完善中國政府預(yù)算監(jiān)督體系的政策探討

■余紅艷 儲德銀

政府預(yù)算是公共財政的運行機制，其反映的是政府資源配置的方向，保證財政沿著符合公共利益的方向發(fā)展。通過對收支規(guī)模的調(diào)整以影響總供求，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的穩(wěn)定與平衡；通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。因此，沒有科學(xué)的預(yù)算，政府的政策就不可能準(zhǔn)確無誤地作用于經(jīng)濟(jì)生活。同時，政府預(yù)算是公眾監(jiān)督政府財政活動的機制，是財政監(jiān)督中最關(guān)鍵的一環(huán)。財政依據(jù)政治權(quán)力配置資源，其成本和效用都是外在的，這也意味著如果政府財政的經(jīng)濟(jì)活動得不到有效地監(jiān)督和約束，就會產(chǎn)生腐敗。因此，以預(yù)算為核心建立中國財政監(jiān)督的基本框架尤為重要。而預(yù)算本身是也應(yīng)允了這一要求，可以保證公共資金基于民眾的利益合理、高效地使用，從而實現(xiàn)了對政府的有效監(jiān)督。

一、當(dāng)前政府預(yù)算監(jiān)督體制存在的問題

從總體來看，當(dāng)前我國政府預(yù)算監(jiān)督體制存在的問題可主要歸納為兩個方面，一個是制度性方面的內(nèi)容，體現(xiàn)為政府間分配關(guān)系、預(yù)算法制、預(yù)算配套制度、預(yù)算會計等方面的不足，另外一方面是技術(shù)層面上的不足，包括預(yù)算編制、審批與執(zhí)行等幾個部分。

（一）預(yù)算監(jiān)督的制度性方面

首先，各級政府間財政橫向與縱向分配關(guān)系不明確，增加了政府預(yù)算的不確定性，使得各級政府的財政籌劃難以及時實現(xiàn)；以財政部門為 “核心”的預(yù)算資金分配模式不規(guī)范，預(yù)算資金分配中主體多元化給監(jiān)督本身帶來不便。其次，預(yù)算法制環(huán)境不健全、不協(xié)調(diào)?！额A(yù)算法》兼顧我國實體與程序兩個方面的基本功能，其內(nèi)容與現(xiàn)今預(yù)算監(jiān)督不協(xié)調(diào)。再次，預(yù)算監(jiān)督配套體制不完善。預(yù)算監(jiān)督配套體制要涵蓋審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、信息公開等多方面內(nèi)容。目前我國每年都有對相關(guān)機構(gòu)審計的情況發(fā)布，但是年年審卻年年出問題；盡管我國《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算監(jiān)督和審查的最高權(quán)力,但直接規(guī)定“預(yù)算”的條款極少或只是原則性的；在信息公開上，雖然有《政府信息公開條例》，但我國現(xiàn)行《預(yù)算法》中尚無關(guān)于政府預(yù)算公開透明的專門條款，政府預(yù)算的透明度相對低下，預(yù)算監(jiān)督難以到位。最后，現(xiàn)行政府會計制度制約政府預(yù)算制度改革，政府會計制度基本理念滯后；應(yīng)收應(yīng)付制為主的會計核算基礎(chǔ)、政府會計核算范圍難以適應(yīng)政府預(yù)算管理改革的需要。

