我國當(dāng)前基金監(jiān)督體制中存在的問題及政策建議

■婁樹旺

一、基金預(yù)算收入概況

基金預(yù)算收入是指按規(guī)定收取、轉(zhuǎn)入或通過當(dāng)年財政安排，由財政管理并具有指定用途的政府性基金以及原屬預(yù)算外的地方財政稅費附加收入。

根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)(2001年政府預(yù)算收支科目)的通知》的要求，在我國基金預(yù)算收入被分為以下幾類：第一，工業(yè)交通部門基金收入，包括三峽工程基金、電力建設(shè)基金、車輛購置費、鐵路建設(shè)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、民航機場管理建設(shè)費、附加費、港口建設(shè)費等項收入；第二，商貿(mào)部門基金收入，如中央商貿(mào)發(fā)展基金收入；第三，文教部門基金收入，包括城市教育費附加收入、農(nóng)村教育費附加收入、文化事業(yè)建設(shè)費收入等；第四，社會保障基金收入，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、職工醫(yī)療保險基金、企業(yè)職工失業(yè)保險基金、企業(yè)女職工生育保險基金等項收入；第五，農(nóng)業(yè)部門基金收入，包括灌溉水源灌排工程補償費收入、育林基金專項收入等；第六，其他部門基金收入，包括旅游發(fā)展基金收入、礦產(chǎn)資源補償費收入、排污費收入、城市水資源費收入等；第七，地方財政稅費附加收入，包括農(nóng)牧業(yè)稅附加收入、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加收入、漁業(yè)建設(shè)附加收入、其他附加收入等。

綜合以上分類可以看出，我國基金預(yù)算收入分類復(fù)雜多樣，因此對其進行的日常監(jiān)督管理會較為困難。

二、當(dāng)前的基金預(yù)算管理體制

（一）基金收入管理體制

目前，各項政府性基金在納入預(yù)算管理后，都會辦理收入繳入國庫工作，各項納入預(yù)算管理的政府性基金除農(nóng)村教育費附加由稅務(wù)或財政部門負(fù)責(zé)征收管理外，其余各項基金均由財政部駐各地專員辦事機構(gòu)、同級財政部門或經(jīng)同級財政部門委托的部門負(fù)責(zé)征收管理業(yè)務(wù)。在繳入國庫時，按基金所屬預(yù)算級次分別繳入中央國庫或所在地方國庫?；鹗湛顔挝患爸鞴懿块T對基金收入全部存入專門的賬戶。

一些地方開發(fā)區(qū)的教育費附加由開發(fā)區(qū)財政部門負(fù)責(zé)征收，就地繳入當(dāng)?shù)貒鴰?，由?dāng)?shù)刎斦y(tǒng)一調(diào)撥。土地出讓收入由各拍賣土地得主繳入開發(fā)區(qū)財政國庫，由當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)財政負(fù)責(zé)管理。歸為地方基金加以使用。

（二）基金支出管理體制

當(dāng)前在我國，基金支出是按照“先收后支”原則予以辦理的。財政部門辦理各項基金支出的撥付，根據(jù)核定的支出預(yù)算及基金收入入庫的財務(wù)拓展進度開展下一步的支出工作，并有效保障基金?？顚Ｓ谩?/p>

當(dāng)前基金支出管理體制要求使用基金的部門和單位嚴(yán)格按照資金流動的渠道，在規(guī)定的開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用，不得與單位其他資金以及經(jīng)常性經(jīng)費相混淆，也不得擅自改變支出用途。

（三）監(jiān)督體制

對于基金預(yù)算，根據(jù)前文所述分類，大部分由財政部門駐各地專員辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查基金收入的征收繳庫情況及使用管理情況，即直屬財政監(jiān)督部門代為中央對地方的基金收入進行監(jiān)管，部分歸地方財政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的基金則由本級財政監(jiān)督部門進行監(jiān)管。同時，審計部門會對各行政單位的基金運行情況賬簿進行事后審計監(jiān)督。

