正常渠道范圍之外的活動,將這些資金重點(diǎn)用于研究沒有足夠的學(xué)術(shù)興趣或回報的問題,以便為超出興趣小組范圍的環(huán)境問題找到解決方案。例如,美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會從事酸雨問題的科學(xué)和政策研究已經(jīng)長達(dá)20余年。

中國正在開始發(fā)展自己的環(huán)境非政府組織領(lǐng)域。從單一問題的當(dāng)?shù)亟M織到全國性組織,已經(jīng)出現(xiàn)了非政府組織的多樣化。正如溫家寶總理最近指出的,既然政府不能解決所有的問題,不能提供所有的服務(wù),就必須依靠社會的其他領(lǐng)域貢獻(xiàn)他們的力量。在提高公眾意識、增加政府對研究工作和解決方案的資金投入、擴(kuò)大到企業(yè)、制定新的解決方案，以及提高全世界的環(huán)境質(zhì)量方面,環(huán)境非政府組織已經(jīng)發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。

2 我國環(huán)境非政府組織目前的不足

從總體上說,環(huán)境非政府組織開展的各種活動,對于提高公眾的環(huán)境意識和緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī)起到了重要作用,為推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但也面臨著一些問題,制約了環(huán)境非政府組織的健康和諧有序發(fā)展。

2.1 社會了解不夠

近年來,隨著環(huán)境非政府組織越來越多地參與到環(huán)保事務(wù)中去,它們的社會知名度得到了極大的提高。但是,人們對它們的了解只是停留在聽說過的層面,并不深入。了解和認(rèn)識問題對環(huán)境非政府組織推動我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要地位與積極作用缺乏認(rèn)識,這是我國環(huán)境非政府組織面臨的首要問題。由于對環(huán)境非政府組織了解不夠,特別是對民間自發(fā)組成的環(huán)保組織的類型、數(shù)量、作用、社會影響、生存和活動狀況等情況不清,一些政府部門對環(huán)境非政府組織的發(fā)展缺乏熱情和支持?！罢鼣堃磺小?、“怕添亂、怕麻煩”等思想觀念,是抑制環(huán)境非政府組織發(fā)展的重要原因。

目前保障我國環(huán)境非政府組織發(fā)展的法律與政策環(huán)境還很不健全,社會和公眾的參與度不高,環(huán)境非政府組織也因此在開展活動、吸引人才、籌集資金、招募志愿者等方面遇到很多困難和阻礙。

2.2 自身經(jīng)費(fèi)不足

環(huán)境非政府組織的費(fèi)用來源,主要靠收取會費(fèi),其次是組織成員和企業(yè)捐贈,以及政府與主管單位撥款,再次是咨詢服務(wù)的微薄收入。目前,我國環(huán)境公共資源主要集中在政府部門,而政府對環(huán)境非政府組織的資助極少,加之社會公益捐助意識淡薄,環(huán)境非政府組織提供有償服務(wù)獲取生存資金的能力較弱,這些因素導(dǎo)致了我國環(huán)境非政府組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,生存困難。經(jīng)費(fèi)問題是困擾我國環(huán)境非政府組織生存和發(fā)展的主要問題之一,據(jù)調(diào)查,我國76.1%的環(huán)境非政府組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源。2004年,22.5%的環(huán)境非政府組織基本沒有籌到經(jīng)費(fèi),81.5%籌集經(jīng)費(fèi)僅在5萬元以下。由于經(jīng)費(fèi)不足,有43.9%的全職人員沒有薪酬,有薪酬的也是當(dāng)?shù)氐闹械纫韵滤?有56.3%的環(huán)境非政府組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障。

2.3 參政渠道不暢

我國環(huán)境非政府組織事業(yè)心強(qiáng)、參與熱情高,致力于環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)明確,但限于一些體制、機(jī)制和自身能力等方面的原因,環(huán)境非政府組織參與國家環(huán)境政策制定和實(shí)施社會監(jiān)督的能力與成效亟待加強(qiáng)。公共政策的制定需要翔實(shí)可靠的信息。各級政府和政府官員由于他們管理的范圍較為廣泛、工作涉及的領(lǐng)域比較多,從而在對制定政策所需的宏觀的、整體的信息的掌握上相對來說較為充分,但是,他們對微觀的、處于具體層面的信息的掌握則比較少。而非政府組織往往掌握著一部分與他們的生活密切相關(guān)的微觀的、具體層面的信息。從這個方面來說,非政府組織參與正好可以取長補(bǔ)短,對政策制定提供信息支持。但是,由于對政府部門相關(guān)環(huán)境信息了解不夠或不及時、對政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機(jī)制和渠道,導(dǎo)致大多數(shù)公眾和環(huán)境非政府組織參與制定環(huán)境政策十分困難,一些部門和企業(yè)出于自身利益考慮,對環(huán)境非政府組織實(shí)施社會監(jiān)督心存疑慮,對此持消極態(tài)度。

