我國水資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀及完善

袁建偉，涂建峰

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢430205；2.長江流域水資源保護(hù)局 水保護(hù)管理處，湖北 武漢430010）

水資源是基礎(chǔ)性自然資源，是人類生存環(huán)境的重要組成部分，同時，水資源又是重要的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是一個國家綜合國力的有機(jī)組成部分。水資源是量和質(zhì)的高度統(tǒng)一，當(dāng)前我國既面臨水量危機(jī)，又面臨因污染導(dǎo)致的水質(zhì)危機(jī)。就我國而論，經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵因素之一是水資源保護(hù)與水污染防治以及水資源能否持續(xù)利用。因此，水資源保護(hù)工作的成敗，對我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要的政治意義和深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)意義。[1]而水資源保護(hù)工作中的首要問題就是要加強(qiáng)水資源保護(hù)的法制建設(shè)，以法律保障和推動水資源保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

一、我國水資源保護(hù)立法現(xiàn)狀

在水資源保護(hù)的立法方面，我國已經(jīng)建立了一個初具規(guī)模的水資源保護(hù)的法律系統(tǒng)。在《憲法》的總體引領(lǐng)下，《水法》、《水污染防治法》等主干法律，配合以《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理方法》、《征收排污費(fèi)暫行辦法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等法規(guī)規(guī)章，為水資源保護(hù)提供了基本的法律依據(jù)。譬如，我國《憲法》第9條明確規(guī)定“國家保護(hù)自然資源的合理利用……。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，《水法》、《水污染防治法》等法律確立了水資源保護(hù)的基本制度，例如水資源規(guī)劃制度、水資源開發(fā)利用制度、水資源管理制度等。同時，國務(wù)院也出臺了一系列綜合以及單項(xiàng)行政法規(guī)，其中也涉及到特定水域的水資源保護(hù)，并做了專門而詳細(xì)的規(guī)定。

二、水資源保護(hù)立法存在的問題

經(jīng)過多年的努力，我國水資源保護(hù)的立法工作取得了很大的成績，水資源保護(hù)的基本制度已經(jīng)確立，各項(xiàng)水資源保護(hù)活動基本上做到了有法可依。但是，由于立法背景、立法技術(shù)以及多方面因素的制約，水資源保護(hù)立法的不足和缺陷也非常明顯，主要表現(xiàn)在：

（一）水資源保護(hù)的認(rèn)識存在偏差，綜合性立法缺失。我國目前仍然采用資源立法和污染防治立法二元的立法模式，在此模式之下，資源立法的宗旨基本上是以水資源的開發(fā)利用為核心，污染防治立法的宗旨則是以水污染防治為核心。實(shí)際上，水污染防治是水資源保護(hù)的重要內(nèi)容，由于把水污染防治和水資源保護(hù)人為的割裂，導(dǎo)致在立法和實(shí)際工作都存在很多的弊端。第一，忽視了水資源保護(hù)的應(yīng)有內(nèi)容，缺乏對水質(zhì)水量統(tǒng)一管理、水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合考慮。第二，沒有擺正水污染防治在水資源保護(hù)中的地位，導(dǎo)致實(shí)際工作中部門之間的分工不協(xié)調(diào)、利益沖突等。典型的表現(xiàn)就是在水域納污能力的評價中，水行政部門提出的限制排污總量意見對環(huán)保部門的約束力在法律上不明確，各地做法不一，極大影響“納污總量紅線”的執(zhí)行。①第三，由于二元立法模式所帶來的職責(zé)分工不明問題，導(dǎo)致實(shí)踐中水行政部門與環(huán)保部門在水質(zhì)監(jiān)測、信息收集與共享、執(zhí)法配合等方面存在諸多問題，譬如監(jiān)測設(shè)施重復(fù)建設(shè)，信息不能共享等。這些問題的存在極大地妨礙了水資源保護(hù)工作的開展。

（二）相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏體系性與協(xié)調(diào)性，重疊、交叉乃至沖突現(xiàn)象仍然存在。其主要表現(xiàn)在：首先，部門立法與單一性立法比重過大。由于立法機(jī)制與立法技術(shù)上的原因，涉及水資源的立法很難突破部門立法和單一性立法的框架。由于有關(guān)法律的不完善以及部門立法的影響，水資源保護(hù)中實(shí)際起作用的是大量單一性行政法規(guī)與部門規(guī)章。同時，過于注重部門利益加重了立法的體系性缺陷，甚至導(dǎo)致法律沖突。其次，區(qū)域立法、區(qū)域分段流域立法與整個流域水資源保護(hù)的不協(xié)調(diào)。在水資源保護(hù)的大量區(qū)域立法中，各地的立法質(zhì)量上存在較大差異，重復(fù)性立法較多，自主性立法較少，區(qū)域間有關(guān)水資源保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范不一致或不銜接。

