當(dāng)前涉農(nóng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理特點(diǎn)分析及對策：以浙江省紹興市為例

■錢立月

近年來，中央和地方出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，財(cái)政投入逐年增加，與此同時(shí)涉農(nóng)資金違紀(jì)違法案件呈現(xiàn)多發(fā)、群發(fā)趨勢，給涉農(nóng)資金管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。最近，紹興市財(cái)政局會(huì)同市檢察院、市農(nóng)業(yè)局組成聯(lián)合調(diào)查組，對市本級及6個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)系統(tǒng)近三年來財(cái)政涉農(nóng)資金使用管理的特點(diǎn)、難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了專題調(diào)研，進(jìn)一步探索加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防違法違紀(jì)行為的辦法和措施。現(xiàn)結(jié)合調(diào)研提出一些粗淺的想法。

一、當(dāng)前涉農(nóng)資金監(jiān)管的主要特點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)

目前，屬于農(nóng)業(yè)系統(tǒng)管理的涉農(nóng)財(cái)政專項(xiàng)資金主要分為補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)和項(xiàng)目補(bǔ)助三大類。市縣兩級財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門集中反映當(dāng)前涉農(nóng)資金監(jiān)管 “四多四少”矛盾突出。

其中“四多”是指：一資金數(shù)量多。隨著黨和政府對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民關(guān)心支持力度的不斷加大，政府投入的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金量越來越大，工作量和管理難度也越來越大；二項(xiàng)目種類多。設(shè)專項(xiàng)資金成了開展工作的前提，且建新不撤舊，多年“滾雪球”，以致項(xiàng)目種類繁多；三服務(wù)對象多。特別是普惠制專項(xiàng)資金，一個(gè)縣（市）幾十萬農(nóng)戶，國家工作人員打交道的對象多且很復(fù)雜；四涉及部門多。涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設(shè)、交通、社會(huì)保障等眾多部門，財(cái)政內(nèi)部也相對地涉及多個(gè)歸口管理處（科）室，有的甚至多個(gè)處室管著同一個(gè)專項(xiàng)資金，多頭、分散管理，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。

“四少”：一是監(jiān)管力量缺少。工作需要一定數(shù)量和質(zhì)量的人才能做好。但目前往往一兩個(gè)人要負(fù)責(zé)全縣市、全鎮(zhèn)鄉(xiāng)和全村的涉農(nóng)項(xiàng)目的管理，力不從心。同時(shí)復(fù)合型監(jiān)管人才缺乏，管資金的缺專業(yè)知識(shí)，管技術(shù)的不懂財(cái)務(wù)監(jiān)管；二是監(jiān)管經(jīng)費(fèi)短少。專項(xiàng)資金屬于特定款項(xiàng)，必須?？顚Ｓ?，不可以用來作為監(jiān)管費(fèi)用。鎮(zhèn)村干部往往兼職從事涉農(nóng)資金管理工作，如村一級大部分由文書兼任，但卻沒有相應(yīng)的報(bào)酬，縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作經(jīng)費(fèi)也很少，直接影響了監(jiān)管的力度和質(zhì)量；三是監(jiān)管手段較少。涉農(nóng)資金量大面廣，環(huán)節(jié)復(fù)雜，但有效的監(jiān)管手段很少，如土地面積審核把關(guān)、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管等，需要村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)把好第一關(guān)。但現(xiàn)實(shí)中一些村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和維護(hù)地方利益出發(fā)，只要當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、項(xiàng)目主體能爭取到資金，把關(guān)不“設(shè)防”，審核只是“過堂”，一路“綠燈”。而縣市部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有直接制約權(quán)，無法追究其責(zé)任；四是管理經(jīng)驗(yàn)偏少。有效完善的制度是建立在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的。涉農(nóng)資金的設(shè)置和使用有的是根據(jù)形勢和某種需要設(shè)置，實(shí)行一項(xiàng)資金一個(gè)辦法管理，屬于應(yīng)急式、應(yīng)景式行為，事先對資金的管理和使用沒有也不可能提出完美的監(jiān)管辦法。實(shí)際運(yùn)行中情況千差萬別、千變?nèi)f化，“你有政策，我有對策”，被一些人鉆政策漏洞和空子的情況時(shí)有發(fā)生。

