社區(qū)參與旅游的制度性增權(quán)研究

王亞娟

(中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州510275)

1 引言

上個(gè)世紀(jì)末，中國(guó)旅游研究者在做目的地規(guī)劃時(shí)，不再將關(guān)注的焦點(diǎn)局限在路線和基礎(chǔ)設(shè)施的布置安排，而是將目的地居民也納入規(guī)劃的范圍，將當(dāng)?shù)鼐用裉岬街饕嫦嚓P(guān)者的地位，并指出其對(duì)旅游發(fā)展有著不容忽視的重要性(保繼剛，孫九霞，2003)。同時(shí)，社區(qū)參與的理論也被引入到中國(guó)的旅游研究和規(guī)劃實(shí)踐中。研究者提出，社區(qū)參與不應(yīng)該僅僅停留在發(fā)展規(guī)劃的制定層面，而應(yīng)該進(jìn)一步深入到旅游發(fā)展帶來(lái)的利益分配中，并且提出具體的利益分配方案，包括增加社區(qū)居民的就業(yè)機(jī)會(huì)，社區(qū)居民優(yōu)先被雇傭的權(quán)利及旅游商品盡量采用本地原料等。在相關(guān)的一系列研究中，社區(qū)參與更多地被當(dāng)做一種經(jīng)濟(jì)或技術(shù)過(guò)程，研究者普遍忽略了社區(qū)在旅游發(fā)展過(guò)程中通過(guò)與外部力量的抗衡而取得某種控制權(quán)的政治過(guò)程(劉緯華，2000)。在探討社區(qū)有效參與的問(wèn)題上，研究者們還忽略了有著自身獨(dú)立利益的政府，當(dāng)其自身的效用函數(shù)與居民的利益不是激勵(lì)兼容的情況下，社區(qū)參與是無(wú)效的(左冰，保繼剛，2008)。要讓社區(qū)真正參與到旅游發(fā)展中，就要改變居民的初始資源占有情況，改變他們由于信息不對(duì)稱、缺乏權(quán)利意識(shí)和管理技能而處于被排斥的無(wú)權(quán)狀態(tài)(左冰，2009)。

增權(quán)理論的引進(jìn)使旅游研究者將社區(qū)參與從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)層面推進(jìn)到政治層面。增權(quán)的最終目的是讓社區(qū)獲取權(quán)力并導(dǎo)致社會(huì)力量對(duì)比發(fā)生改變。Scheyvens(1999)明確指出旅游增權(quán)的受體應(yīng)當(dāng)是目的地社區(qū)，并提出了一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)等4個(gè)維度的增權(quán)理論。在他隨后出版的《Tourism for Development:Empowering Communities》一書中，他將關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到第三世界的旅游社區(qū)，強(qiáng)調(diào)了政府、旅游企業(yè)、非政府組織和地方組織在旅游社區(qū)增權(quán)中的作用(Scheyvens，2002)。Sofield繼承了斯切文思的4個(gè)維度的劃分，但指出社區(qū)增權(quán)主要與社會(huì)維度和政治維度有關(guān)。Sofield強(qiáng)調(diào)，法律的增權(quán)比傳統(tǒng)的增權(quán)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)意義更大。旅游增權(quán)的目的在于增加社區(qū)福利，為社區(qū)產(chǎn)生社會(huì)資本，以獲取旅游發(fā)展中的決策權(quán)，并建立起有助于利益相關(guān)者參與旅游發(fā)展決策的合法權(quán)利框架(Clark，et al．，2007)。