（三）現(xiàn)有水資源保護(hù)立法的規(guī)定較為原則，立法質(zhì)量不高，欠缺可操作性。主要表現(xiàn)為：1.各管理部門之間的職權(quán)范圍不明。由于我國目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門自己先制定方案，后報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題，從而忽視整體利益，造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒有協(xié)作。2.一些管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)不定，難以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的管理目標(biāo)。譬如，關(guān)于流域水資源保護(hù)，《水污染防治法》的規(guī)定前后相互矛盾。該法第四條規(guī)定：“……重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！倍鶕?jù)我國目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，水行政主管部門下設(shè)水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，根本沒有什么水源保護(hù)機(jī)構(gòu)。然而從《水污染防治法》關(guān)于流域水污染防治的其它規(guī)定來看，顯然流域水污染防治就是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。[2]

三、水資源保護(hù)立法的完善

（一）明確水資源保護(hù)的立法宗旨

立法宗旨，是水資源保護(hù)立法工作的核心，是水資源保護(hù)立法所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是法律關(guān)系主體必須遵守的共同準(zhǔn)則。如何認(rèn)識我國水資源保護(hù)的立法宗旨，筆者認(rèn)為可以從我國相關(guān)水資源保護(hù)的法律規(guī)范中進(jìn)行考察。目前，我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有四部，它們是 《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》。無論是在水資源保護(hù)立法中還是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同時包括以下兩點(diǎn)：一是保護(hù)水資源或保護(hù)水環(huán)境，二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。具體來說應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面理解：

1.合理利用和保護(hù)水資源

我國水資源短缺且分布不均，因此應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用、講求效益。此外，不能僅從經(jīng)濟(jì)效益的角度利用、開發(fā)和保護(hù)水資源，更應(yīng)視其為自然環(huán)境的構(gòu)成要素，從生態(tài)效益的角度保護(hù)水資源，開發(fā)其生態(tài)功能，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)。

2.保障水安全

水安全是指 “在不超出水資源承載能力和水環(huán)境承載能力的條件下，水資源的供給能夠在保證質(zhì)和量的基礎(chǔ)上滿足人類生存、社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維系良好生態(tài)環(huán)境的需求。”[3]當(dāng)前我國既面臨水量危機(jī)，又面臨因污染導(dǎo)致的水質(zhì)危機(jī)，因此，在水資源保護(hù)過程中應(yīng)當(dāng)把“水安全”作為其核心價值。

3.促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

水資源作為環(huán)境要素和自然資源的重要組成部分，只有得到合理、節(jié)約利用和有效保護(hù)，才能更好地滿足人類社會發(fā)展的需要，保護(hù)好水資源是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要前提。因此，在中國的水資源立法(包括法律法規(guī)的制定、修改和完善)、執(zhí)法、司法以及法律監(jiān)督等與水資源保護(hù)有關(guān)的過程中，都應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想，廢除“經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”的傳統(tǒng)理念，將可持續(xù)發(fā)展思想作為中國水資源保護(hù)與其他環(huán)境要素保護(hù)的指導(dǎo)思想，切實(shí)做好水資源保護(hù)工作，以保護(hù)人類賴以生存的自然資源，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）制定水資源保護(hù)的專門法規(guī)

現(xiàn)行法律中，《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》以及《水土保持法》都對水資源保護(hù)作了相關(guān)規(guī)定，但是，從理論與實(shí)踐上看，水資源保護(hù)與水土保持、環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問題，在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級，才有利于對不同的行為形成規(guī)范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護(hù)的需要。而且，這幾部法律關(guān)于水資源保護(hù)的規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實(shí)施時困難重重。尤其是在我國目前水資源管理與水污染防治的二元立法模式之下，法律的這種原則性導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明、可操作性不強(qiáng)的缺點(diǎn)被顯著放大，造成實(shí)踐中水利、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門都承擔(dān)水資源保護(hù)的職責(zé)，形成“多龍治水”的局面，②導(dǎo)致水資源保護(hù)的效果極差。因此，為了更好有效的推進(jìn)水資源保護(hù)工作的深入，應(yīng)當(dāng)基于水資源保護(hù)的一元立法模式，制定高層次的水資源保護(hù)的專門法規(guī)，把水污染防治納入到水資源保護(hù)中去，對水利、環(huán)保、國土以及農(nóng)業(yè)等部門的相關(guān)職責(zé)與地位予以明確。

（三）完善水資源保護(hù)具體制度的設(shè)計(jì)