由于以上“四多四少”的矛盾，帶來資金、項(xiàng)目管理上的“四難”，成為涉農(nóng)資金監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)：

第一，項(xiàng)目信息審查難。信息審查主要對立項(xiàng)、項(xiàng)目投資和工程驗(yàn)收等數(shù)據(jù)信息的審核把關(guān)，重點(diǎn)看項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施是否符合申報(bào)條件和要求。實(shí)際工作中，操作難度很大。一是如各類種糧補(bǔ)貼、統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)貼和土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等涉及田畝面積信息核對，由于涉及千家萬戶，財(cái)政或農(nóng)業(yè)部門直接核對、測量等操作難度很大，即使有的將經(jīng)濟(jì)作物當(dāng)成糧食作物上報(bào)，不同作物套種面積不按規(guī)定減半等，也很難核對，防不勝防；二是公示效果不理想，目前涉農(nóng)資金管理信息大多采取農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)公示和項(xiàng)目實(shí)施村、鎮(zhèn)公示，由于農(nóng)戶不關(guān)心或部分公示者有意無意地規(guī)避行為，公示的程序雖到位了，但效果卻大打折扣，有可能導(dǎo)致虛報(bào)、人情等不實(shí)項(xiàng)目；三是由于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目存在部門間多頭管理，預(yù)算資金切塊下達(dá)，信息不公開、不對稱，易造成重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)。如同一設(shè)施大棚，有可能在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等方面多頭申報(bào)，重復(fù)享受財(cái)政政策。

第二，實(shí)施過程監(jiān)控難。如統(tǒng)防統(tǒng)治等機(jī)械化作業(yè)，補(bǔ)貼以農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)戶簽訂的作業(yè)服務(wù)協(xié)議作依據(jù)，實(shí)際工作中，防治要多次實(shí)施才能完成，作業(yè)面積現(xiàn)場很難界定，如村鎮(zhèn)監(jiān)督不到位，可能出現(xiàn)套取財(cái)政資金的行為。一些項(xiàng)目建設(shè)如對實(shí)施過程疏于管理，容易出現(xiàn)偷工減料騙取財(cái)政補(bǔ)助，管理人員失職、瀆職現(xiàn)象。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等工作中，有的人鉆政策空子進(jìn)行指標(biāo)易地借用，有的人將購買的農(nóng)機(jī)倒賣獲利等，防控難度很大。

第三，項(xiàng)目效果驗(yàn)收難。項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)，由于人力、精力、知識(shí)等方面的缺陷，會(huì)出現(xiàn)驗(yàn)收走過場，導(dǎo)致實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與下達(dá)建設(shè)計(jì)劃不符，出現(xiàn)報(bào)多建少、虛開發(fā)票、項(xiàng)目“以舊充新”、套取財(cái)政資金現(xiàn)象。如在項(xiàng)目投資審查驗(yàn)收時(shí)，由于部門缺乏工程審價(jià)專業(yè)人員，審計(jì)事務(wù)所也僅核定財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對工程項(xiàng)目實(shí)際投資很難以審深、審?fù)?；?xiàng)目建成后，由于沒有專人跟蹤問效，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益，在得到項(xiàng)目資金補(bǔ)助后改變實(shí)施計(jì)劃，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金預(yù)期社會(huì)效益，削弱了公共財(cái)政的作用。

第四，違規(guī)責(zé)任追究難。一方面，有的人包括一些國家工作人員認(rèn)為涉農(nóng)資金是“唐僧肉”，給誰都一樣，誰都可以吃，這種錯(cuò)誤意識(shí)一定程度上淡化了涉農(nóng)資金管理的氛圍。另一方面由于涉農(nóng)資金涉及的面很廣，環(huán)節(jié)很多很復(fù)雜，且一些資金特別是普惠制資金分解到每個(gè)農(nóng)戶或業(yè)主的份額相對較少，違規(guī)業(yè)主侵犯的是公共資金，對某個(gè)個(gè)體沒有直接利害關(guān)系，一旦出現(xiàn)農(nóng)戶或項(xiàng)目業(yè)主虛報(bào)冒領(lǐng)、套取騙取財(cái)政資金，或管理這些資金的工作人員出現(xiàn)失管現(xiàn)象時(shí)，責(zé)任往往很難落實(shí)、追究到位。