中國(guó)的旅游增權(quán)研究開始較晚，保繼剛與孫九霞(2008)在對(duì)雨崩社區(qū)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上指出:雨崩村的旅游增權(quán)本質(zhì)上是一種個(gè)人增權(quán)，一旦有外來(lái)旅游企業(yè)進(jìn)入，原來(lái)取得的利益均衡和分配制度將會(huì)被破壞。只有在制度層面上確立社區(qū)的權(quán)力，進(jìn)行制度性增權(quán)，才能真正凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主體地位，以確保雨崩村旅游可持續(xù)發(fā)展。左冰認(rèn)為在中國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)增權(quán)必須通過(guò)正式制度的供給，與西方國(guó)家自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的產(chǎn)權(quán)制度在中國(guó)發(fā)育不完全。在我國(guó)旅游開發(fā)中，資源所有權(quán)存在法律上清晰與事實(shí)上模糊的矛盾，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題造成社區(qū)在初始資源分配上的先天不足，這也成為制約社區(qū)參與旅游的最大障礙(左冰，2009)。只有從國(guó)家政治或法律層面上建立一套包括產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)的支持性制度，才能切實(shí)保障社區(qū)參與旅游的權(quán)益。但是如果沒有其他增權(quán)主體在社區(qū)層面的推進(jìn)，國(guó)家的宏觀制度增權(quán)就有可能流于形式，只有在權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)但其權(quán)利難以保障的社區(qū)，才考慮制度供給或制度優(yōu)化(翁時(shí)秀，彭華，2011)。

制度性增權(quán)概念的提出為中國(guó)現(xiàn)階段社區(qū)參與旅游的實(shí)現(xiàn)明晰了政治努力的方向，但是相關(guān)研究停留在概念提出階段的實(shí)踐探索，并未形成系統(tǒng)的制度性增權(quán)理論，這使得相關(guān)研究難以突破西方旅游增權(quán)理論的框架，難以提出具有中國(guó)旅游實(shí)踐特征的理論體系。

本研究首先需要明晰幾個(gè)相關(guān)概念:制度、制度性增權(quán)、制度性增權(quán)的基本類型以及制度性增權(quán)的主體和受體。

2 制度性增權(quán)的相關(guān)概念

2．1 制度

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道諾斯在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中提到，“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”(楊瑞龍，1993)。制度被制定的目的，是通過(guò)提供一種行為準(zhǔn)繩，為個(gè)人行為指引一個(gè)特定的方向，降低行為的不確定性(North，1990)。制度界定了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)(North，1994)。

Ostrom對(duì)制度的定義較為全面，他認(rèn)為:制度是一組運(yùn)行規(guī)則，用以決定在一些特定的場(chǎng)合中，誰(shuí)有資格制定決策，什么行為是被允許的，什么行為是受到限制的;在決定什么樣的規(guī)則可以被采用時(shí)，遵循的程序是什么，需要或者不需要提供什么信息，應(yīng)該如何為個(gè)人的績(jī)效制定相應(yīng)的支付條件……規(guī)則應(yīng)包含允許、禁止或者要求怎樣的行為以及結(jié)果等條件。當(dāng)個(gè)人在選擇其行為時(shí)，依據(jù)的正是這些規(guī)則(埃里克·弗魯博頓，魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀?006)。

制度被理解為一組正式和非正式的規(guī)則，以及保障規(guī)則被執(zhí)行的實(shí)施機(jī)制。正式規(guī)則又稱正式制度，是指一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則及契約等法律法規(guī)，以及由這些規(guī)則構(gòu)成的社會(huì)等級(jí)結(jié)構(gòu);非正式規(guī)則是人們?cè)陂L(zhǎng)期實(shí)踐中無(wú)意識(shí)形成的世代相傳的文化的一部分，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素;實(shí)施機(jī)制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排(周瑋，2011)。規(guī)則不是一成不變的，它具有自身演化的能力。正如Popper(1957)所說(shuō)，“你不可能構(gòu)建出一個(gè)完備的制度”，因此在盡量更好地將它設(shè)計(jì)出來(lái)后，還需要不斷地對(duì)它進(jìn)行調(diào)整。因此制度是不斷演進(jìn)的，持續(xù)地改變著我們?cè)谛袆?dòng)中可能的選擇(North，1990)。

制度的含義遠(yuǎn)比人們通常理解的正式的成文法律法規(guī)豐富得多，它應(yīng)該包括正式的規(guī)則和非正式的約束。正式規(guī)則是人們有意識(shí)設(shè)計(jì)的成文法和不成文法以及一般性契約。非正式約束則是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的生活和交往中，無(wú)意識(shí)形成的道德觀念、價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識(shí)形態(tài)等行為規(guī)則(North，1993)。這種豐富性使得我們對(duì)制度性增權(quán)的類型進(jìn)行劃分時(shí)不得不考慮兩種情況:正式制度的增權(quán)和非正式制度的增權(quán)。