《水法》和《水污染防治法》是我國目前有關(guān)水資源保護(hù)的最重要的法律，為了細(xì)化《水法》和《水污染防治法》的原則與制度，協(xié)調(diào)《水法》和《水污染防治法》之間模糊甚至矛盾的規(guī)定，使水資源保護(hù)的的立法更加明確、更具有操作性，抓住水資源保護(hù)的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個制度的設(shè)計(jì)。

1.水功能區(qū)管理制度。強(qiáng)化水功能區(qū)劃的法律地位，按照《水法》要求，在完成水功能區(qū)劃、核定納污能力、提出限排意見后，如何進(jìn)一步以功能區(qū)管理為載體，開展水資源保護(hù)工作，缺乏具體有效的制度，應(yīng)針對不同水功能區(qū)，根據(jù)功能要求，提出和明確相應(yīng)的管理要求；明確水功能區(qū)劃對涉及水資源開發(fā)、利用、保護(hù)規(guī)劃的約束力。

2.入河排污口監(jiān)督管理制度。入河排污口管理是水污染防治的重要抓手。實(shí)際工作證明，加強(qiáng)入河排污口的監(jiān)督管理是開展水污染防治工作的有效手段。加強(qiáng)入河排污口設(shè)置審批管理，考慮結(jié)合取水許可、用水定額等措施，控制用水、減少排污；通過入河排污口的監(jiān)控以及水功能區(qū)水質(zhì)的檢測，能夠隨時了解各水域的水質(zhì)情況，制定針對性的防治措施。

3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對于上游地區(qū)過度開發(fā)利用，出境水質(zhì)超過管理目標(biāo)的，要按照超標(biāo)程度給予下游相應(yīng)補(bǔ)償；對于上游地區(qū)限制開放利用、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得出境水質(zhì)好于管理目標(biāo)的，下游地區(qū)也應(yīng)給予上游相應(yīng)補(bǔ)償。

4.飲用水源地保護(hù)制度。水利部門應(yīng)發(fā)揮水量和水質(zhì)并重、流域和區(qū)域兼顧、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作優(yōu)勢，加強(qiáng)監(jiān)測，強(qiáng)化監(jiān)督管理，采取綜合措施，保護(hù)水源地，保障飲水安全；明確、細(xì)化水源地保護(hù)區(qū)的等級設(shè)置以及保護(hù)措施。

5.建立水生態(tài)修復(fù)與生態(tài)用水制度。區(qū)別對待缺水地區(qū)與豐水地區(qū)水資源保護(hù)情況，充分利用水資源綜合規(guī)劃成果，合理配置生產(chǎn)、生活及生態(tài)用水，保障河流生態(tài)基流、湖泊和地下水合理水位，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)安全；增加水生態(tài)修復(fù)的資金投入。

注 釋：

① 《水法》第32條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見?！钡牵@種意見對環(huán)保部門的約束力如何并沒有明確，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)行效果很差。之所以產(chǎn)生這種問題，原因就在于水資源保護(hù)與水污染防治分離的立法模式與觀念。對此，《武漢市水資源保護(hù)條例》做了有益的嘗試，其第28條規(guī)定：“水務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，并向同級環(huán)境保護(hù)主管部門提出限制排污總量意見。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)限制排污總量意見，制定排污量削減計(jì)劃下達(dá)到排污單位，并負(fù)責(zé)檢查計(jì)劃落實(shí)情況，監(jiān)督排污單位達(dá)標(biāo)排放?！边@一規(guī)定基于水資源保護(hù)的一元立法模式，把水污染防治納入到水資源保護(hù)規(guī)劃中去，既明確了權(quán)責(zé)，又具有可操作性。

② 國務(wù)院在批準(zhǔn)水利部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部等部門的“三定方案”的過程中，曾經(jīng)對于各部門之間的職責(zé)交叉與沖突、職責(zé)分工等做了一定的調(diào)整與明確，但是這種調(diào)整是建立在水資源保護(hù)的二元模式之下的，不能完全解決各部門之間的職、權(quán)、責(zé)不協(xié)調(diào)的問題。

[1]于惠春,于焱.完備水法構(gòu)建與水資源保護(hù)研究[J].行政與法，2006，（3）.這種觀點(diǎn)日益受到黨和國家高層的重視，2011年的中央一號文件就把水資源提到“關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全”的戰(zhàn)略地位上來.

[2]呂忠梅.長江流域水資源保護(hù)立法研究[M].武漢大學(xué)出版社，2006.68.

[3]鄭通漢.論水資源安全與水資源安全預(yù)警[J].中國水利，2003，（6）.