（二）預(yù)算監(jiān)督的技術(shù)性方面

首先，預(yù)算編制不科學(xué)。在支出的編制上，地方政府基本維持著“基數(shù)加增長”的模式，固化原來不合理的財政供給范圍和支出結(jié)構(gòu)；在收入預(yù)算的編制上，細(xì)化項目、量化分析和科學(xué)論證做的不到位，預(yù)算項目和內(nèi)容粗略，政府預(yù)算的內(nèi)容缺乏起碼的完整性和統(tǒng)一性。且我國各級人大開會時間差使得地方政府預(yù)算越到基層確定性越差，由于沒有充足的時間對預(yù)算項目進(jìn)行周密的論證，影響到預(yù)算的實際效率和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，預(yù)算審批流于形式，預(yù)算約束軟化，預(yù)算調(diào)整頻繁。財政年度的開始時間提前于預(yù)算審批時間，“立法漏洞”降低了我國政府預(yù)算的法定性程度，助長了支出沖動，預(yù)算草案的時間審議太倉促，人員數(shù)量上和質(zhì)量配置不足，審議的預(yù)算報告歸根到底不是實質(zhì)性的審查，且預(yù)算審查缺乏技術(shù)性和專業(yè)性。無論是財經(jīng)委員會，還是有關(guān)專門委員會，其人員配置在數(shù)量上和質(zhì)量上都難以完成預(yù)算審查這一專業(yè)性極強的工作。此外,我國各級人大缺乏專職的人大代表，完成對政府預(yù)算的審議是比較困難的。最后，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，預(yù)算約束軟化，預(yù)算與決算往往有很大差距，從而影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

二、我國政府預(yù)算監(jiān)督體制改革的基本趨勢

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程，預(yù)算監(jiān)督問題也日益成為人們關(guān)注的焦點，結(jié)合我國財政發(fā)展的總體情況來看，我國政府預(yù)算監(jiān)督體制改革呈現(xiàn)出三個方面的發(fā)展趨勢。

（一）預(yù)算監(jiān)督的效率化

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)追求的是資源配置的效率化，預(yù)算作為資源配置的重要手段，與之相適應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度當(dāng)然也必定朝著效率化的趨勢發(fā)展。鑒于財政危機的廣泛存在，各國政府面臨著如何控制支出規(guī)模擴大的任務(wù)，在削減支出總量的同時，也要調(diào)整支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即運用預(yù)算達(dá)到以最小的費用取得最大收益的效果。當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督制度的效率化絕不僅僅表現(xiàn)在方法的選擇，而是全面的效率化、整體的效率化、預(yù)算監(jiān)督制度整個過程的效率化，就是無論是預(yù)算的組織形式，還是預(yù)算的編制和執(zhí)行都應(yīng)以效率為基準(zhǔn)，任何操作都應(yīng)該是有效率的。

（二）預(yù)算監(jiān)督的法制化

預(yù)算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對政府所提供的公共服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的接受程度，從而具有法律效力。預(yù)算法制化是政府行為法制化的基本途徑，具有法律權(quán)威的政府預(yù)算將直接規(guī)范、約束與控制政府的具體活動。政府預(yù)算的制定和批準(zhǔn)本身就是一個立法的過程，已通過的政府預(yù)算具有法律效力。市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的西方國家都是依靠嚴(yán)密的預(yù)算法來規(guī)范政府行為的，市場經(jīng)濟(jì)和預(yù)算管理與監(jiān)督水平發(fā)達(dá)程度越高，預(yù)算法制化越是完善。

（三）預(yù)算監(jiān)督的民主化

現(xiàn)代民主政治是與市場經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的，是以多數(shù)成員決定為基本準(zhǔn)則、以法制作為實施條件和保障形式的國家治理形式。如果沒有現(xiàn)代民主制度，社會大眾即使有具體的利益需求，也沒有表達(dá)的通道，民眾監(jiān)督政府行為包括財政行為就成為一句空話。通過民主程序?qū)邑斦罩в媱澋谋O(jiān)督過程，才是真正的現(xiàn)代預(yù)算制度的體現(xiàn)。因此，建立現(xiàn)代預(yù)算制度的首要任務(wù)是使整個國家要具備現(xiàn)代民主制度，將政府預(yù)算的整體安排至于社會大眾的監(jiān)督之下。

三、構(gòu)建我國政府預(yù)算監(jiān)督體制的路徑設(shè)計與政策選擇

目前,如何在公共財政框架體系下，建立和完善公共財政的預(yù)算監(jiān)督體制是我國當(dāng)前和今后財政工作的重點。結(jié)合我國實際，改革現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督體制，降低我國財政風(fēng)險，切實提高預(yù)算監(jiān)督水平。