2．2 制度性增權(quán)的4種類型

制度可分為正式制度和非正式制度兩類，增權(quán)的形式也并非是單一的，按照王寧(2006)的研究，“制度供給型的消費(fèi)者增權(quán)，既可以是直接的，也可以是間接的”。直接還是間接增權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是，某項(xiàng)政策或法律的頒布是否以提升消費(fèi)者的權(quán)力或權(quán)能為首要目的。由此我們可以將制度性增權(quán)劃分為4種類型:

表1 制度性增權(quán)的4種類型

(1)正式制度的直接增權(quán)

世界上有許多國(guó)家通過(guò)正式的法律法規(guī)來(lái)保障社區(qū)參與旅游并從中直接獲利的權(quán)利。如加拿大的班芙國(guó)家公園就規(guī)定，只有原住民可以開設(shè)家庭旅館，而外來(lái)購(gòu)房者則不允許;迪拜則作出明確的限定，在當(dāng)?shù)亻_設(shè)公司和外來(lái)投資必須和當(dāng)?shù)厝撕献鳎贡镜厝藦闹惺芑?楊曉紅，2011)。這些法律都從正式制度層面確認(rèn)了社區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的所有權(quán)，強(qiáng)有力地保障了社區(qū)在參與旅游開發(fā)時(shí)的權(quán)利，而我國(guó)目前并沒有類似的法律法規(guī)。

(2)正式制度的間接增權(quán)

1998年通過(guò)的《村委會(huì)組織法》進(jìn)一步嘗試規(guī)范村民自治過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，調(diào)整了權(quán)力機(jī)構(gòu)，規(guī)范了選舉程序，對(duì)村公共事務(wù)和公益事業(yè)的籌資方式作了原則性的說(shuō)明。這項(xiàng)制度雖然不是直接賦予村民參與旅游開發(fā)的權(quán)力，但是因?yàn)榇迕裨谧灾芜^(guò)程中有決定本村事務(wù)的權(quán)力，而當(dāng)旅游開發(fā)涉及村集體利益時(shí)，村民有權(quán)力通過(guò)選舉產(chǎn)生的代表村集體利益的村委會(huì)與旅游開發(fā)企業(yè)進(jìn)行談判，在中國(guó)目前缺乏村民經(jīng)濟(jì)組織和其他類型的合作組織的前提下，這種村民自治組織能較為有效地團(tuán)結(jié)村民個(gè)體力量，形成合力參與談判，因此作為正式制度的《村委會(huì)組織法》間接保障了社區(qū)居民參與旅游開發(fā)的權(quán)力。

(3)非正式制度的直接增權(quán)

香格里拉梅里雪山周邊雨崩藏族村的旅游開發(fā)案例中，“輪流制”能夠取代在牽馬送客和家庭接待出現(xiàn)之初的“單體家庭行為”，成為村民們?cè)趨⑴c旅游業(yè)過(guò)程中的規(guī)范和村民旅游經(jīng)營(yíng)、旅游產(chǎn)品交換、獲取經(jīng)濟(jì)收益并進(jìn)行分配的準(zhǔn)則，正是因?yàn)橛瓯来宓拇迕駥?duì)其藏族身份的強(qiáng)烈認(rèn)同以及對(duì)藏傳佛教的虔誠(chéng)信仰。“共生共存”的普遍價(jià)值觀，成為全村參與旅游服務(wù)認(rèn)同的“普遍真理”(郭文，2010)?！肮采泊妗钡膬r(jià)值觀作為一種非正式制度，在其約束下形成的“輪流制”，避免了“單體家庭”在旅游開發(fā)中由于爭(zhēng)奪旅游資源和利益導(dǎo)致的社區(qū)內(nèi)部發(fā)展的不平衡和矛盾，直接實(shí)現(xiàn)了社區(qū)集體旅游收入的增長(zhǎng)。

(4)非正式制度的間接增權(quán)