2.4 專業(yè)水平不強(qiáng)

雖然我國環(huán)境非政府組織的成員都是高素質(zhì)人士,但是它們很少來自環(huán)境類相關(guān)專業(yè),因此,環(huán)境非政府組織面臨的一項(xiàng)重要障礙是環(huán)保專業(yè)水平不強(qiáng)。目前,我國環(huán)境非政府組織在參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會監(jiān)督上,大多是從某單一視角提出意見和建議,往往缺乏綜合情況、專業(yè)理論和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。我國26.8%的環(huán)境非政府組織的全職人員不是環(huán)保相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生,近50%的環(huán)境非政府組織中僅有1~2名環(huán)保專業(yè)人員,社會認(rèn)知度低、缺乏培訓(xùn)是造成專業(yè)性不強(qiáng)的主要原因。由于專業(yè)性人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱,環(huán)境非政府組織參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會監(jiān)督的能力不足、成效不高。

2.5 公眾參與不足

目前中國公眾對環(huán)境保護(hù)的參與水平較低,即處于被動參與及間接參與的層次。有近1/3的人處于完全不參與狀態(tài)。這是由我國的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平?jīng)Q定的。政府倡導(dǎo)不夠、公眾環(huán)境意識和志愿服務(wù)精神不高、對環(huán)境非政府組織的地位與作用缺乏認(rèn)識、環(huán)境非政府組織自身對外宣傳不力等,都導(dǎo)致了我國公眾參與環(huán)境非政府組織活動熱情不高。此外,與國際上發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷程不同,我國的環(huán)境保護(hù)首先是由政府推動而不是源于公眾的。早期多數(shù)由政府部門發(fā)起成立的官辦環(huán)保組織缺乏活力,是“聽話的乖孩子”,而不是“能干的好孩子”。這些組織對政府的依賴性強(qiáng),官僚氣息強(qiáng),獨(dú)立活動能力弱,與社會公眾溝通少,缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ),公眾不能或漸漸不愿參與這類組織。

2.6 國際交流尚待加強(qiáng)

近年來,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際民間交流非常活躍,交流方式也日益多樣化,受到了世界各國的廣泛關(guān)注。我國環(huán)境非政府組織的數(shù)量雖多,但獲得聯(lián)合國咨商認(rèn)證資格的極少,再加上專業(yè)能力和國際交往水平不高,這影響了參與國際民間環(huán)境交流與合作的能力。尚不能充分利用國際民間環(huán)境交流合作的平臺宣傳中國政府的環(huán)境主張,維護(hù)中國的環(huán)境形象,爭取更多的環(huán)境實(shí)際利益。因此,國際交流少也漸漸成為中國環(huán)境非政府組織發(fā)展的一大障礙。

3 針對我國環(huán)境非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的前景探討通過借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),針對我國目前環(huán)境非政府組織發(fā)展的不足,我們可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

第一,對希望在社會上有效地、積極地發(fā)揮這些作用的環(huán)境非政府組織來說,首要問題是資金支持的問題。它們接受誰的資金支持？這種選擇的含義是什么？個人捐助資金來支持非政府組織工作的動機(jī)是什么？環(huán)境非政府組織應(yīng)該怎樣吸引公眾？公眾對環(huán)境決策的參與應(yīng)該是供一般性討論或供專家審議和評論的論壇嗎？

在解決這些問題時,也許有一些來自美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對中國可能是有幫助的。有效的、可持續(xù)的環(huán)境非政府組織在他們的工作中已經(jīng)展示了專業(yè)性和可信性。為了達(dá)到這些特征,非政府組織必須籌集大量的財力資源,以便允許才能出眾的精英能夠在這項(xiàng)工作中找到能夠維持生存的事業(yè)。由于捐助者在提供他們的支持的同時獲得了合法的稅收優(yōu)惠,這使得財力資源的增加已經(jīng)受益匪淺。