三、當(dāng)前基金監(jiān)管體制中存在的問題

（一）基金收入管理不當(dāng)沖擊了正常的財政秩序

事實上，一些基金由各個行政部門、事業(yè)單位掌管運作，某些單位便會把這一項基金當(dāng)成是本部門的 “小金庫”和“自留地”，長期以來執(zhí)行“計劃管理，專戶儲存、財政審批、銀行監(jiān)督”的“各自為政”運行模式。這種基金管理方式極容易脫離財政的監(jiān)管和國家的宏觀調(diào)控，加劇了部門保護和條塊分割的問題，非常不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。最明顯的例子是在房地產(chǎn)行業(yè)。國家大力調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)以求穩(wěn)定房價，但是地方政府以及相關(guān)職能部門為了取得充足的土地出讓收入基金，而曲意逢迎國家大政方針政策，使國家調(diào)控成效不顯著。

近幾年來，國家基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模增大，基金預(yù)算很大程度上在其中扮演了推波助瀾的催化劑角色。部分單位基金成了某些單位部門的福利來源。原來的財政供給照樣給，導(dǎo)致財政預(yù)算收入緊張，影響了國家某些方面的建設(shè)。

（二）基金支出不透明

基金支出決策程序還不夠民主、科學(xué)，資金分配辦法、方案往往不夠公開，一般是部門內(nèi)部商議解決，而缺少利益相關(guān)主體的參與。其次，基金支出特別是關(guān)系國計民生的重大項目支出、執(zhí)行和結(jié)果公開力度不夠，政府和公眾之間信息不對稱，使得監(jiān)督往往只是走個過場而并不能有效發(fā)揮自身作用。

（三）監(jiān)管難以到位

只有財政部門進行監(jiān)管，監(jiān)督力度小，不到位。財政部門與基金使用單位信息不對稱，監(jiān)管難度較大；財政部門內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)與業(yè)務(wù)機構(gòu)也存在信息不對稱，監(jiān)督機構(gòu)缺乏資金運行信息和獲取信息的平臺，監(jiān)督成本高、效率低。

（四）違規(guī)成本較低，責(zé)任追究缺乏力度

目前，《預(yù)算法》等法律法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確具體或缺乏規(guī)定，在經(jīng)濟責(zé)任追究上，也普遍存在處罰偏輕，或難以實施處罰的現(xiàn)象，特別是基金使用結(jié)果與基金分配相掛鉤的獎懲機制尚未嚴(yán)格建立起來，難以達到懲戒效果。案件移送機制尚待加強，很多問題嚴(yán)重的責(zé)任人沒有得到嚴(yán)肅追究，甚至出現(xiàn)“明處理暗保護”、“明降暗升”的情況。

四、政策建議

（一）以財稅改革為契機，加大基金管理工作力度

要把基金作為財政收入的一部分進行管理，并切實做到?？顚Ｓ?，基金用于支持經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展。對基金應(yīng)當(dāng)切實實行專戶管理，管理好各類預(yù)算外資金的“總閘門”，建立財政專戶制度建設(shè)，建立起上下暢通、調(diào)度靈活的財政專戶體系，所有資金通過專戶進行統(tǒng)一辦理實行單位計劃下達和財政資金下?lián)芊蛛x，達到計劃管理和資金管理的有機結(jié)合和相互監(jiān)督，建立管理有效的新機制。

（二）建立有效的管理制度

國家應(yīng)以法律、法規(guī)的形式規(guī)定基金管理的權(quán)限和范圍，通過人大制定基金管理法律，增強監(jiān)督管理的法律效力和約束力，實行法制化管理。強化監(jiān)督，每年聯(lián)合多個部門對基金進行專項檢查和幾次全面大檢查，加大監(jiān)督的廣度和力度，加大執(zhí)法力度，對違法違規(guī)的要堅決給予處罰。

（三）加大對社會的信息分開力度

建立支出監(jiān)管分析報告制度和公告制度。每年對支出監(jiān)管情況、查出的問題、糾正整改情況等進行分析總結(jié)，提出意見和建議，向中央部門和地方通報并向社會公告，提高財政部門監(jiān)管的震懾影響作用。