我國(guó)的旅游開發(fā)多在地理位置相對(duì)偏僻的鄉(xiāng)村進(jìn)行，由于長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村缺乏以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶的合作組織，農(nóng)民大多處于“散眾”狀態(tài)(陳志永，楊桂華，2011)。要將農(nóng)民組織起來(lái)，形成社區(qū)組織，才能增加社區(qū)居民的社會(huì)資本，間接地增強(qiáng)社區(qū)在參與旅游過(guò)程中與其他相關(guān)利益集團(tuán)的博弈力量。在宗族村落中，由傳統(tǒng)精英組成的老人協(xié)會(huì)，作為宗族權(quán)威組織，往往具有與由政治精英組成的村兩委抗衡的力量，在與政府和旅游企業(yè)博弈時(shí)，更能代表村莊的利益，通過(guò)發(fā)動(dòng)和組織村民，更大限度地獲取旅游開發(fā)的利益。

2．3 制度性增權(quán)的主體和受體

制度性增權(quán)的主體和受體都不是單一的。在我國(guó)，從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)到各級(jí)人民政府都有制定規(guī)章制度的權(quán)力，但是不同主體供給的制度的法律效力大小和約束的人群范圍不同。不同主體之間存在同盟或協(xié)作，領(lǐng)導(dǎo)或跟隨，對(duì)抗或中立等不同的關(guān)系定位(黃少安，1999)。

作為制度性增權(quán)受體的目的地社區(qū)，其內(nèi)部由于原有的權(quán)力關(guān)系，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小，文化水平的高低以及對(duì)旅游開發(fā)的態(tài)度等的不同而形成多個(gè)利益共同體(翁時(shí)秀，彭華，2011)。這些不同的利益集團(tuán)的制度需求并不一致，甚至存在很大的矛盾和差異，因此在分析制度性增權(quán)時(shí)，有必要分清增權(quán)的具體針對(duì)部門或者群體。

增權(quán)主體和受體的多樣，使得我們難以簡(jiǎn)單直接地衡量一項(xiàng)制度性增權(quán)的效果。

3 社區(qū)參與旅游的制度性增權(quán)必要性

社區(qū)參與旅游的制度性增權(quán)是通過(guò)制定規(guī)則改變社區(qū)在旅游開發(fā)中初始資源的占用情況，由此帶來(lái)社區(qū)在與各利益主體的博弈過(guò)程中權(quán)力大小的變化，最終改變旅游收益分配情況的政治過(guò)程。而目前我國(guó)決定社區(qū)初始資源占有的相關(guān)制度存在著兩種情況:一種是制度的缺失導(dǎo)致的“無(wú)法可依”;一種是雖然有相關(guān)法律條文，但執(zhí)行手段不配套，或者由于增權(quán)主體之間利益構(gòu)成的復(fù)雜，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中的“有法不依”或者“執(zhí)法不嚴(yán)”。前者對(duì)應(yīng)的是制度短缺引發(fā)的制度性增權(quán)需要，后者對(duì)應(yīng)的是制度失靈引發(fā)的制度性增權(quán)需要。

3．1 制度短缺引發(fā)的制度性增權(quán)需要

缺乏對(duì)土地、森林、水等自然資源的所有權(quán)，是我國(guó)社區(qū)在參與旅游開發(fā)中難以獲得直接的利益分配的最大障礙。我國(guó)現(xiàn)有的法律條文，對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、水等自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬做出了明確規(guī)定，自然資源的全民所有和部分集體所有的產(chǎn)權(quán)屬性不容動(dòng)搖①詳見《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)森林法》等。。

但是，在將自然資源開發(fā)為旅游產(chǎn)品的過(guò)程中，自然資源的使用價(jià)值已經(jīng)發(fā)生了改變，原來(lái)的產(chǎn)權(quán)安排并不包含這部分增加的使用價(jià)值(產(chǎn)權(quán)制度往往是針對(duì)某一資源某一階段所具有的使用價(jià)值所作出的權(quán)力安排，無(wú)法窮盡這一資源由于技術(shù)革新等原因?qū)е碌膬r(jià)值的所有變化)，因此基于原來(lái)的產(chǎn)權(quán)安排基礎(chǔ)上所進(jìn)行的交易并不適用于新的價(jià)值體系，也就導(dǎo)致了交易的不平等。