（一）預(yù)算監(jiān)督效率化的政策建議

1、規(guī)范政府間財政關(guān)系。適當(dāng)分權(quán)，提高地方政府的預(yù)算自主權(quán)，深化預(yù)算支出管理改革，優(yōu)化政府配置效率。現(xiàn)實情況下，應(yīng)以法律形式明確政府間的職責(zé)分工和支出責(zé)任，合理配置縱向財政責(zé)權(quán)，考慮建立規(guī)范的矛盾協(xié)商機制，避免特殊利益集團(tuán)向中央施加壓力以謀取不正當(dāng)利益的做法；應(yīng)擴大預(yù)算編制范圍，推行編制部門綜合財政預(yù)算；應(yīng)不斷擴大政府采購范圍，編制政府采購預(yù)算；逐步建立政府采購信息公告制度和統(tǒng)計分析制度；國庫集中收付體制改革應(yīng)逐步在地方縣級財政全面推行，將所有政府財政性資金按預(yù)算級次全部集中到部門預(yù)算中，實施全程監(jiān)控。

2、建立適合我國當(dāng)前政府預(yù)算制度改革相對應(yīng)的政府會計體系。包括四個方面：要求政府會計全面清晰地反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債狀況；加大公眾對公共管理的參與度和監(jiān)督，提高政府財務(wù)狀況的透明度，強調(diào)政府會計信息的可理解性；政府會計制度改革的模式均體現(xiàn)著政府預(yù)算管理的要求，客觀上要求預(yù)算會計必須做大規(guī)模的調(diào)整；引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是政府會計制度改革的關(guān)鍵，這能夠提供關(guān)于財政政策可持續(xù)性的較好信息；建立政府財務(wù)報告體系。同時對政府財務(wù)報告進(jìn)行審計鑒證，保證政府履行受托責(zé)任。

3、提高預(yù)算編制的技術(shù)含量和編制效果，加強政府財政信息建設(shè)，全面支撐預(yù)算管理系統(tǒng)。在預(yù)算編制方面，一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況選擇預(yù)算編制方法。二是預(yù)算收支的分類要盡可能細(xì)化，便于監(jiān)督。三是要加強對預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋和決算的總結(jié)剖析。四是要實現(xiàn)中央與地方的預(yù)算體系統(tǒng)一，完整反映和監(jiān)督政府履行各項職能的基本情況。在財政信息技術(shù)方面，建立以細(xì)化的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以所有財政收支全部進(jìn)入國庫單一賬戶的基本模式，兼具一般財務(wù)處理的管理信息系統(tǒng)，形成全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)格和信息庫功能的財政管理框架體系。

4、編制中期滾動預(yù)算，強化預(yù)算參與者的管理理念。結(jié)合政策性、經(jīng)濟(jì)性和社會性等因素，對今后年度的收支預(yù)算進(jìn)行預(yù)測，編制滾動預(yù)算。另外,對某些投資規(guī)模較大、建設(shè)工期長的項目,要編制多年度預(yù)算。要樹立“大財政”觀念，集中配置預(yù)算資源，對公共財政資金的運動過程進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然還要強化各級財政對 《會計法》、《預(yù)算法》 等法律、法規(guī)和相關(guān)財稅知識的學(xué)習(xí),提高會計財務(wù)管理水平。另外，政府對各級預(yù)算的執(zhí)行情況應(yīng)建立科學(xué)的考評指標(biāo)，對預(yù)算管理效率作出客觀的評價，以此作為評價政府工作業(yè)績和個人業(yè)績的重要內(nèi)容。