第二,環(huán)境非政府組織的性質(zhì)決定了在環(huán)境物品的提供上秉承公共物品的一般原則。但顯然在資金有限的情況下,如何合理分配投入到各項(xiàng)環(huán)境物品的供給中,眾所周知,環(huán)境是一個非常廣泛的概念,環(huán)境物品的提供表現(xiàn)在方方面面,這就使得環(huán)境非政府組織在具體的物品提供上有一個很寬泛的選擇余地,在對行為對象的選擇上存在機(jī)會成本,即把有限的資金投入某些環(huán)境物品時,必然有另一些環(huán)境物品喪失得到資金運(yùn)作的機(jī)會,一旦決策出現(xiàn)失誤,那么很容易導(dǎo)致資金運(yùn)作中的浪費(fèi)。這就需要環(huán)境非政府組織能夠?qū)Νh(huán)境物品需求市場進(jìn)行深入的調(diào)查研究和系統(tǒng)分析,找出環(huán)境物品的緊缺點(diǎn),集中力量解決好關(guān)鍵性環(huán)境物品的供給問題。在這個過程中要盡量提高決策的科學(xué)化水平,采取程序化等科學(xué)的方式杜絕人為判斷的失誤。

第三,充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,促進(jìn)我國非政府組織的發(fā)展?；谖覈默F(xiàn)實(shí)國情,政府將仍然在許多方面處于主導(dǎo)地位,從而增加了其在非政府組織發(fā)展中負(fù)有的責(zé)任。一個好的和負(fù)責(zé)任的政府會通過不斷調(diào)整自身的定位來積極影響非政府組織發(fā)展進(jìn)程,也預(yù)防了非政府組織打著“為民請愿”的牌子實(shí)現(xiàn)自身組織意識。營造良好的政策環(huán)境,有計劃地培育非政府組織的自治能力和自主能力,逐步完善和諧社會治理結(jié)構(gòu)體系。政府應(yīng)以多種角色參與其中,發(fā)揮其推進(jìn)作用。

第四,政府的法規(guī)是進(jìn)行成功的環(huán)境管理的關(guān)鍵,但企業(yè)常常在執(zhí)行這些計劃方面發(fā)揮主要作用。因此,環(huán)境非政府組織也直接與企業(yè)進(jìn)行合作,以便更好的了解哪些是有效的,哪些是無效的,并向企業(yè)介紹新的環(huán)境戰(zhàn)略,改變他們的行為,幫助他們進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,開發(fā)新的產(chǎn)品或市場。參照美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會與英國石油公司合作建立了世界上第一個溫室氣體交易系統(tǒng),它于1997年在日本京都正式成立。

第五,環(huán)境非政府組織是公共服務(wù)組織,它為分散的相關(guān)利益方、社會上的弱勢群體以及自然界中除人類以外的其他組成部分提供一種聲音。根據(jù)這一定位,它們提供了一個公開討論值得關(guān)注的問題的論壇。隨后的討論被用于公眾對環(huán)境法規(guī)的草案進(jìn)行正式審議。對于美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會經(jīng)常在關(guān)于法規(guī)草案的公開討論中發(fā)揮自己的專長,或者應(yīng)邀到國會參加聽證會的借鑒會對中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展起到一定的加速作用。

第六,中國的環(huán)保非政府組織由于發(fā)展歷史短,資金不足,加上法律政策環(huán)境不利,相對于境外同類組織來說,能力不足是一個突出的問題。而國外的環(huán)保NGO專業(yè)知識和專業(yè)技能都是很豐富的,例如地球之友、綠色和平、全球能源基金會、美國環(huán)?；饡?都集結(jié)了數(shù)以萬計的一大批優(yōu)秀的專業(yè)人士,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并擁有多層次、多功能的社會動員和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。所以,我國民間環(huán)保組織的發(fā)展不可追求大而全,而要專業(yè)化。

第七,隨著中國社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活等多種外部環(huán)境的轉(zhuǎn)型,政府逐漸釋放出更多的公共空間,允許包括草根組織在內(nèi)的民間社會參與到公益事業(yè)中來。草根NGO應(yīng)該抓住并合理利用這種機(jī)遇,鼓勵和大力推動環(huán)境領(lǐng)域的志愿者活動,志愿者是具有志愿精神的實(shí)踐者,是環(huán)境非政府組織中重要的人力資源。鼓勵和推動志愿者活動,能夠極大地推動中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展。因此中國的環(huán)境非政府組織應(yīng)協(xié)調(diào)和溝通媒體、政府、社區(qū)等機(jī)構(gòu),盡快地挖掘和利用潛在的巨大志愿者資源。

4 總 結(jié)

在環(huán)境保護(hù)中,非政府組織的作用將顯現(xiàn)的愈發(fā)重要,中國的環(huán)境非政府組織雖然在發(fā)展上取得了一定的成績,但是目前存在的問題依舊很嚴(yán)重,例如社會了解不夠,自身經(jīng)費(fèi)不足,參政渠道不暢等問題,因此,和國外的組織相比也有較大的差距?？偠灾?非政府組織的發(fā)展是一個任重而道遠(yuǎn)的過程,需要我們每個人的努力。

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