以河流等水資源為例，河流過(guò)去所承載的功能主要包括提供飲用水和運(yùn)輸，隨著交通運(yùn)輸技術(shù)的進(jìn)步，河流的運(yùn)輸功能逐漸弱化，讓位于其他的經(jīng)濟(jì)功能。旅游的發(fā)展，使得一些具有觀賞價(jià)值的河流河岸資源被開發(fā)為旅游觀光景點(diǎn)，如漓江、三峽等。出于保護(hù)河流景觀的需要，漁民被迫上岸，改過(guò)去傳統(tǒng)的捕撈方式為種養(yǎng)方式，兩岸種植的經(jīng)濟(jì)林被強(qiáng)制改造成景觀林、水源林等非經(jīng)濟(jì)林。社區(qū)所獲得的補(bǔ)償，依據(jù)的是河流和土地等作為自然資源的使用價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)低于資源的旅游功能所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。河流的使用和管理權(quán)掌握在各級(jí)地方政府手中，地方政府通過(guò)自主開發(fā)或者拍賣租賃等方式轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲得收益，社區(qū)則只有使用河流作為交通通道的權(quán)利，沒有使用河流作為景觀資源參與旅游開發(fā)的權(quán)利。事實(shí)上，社區(qū)居民的生產(chǎn)生活已經(jīng)成為河流景觀有機(jī)的組成部分，而對(duì)于這部分居民創(chuàng)造的旅游附加產(chǎn)值，社區(qū)居民卻無(wú)權(quán)從中分享利益。

目前我國(guó)沒有任何一條法律對(duì)附著在土地、河流、森林等自然資源基礎(chǔ)上的旅游吸引價(jià)值的使用權(quán)利作出規(guī)定，社區(qū)作為這一價(jià)值的重要?jiǎng)?chuàng)造者之一，沒有獲得相應(yīng)的法律主體地位，因此也就無(wú)法獲得與這一價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

3．2 制度失靈引發(fā)的制度性增權(quán)需要

制度失靈是指某項(xiàng)制度已經(jīng)建立，但是在制度的執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)橹贫缺旧淼哪：蛘邎?zhí)行人的故意曲解，造成制度實(shí)踐的失效。在我國(guó)，制度性增權(quán)的主體并非單一的，而是往往存在多個(gè)增權(quán)主體。因此在某項(xiàng)正式規(guī)則被制定出來(lái)后，由于主體之間存在著權(quán)利分配和利益分配的差別，導(dǎo)致了增權(quán)主體對(duì)正式規(guī)定的執(zhí)行不力。

我國(guó)2006年12月開始執(zhí)行的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)在報(bào)請(qǐng)審批前，與風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商”，“因設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”，“風(fēng)景名勝區(qū)的門票收入和風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償。”①《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第十一條、三十八條．http://www．gov．cn/zwgk/2006-09/29/content_402732．htm

《條例》雖然明確指出了應(yīng)對(duì)因?yàn)榫皡^(qū)開發(fā)而受到利益損失的所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，并且對(duì)補(bǔ)償所需要的資金來(lái)源做了規(guī)定。但是沒有制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也缺乏對(duì)補(bǔ)償是否落實(shí)的監(jiān)督體制。而目前，執(zhí)行這項(xiàng)《條例》的主體，本身是景區(qū)開發(fā)的獲利集團(tuán)，補(bǔ)償金額和比例的大小直接關(guān)系到執(zhí)行主體的利益，這直接導(dǎo)致了該《條例》在執(zhí)行過(guò)程中往往對(duì)所有權(quán)人和使用權(quán)人的補(bǔ)償不到位，或者低于其所出讓的資源的實(shí)際價(jià)值。