二、加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管的對策和建議

涉農(nóng)資金作為公共投入資源，應(yīng)遵循“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、確保重點(diǎn)；規(guī)范管理、強(qiáng)化約束；量力而行、注重績效”的基本原則，加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

（一）搞好三項(xiàng)整合

按照“科學(xué)設(shè)置、保障重點(diǎn)、指標(biāo)管理”的原則，采取切塊歸并，打包整合的辦法，整合多部門、多項(xiàng)目、多來源的涉農(nóng)專項(xiàng)資金。

1、政策整合。突出支持重點(diǎn)，立足全局考慮，防止只求面上好看，不顧實(shí)際成效；只求應(yīng)付當(dāng)前，不管解決長遠(yuǎn)的短期行為，或撒胡椒面，人人碗里都有一星半點(diǎn)，但又都派不上大用場，事倍功半。2010年，紹興市政府將23個(gè)涉農(nóng)文件60多條政策整合成一個(gè)文件27條政策，改變了資金小而散、缺乏系統(tǒng)性的狀況，2011年進(jìn)一步整合了改革發(fā)展、科技、經(jīng)信、建設(shè)、人社、民政、質(zhì)監(jiān)、郵政等相關(guān)涉農(nóng)資金，起到了較好的作用。

2、項(xiàng)目整合。確保重點(diǎn)，注重績效，收攏五指、捏緊拳頭，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金“四兩撥千斤”的作用。按項(xiàng)目性質(zhì)，盡可能將使用分散但性質(zhì)相同，用途相近的資金項(xiàng)目進(jìn)行整合；按項(xiàng)目實(shí)施，圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將與之能相補(bǔ)的其他項(xiàng)目進(jìn)行整合，為重點(diǎn)項(xiàng)目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打基礎(chǔ)；按資金級次，將上級與本級內(nèi)容、用途相同而目前分別管理核算的資金項(xiàng)目進(jìn)行對接整合，統(tǒng)一管理。

3、管理權(quán)整合。通過縱向串聯(lián)、橫向并聯(lián)，整合管理、監(jiān)督資源。重點(diǎn)是三個(gè)方面：第一是財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編制、資金撥付、監(jiān)督評價(jià)之間，建立既相互協(xié)調(diào)又相互制約的工作機(jī)制；第二是財(cái)政內(nèi)部對同類、相似用途的資金，而又有多個(gè)不同處室管理的資金，歸類到一個(gè)處室為主管理；第三是財(cái)政外部負(fù)責(zé)涉農(nóng)資金的部門之間，可建立常設(shè)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)或松散型的聯(lián)審辦公室，實(shí)行聯(lián)審聯(lián)批。設(shè)立或增加各級部門單位的監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)，對村一級兼職人員給予一定的津貼報(bào)酬，以保證日常監(jiān)管的有效開展。

（二）把好“三道關(guān)口”

1、把好立項(xiàng)關(guān)。資金項(xiàng)目設(shè)置“以必須為前提，以重點(diǎn)為基準(zhǔn)”，嚴(yán)格審核，充分論證。完善信息公開方式，立項(xiàng)前要及時(shí)有效公開財(cái)政扶持政策、項(xiàng)目申報(bào)要求等情況，真正落實(shí)群眾對涉農(nóng)資金的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立和完善涉農(nóng)項(xiàng)目庫，實(shí)行涉農(nóng)項(xiàng)目預(yù)備制度，將財(cái)政扶持的已建、在建、待建項(xiàng)目信息登記入庫，做到“以庫定項(xiàng)”；推行多部門聯(lián)審聯(lián)批，信息共享，相互制約監(jiān)督。通過這些辦法，避免無序選擇、隨意調(diào)整，多頭申報(bào)、重復(fù)立項(xiàng)。