（二）預(yù)算監(jiān)督法制化的政策建議

1、全面清理預(yù)算法律規(guī)范，逐步加強地方預(yù)算法規(guī)的建設(shè)，依法理財。全面清理預(yù)算法律規(guī)范，一是為了提高法律法規(guī)的時效性和適應(yīng)性，在對現(xiàn)行的全部預(yù)算法律規(guī)范進(jìn)行分類清理的基礎(chǔ)上，考慮經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的實際需要和預(yù)算改革的要求，盡快開展修訂、廢止及制定工作。特別是要加強對預(yù)算主體權(quán)責(zé)的法律界定和對預(yù)算違法行為的防范治理。二是解決某些財政領(lǐng)域的基本法律法規(guī)“盲區(qū)”的問題。如預(yù)算管理體制、轉(zhuǎn)移支付、國資管理、債務(wù)管理、財政監(jiān)督等。四是有關(guān)地方預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)目前已經(jīng)出臺，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際運行情況，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算管理和監(jiān)督的內(nèi)容與程序，以充分體現(xiàn)預(yù)算管理法制化的特點。

2、理順《預(yù)算法》與其他法律的關(guān)系，健全我國的財政法規(guī)體系。按照法制化要求改革政府預(yù)算提供依據(jù)。一是修改《預(yù)算法》，理順預(yù)算法與其他法律的關(guān)系。針對現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的缺陷，給予進(jìn)一步修訂。對一些重大預(yù)算事項比如涉及預(yù)算體制和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，以利于操作，規(guī)定適合我國財政法治的預(yù)算周期制度。二是應(yīng)逐步理順預(yù)算法與其他法律的關(guān)系，除預(yù)算法外，其他法律、法規(guī)中不宜過多的規(guī)定財政支出問題，以免法與法之間發(fā)生沖突。除《會計法》和《政府采購法》外，其他法律都不同程度地存在與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、與公共財政的要求不相適應(yīng)的地方，亟待修訂。

（三）預(yù)算監(jiān)督的民主化政策建議

1、建立公共財政框架下的財政監(jiān)督體系。構(gòu)建 “人大監(jiān)督+財政部門監(jiān)督+審計外部監(jiān)督+社會監(jiān)督”全方位、分層次“四位一體”的公共治理模式：人大監(jiān)督體現(xiàn)為人民代表大會審查并批準(zhǔn)政府財政預(yù)算、決算，實行預(yù)算審查專家負(fù)責(zé)制，要求人大一方面有能力掌握充分的預(yù)算信息，另一方面,應(yīng)有處理和分析信息的能力。財政監(jiān)督檢查工作由財政部門的專門監(jiān)督機構(gòu)來組織實施，對使用財政性資金的預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況直接監(jiān)督檢查。審計監(jiān)督可以采取將審計機關(guān)劃入人大序列的方法，使各級審計機關(guān)成為同級人大對財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查的專業(yè)部門，有利于人大集中精力完善法制建設(shè)。社會監(jiān)督通過會計師事務(wù)所和注冊會計師等社會中介機構(gòu)、公眾和群眾輿論監(jiān)督政府行為的規(guī)范性，從而通過問責(zé)達(dá)到監(jiān)督的目的。

2、建立預(yù)算公開制度，提升預(yù)算透明度。增加透明度，便于公眾和媒體了解相關(guān)法規(guī)、政策和操作規(guī)程；尤其對涉及廣大群眾切身利益的政務(wù)，還應(yīng)廣開渠道，與各類新聞媒體密切配合，切實保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督評議權(quán)。此外，還要建立和完善對舉報人的保護(hù)措施及獎勵辦法，讓群眾勇于監(jiān)督，使群眾和輿論監(jiān)督無時不有。目前，我國預(yù)算尚不夠透明，公眾對預(yù)算的關(guān)切度也相當(dāng)?shù)?。因此，我國?yīng)加強這方面的宣傳教育，使政府預(yù)算能夠體現(xiàn)公眾利益，并以此作為促進(jìn)預(yù)算管理水平提高的動力。

3、建立預(yù)算聽證制度。實行預(yù)算聽證是不少市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的做法，可以把社會各種意見和利益反映表達(dá)出來,社會上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點之中。這些不同觀點，只有通過辯論才能知利弊，這也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見，科學(xué)論證各種觀點，增強立法和決策的科學(xué)性、民主性。