如在漓江風(fēng)景名勝區(qū)，桂林市政府通過(guò)游船經(jīng)營(yíng)權(quán)的拍賣收取漓江資源使用費(fèi)，2001年新增11艘游船的經(jīng)營(yíng)權(quán)共拍得2023萬(wàn)元②桂 林面向全國(guó)拍賣游船經(jīng)營(yíng)權(quán)［Z/OL］．http:∥www．gmw．cn/01gmrb/2001-02/09/GB/02%5E18687%5E0%5EGMA4-012．htm。漓江旅游船票210元/張，其中100元為漓江景區(qū)門票納入桂林市政府財(cái)政收入，以每年150萬(wàn)到200萬(wàn)游客量計(jì)，門票收入一項(xiàng)即可達(dá)到2億元/年(廖廣斌，2009)。按照《條例》要求，游船經(jīng)營(yíng)權(quán)的拍賣所得和景區(qū)門票收入應(yīng)該專門用于資源保護(hù)和管理以及對(duì)景區(qū)內(nèi)因開發(fā)而導(dǎo)致利益受損的人的補(bǔ)償。而目前漓江兩岸農(nóng)民每年從保護(hù)生態(tài)闊葉林得到的補(bǔ)償只有4．75元/畝，這是國(guó)家依法給的生態(tài)公益林補(bǔ)貼，地方財(cái)政并沒有從漓江風(fēng)景名勝區(qū)門票或者出讓游船經(jīng)營(yíng)權(quán)所得的資源使用費(fèi)中抽出專項(xiàng)資金，提供配套補(bǔ)貼。沿岸公益林、鳳尾竹林、基干林、觀賞林等其他林業(yè)資源也并未納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?。政府也并沒有考慮沿江居民在這些土地上種植其他經(jīng)濟(jì)作物的所得，并將這些損失換算成補(bǔ)償款③據(jù)2010年7月筆者對(duì)漓江沿岸村民訪談資料整理。。

桂林市政府作為一級(jí)增權(quán)主體，本身又是獲利集團(tuán)，在缺乏監(jiān)督等相關(guān)執(zhí)行手段的配合下，《條例》這項(xiàng)正式制度所規(guī)定的補(bǔ)償條款很難獲得真正有效地執(zhí)行，陷于失靈狀態(tài)。

制度缺少了可操作的具體規(guī)定，便缺少了有效的行動(dòng)指南，是不完整的，無(wú)法實(shí)施的，往往陷于失靈狀態(tài)。因此要以類似的制度為依據(jù)對(duì)社區(qū)參與旅游發(fā)展增權(quán)，必須明確地方政府的具體行動(dòng)安排及監(jiān)督體制。

4 制度性增權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑

不同的制度性增權(quán)類型其增權(quán)的主體、受體和增權(quán)的具體內(nèi)容都是有所區(qū)別的。正式制度增權(quán)的主體是以中央為核心的各級(jí)政府，受體是目的地社區(qū);其增權(quán)的途徑是“自上而下”的。非正式制度增權(quán)的主體則是社區(qū)精英，受體是目的地社區(qū)內(nèi)部不同的利益共同體，其增權(quán)的途徑本質(zhì)上是一種“自我增權(quán)”。正式制度的增權(quán)在合法性和有效性上要優(yōu)于非正式制度的增權(quán)，然而由于多個(gè)增權(quán)主體的存在，使得正式制度的增權(quán)往往出現(xiàn)“有法不依”的局面，非正式制度的增權(quán)直接產(chǎn)自社區(qū)內(nèi)部，更容易獲得社區(qū)成員的認(rèn)可，但是社區(qū)精英的個(gè)人利益目標(biāo)和個(gè)人能力往往限制了非正式制度增權(quán)的有效性和持久性。

4．1 非正式制度的增權(quán)途徑

非正式制度的增權(quán)在旅游發(fā)展的初級(jí)階段是可行的，非正式制度的增權(quán)主要體現(xiàn)在能將處于自發(fā)參與狀態(tài)的社區(qū)居民通過(guò)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的集體認(rèn)同組織起來(lái)，并且在組織內(nèi)部建立基于共同世界觀和價(jià)值觀的牢固的利益同盟，形成集體的合力與旅游開發(fā)的其他利益相關(guān)主體進(jìn)行利益的博弈。這種集體力量增大了交易成本，使得政府和旅游企業(yè)在制定旅游決策時(shí)，不得不考慮維持交易所需要的履約成本，且旅游開發(fā)所需要的專項(xiàng)投資越大，履約成本越高，非正式制度增權(quán)的效果就越好。以修建游船碼頭為例，如果社區(qū)組織不讓游船?？炕蛘哂慰蜕习?，政府和企業(yè)必須考慮使用潛在暴力手段的成本，包括政治成本和經(jīng)濟(jì)成本。