2、把好現(xiàn)場關(guān)。強(qiáng)化對村鎮(zhèn)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的一線監(jiān)管和就地監(jiān)督，聘請?zhí)匮O(jiān)督員等第三方參與監(jiān)督。要賦予鎮(zhèn)村對涉農(nóng)資金的監(jiān)管權(quán)限，明晰監(jiān)管責(zé)任，建立考核辦法，將涉農(nóng)資金監(jiān)管納入部門和單位崗位目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，加強(qiáng)違規(guī)行為的追究力度。財(cái)政、農(nóng)業(yè)等管理部門要改進(jìn)工作作風(fēng)，強(qiáng)化對項(xiàng)目現(xiàn)場的實(shí)地核查、過程監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)控，監(jiān)管業(yè)主單位嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)資金管理辦法。

3、把好驗(yàn)收關(guān)。要建立和完善項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法，明確驗(yàn)收參與人員、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收責(zé)任和失職追究辦法，采取聽、看、問、查、核等多種手段，做到驗(yàn)收人員一個(gè)不少，驗(yàn)收程序一個(gè)不減，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)一點(diǎn)不降，驗(yàn)收環(huán)節(jié)一個(gè)不漏。對一些專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，應(yīng)采取專家評審制度，聘請專業(yè)技術(shù)人員參與驗(yàn)收工作，驗(yàn)收達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)決不予過關(guān)。對驗(yàn)收工作中不履行職責(zé)，不負(fù)責(zé)任的工作人員給予組織處理，對有不按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、不按規(guī)定操作等違規(guī)行為的業(yè)主，在嚴(yán)肅處理的同時(shí)，建立黑名單制度，限制或取消其參與涉農(nóng)資金項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)三項(xiàng)管理

1、加強(qiáng)制度管理。建立健全科學(xué)、規(guī)范、覆蓋全面的涉農(nóng)資金管理制度體系。第一建立標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序，按照“先建制度，后分資金，先規(guī)范，后運(yùn)作”原則，制定專項(xiàng)資金管理辦法，嚴(yán)格按規(guī)程操作；第二建立信息化管理系統(tǒng)，將涉農(nóng)資金管理融入到財(cái)政業(yè)務(wù)管理整個(gè)運(yùn)行鏈條之中，實(shí)現(xiàn)科技支撐、信息共享、實(shí)時(shí)跟蹤、持續(xù)改進(jìn)；第三建立常態(tài)化的日常管理制度，建立和完善公開公示、日常督查、內(nèi)外協(xié)調(diào)、考核考評、責(zé)任追究等管理制度。

2、加強(qiáng)績效管理。每年可由財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)等第三方人員，會(huì)同涉農(nóng)管理部門進(jìn)行評審或?qū)徲?jì)，做到事前有預(yù)期目標(biāo)評審，事中有跟蹤問效，事后有績效評審，以強(qiáng)化對涉農(nóng)資金立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、使用的全程監(jiān)管。對沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目，對責(zé)任人和責(zé)任單位采取相應(yīng)的處理處罰措施。

3、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。樹立風(fēng)險(xiǎn)憂患意識(shí)，要清醒地認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)無處不在，無時(shí)不在，風(fēng)險(xiǎn)防范必須人無例外，事無遺漏，時(shí)無空檔。根據(jù)涉農(nóng)資金的管理特點(diǎn)和規(guī)律，針對立項(xiàng)確定、期間管理、財(cái)務(wù)執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部位，全面查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置辦法，及時(shí)處置已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)苗頭。堅(jiān)持預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)并重，高度重視對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，加強(qiáng)案例研究解剖，分析案件發(fā)生的原因，查找制度缺陷、管理漏洞和發(fā)案規(guī)律。強(qiáng)化崗位風(fēng)險(xiǎn)教育，使每個(gè)干部職工明確崗位職責(zé)、明確崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、明確崗位廉政要求、明確違反廉政行為規(guī)范的嚴(yán)重后果，進(jìn)一步增強(qiáng)自覺防范、系統(tǒng)防范、預(yù)先防范的意識(shí)。