但是當(dāng)旅游開發(fā)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益時(shí)，處于權(quán)力關(guān)系強(qiáng)勢(shì)地位的地方政府和外來(lái)投資的介入，可能導(dǎo)致原來(lái)在非正式制度安排下的利益均衡和分配制度的失效。以雨崩為例，基于族群認(rèn)同和共同的宗教信仰，雨崩在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域形成的非正式制度減少了村民在參與旅游開發(fā)初期進(jìn)行合作的協(xié)調(diào)成本，從而可能在只有較少利潤(rùn)空間的情況下共同受益。但是當(dāng)游客大量涌入，地方政府意識(shí)到像雨崩這樣的旅游地的巨大市場(chǎng)潛力后，有可能利用手中的公權(quán)力參與到對(duì)其的開發(fā)中去。如迪慶藏族自治州擬建的“香格里拉國(guó)家公園”，正好置雨崩村于該公園規(guī)劃和開發(fā)的核心位置。按照相關(guān)部門“交通優(yōu)先”的推進(jìn)戰(zhàn)略和“政府主導(dǎo)、企業(yè)社區(qū)參與戰(zhàn)略”的開發(fā)理念，未來(lái)藏民通過(guò)提供馬匹和向?qū)У容^初級(jí)交通條件的參與方式有可能被“交通優(yōu)先”戰(zhàn)略和投資帶來(lái)的新的交通方式所改變，其在旅游開發(fā)中的自主地位和收入分配機(jī)制也會(huì)隨之被迫作出調(diào)整。

在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制中，非正式制度不具有法律效力，通過(guò)這種制度供給方式發(fā)生的增權(quán)在面對(duì)政府的公權(quán)力時(shí)往往失效，最終只能通過(guò)正式制度的確認(rèn)才能保障社區(qū)通過(guò)非正式制度增權(quán)獲得的成果。

4．2 正式制度的增權(quán)

正式制度供給的途徑目前在我國(guó)主要有兩種:一種是“自上而下”的供給主導(dǎo)型，一種是“中間擴(kuò)散型”(楊瑞龍，1998)?！白陨隙隆钡脑鰴?quán)途徑，是由核心權(quán)力部門根據(jù)社會(huì)發(fā)展階段出現(xiàn)的主要問(wèn)題和突出矛盾進(jìn)行制度安排，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。這種制度安排的途徑，增權(quán)主體是中央權(quán)力機(jī)關(guān)，保證了制度的合法性和強(qiáng)制性。但因?yàn)樵鰴?quán)受體如“全民”在法律上的確定性和事實(shí)上的模糊性，使得地方政府等其他增權(quán)主體在制度的實(shí)踐過(guò)程中對(duì)“受體”的所指進(jìn)行按需定義，導(dǎo)致了增權(quán)效果的地方差異和不均衡(左冰，2009)。

“中間擴(kuò)散型”的制度增權(quán)途徑，其增權(quán)主體是地方政府。在充分尊重地方差異和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，由地方政府將屬地內(nèi)的制度需求以及由此引發(fā)的非正式制度安排上報(bào)上級(jí)政府，由上級(jí)政府承認(rèn)其合法性，將非正式制度變?yōu)檎街贫?。這種增權(quán)途徑，多發(fā)生在旅游開發(fā)的成熟階段，地方政府能夠正確認(rèn)識(shí)到自己的職能轉(zhuǎn)變，不再以旅游資源的所有者、使用者、管理者和受益者自居，將旅游資源的使用和收益權(quán)交還給社區(qū)，只著重行使管理權(quán)。在觀察屬地內(nèi)旅游資源分配的需求的前提下，將已形成的符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的權(quán)利分配和資源分配制度上報(bào)中央，獲得正式制度的認(rèn)可。以土地為例，各地的土地類型不一，旅游開發(fā)中所形成的對(duì)土地使用的方法和利益分配的需要也不一致，一刀切的土地分配模式不適應(yīng)各地旅游發(fā)展的需要，地方政府可以根據(jù)各地特色，形成地方制度，再上報(bào)中央，獲得認(rèn)可。

“中間擴(kuò)散”型的增權(quán)途徑充分考慮了地方差異，其增權(quán)主體是地方政府，可以部分克服“自上而下”的增權(quán)過(guò)程中其他增權(quán)主體出于自身利益最大化目標(biāo)而對(duì)制度內(nèi)容故意地曲解和執(zhí)行不力。但是這種增權(quán)途徑難以避免過(guò)于注重地方利益而導(dǎo)致對(duì)全國(guó)利益的侵犯。

5 研究結(jié)論

本文是基于旅游實(shí)踐的對(duì)社區(qū)參與有效性的一種理論探索?！爸贫刃栽鰴?quán)”是改變社區(qū)參與旅游發(fā)展的缺權(quán)狀態(tài)的有效途徑之一，但是，由于中國(guó)政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性使得這項(xiàng)理論的實(shí)踐面臨多重困難，必須從理論的深層結(jié)構(gòu)出發(fā)，尋找實(shí)踐的突破點(diǎn)。

(1)制度性增權(quán)中的“制度”概念包含了三層含義:制度產(chǎn)生的目的是為了維護(hù)某個(gè)集體的某項(xiàng)共同利益;制度分為具有法律效力的正式制度和在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域?qū)δ硞€(gè)特定人群產(chǎn)生約束力的非正式制度;制度的實(shí)現(xiàn)必須有與之配套的行動(dòng)安排。

(2)根據(jù)制度的含義和增權(quán)的內(nèi)容可以將制度性增權(quán)劃分為4種類型:正式制度的直接增權(quán)，正式制度的間接增權(quán)，非正式制度的直接增權(quán)和非正式制度的間接增權(quán)。

(3)我國(guó)目前社區(qū)參與旅游開發(fā)的制度供給主要面臨兩種困境:制度缺失和制度失靈。前者對(duì)應(yīng)的是規(guī)則的缺失，后者對(duì)應(yīng)的是與規(guī)則配套的行動(dòng)安排的缺失。因此制度性增權(quán)應(yīng)該分別從這兩方面進(jìn)行。

(4)“自上而下”的制度性增權(quán)途徑在中國(guó)目前的政治體制條件下因?yàn)槿狈Φ胤皆鰴?quán)主體的配合而往往在實(shí)踐中無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。“中間擴(kuò)散型”的制度性增權(quán)途徑中，地方政府作為國(guó)家意志的體現(xiàn)者和地方利益的協(xié)調(diào)者，能夠直接觀察到屬地內(nèi)的制度需求，在充分衡量其作為經(jīng)濟(jì)主體的利益需求和作為代理人的政治責(zé)任后作出相應(yīng)的制度安排，獲得上級(jí)政府和核心權(quán)力的認(rèn)可。非正式制度的增權(quán)，其增權(quán)主體是社區(qū)精英，受體則是社區(qū)內(nèi)部的各個(gè)利益共同體，其增權(quán)的途徑本質(zhì)上是“自我增權(quán)”。非正式制度的增權(quán)在面對(duì)政府公權(quán)力時(shí)，喪失了合法性，社區(qū)仍然處于弱勢(shì)地位。

對(duì)社區(qū)參與旅游的制度供給型增權(quán)是通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)則改變社區(qū)在旅游開發(fā)中的初始資源占用情況，使得社區(qū)獲得排他性產(chǎn)權(quán)主體地位，由此帶來(lái)社區(qū)在與各利益主體的博弈過(guò)程中權(quán)力大小的變化，社區(qū)的需求可以直接通過(guò)談判和交易在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)，最終改變旅游開發(fā)收益的分配體制。這種增權(quán)方式目前仍處于理論探索階段，其真正實(shí)現(xiàn)取決于各級(jí)執(zhí)政者能否轉(zhuǎn)變觀念和政府職能，將社區(qū)民生的改善作為旅游發(fā)展的目標(biāo)。制度性增權(quán)理論的進(jìn)一步完善有賴于研究者對(duì)更多實(shí)踐案例的發(fā)現(xiàn)和總結(jié)。

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