社會轉(zhuǎn)型期定位法治政府

李茂春，呂麗梅

（1.中共江西省委黨校 法學(xué)教研部，江西 南昌330003；2.中共張家口市委黨校 法學(xué)教研部，河北 張家口075000）

黨的十五大報告第一次深刻地闡述了依法治國的涵義，把依法治國確定為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的歷史任務(wù)。當(dāng)前，我國的改革、發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，改革在廣度上已涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等所有領(lǐng)域，在深度上已觸及人們具體經(jīng)濟(jì)利益。任何一項大的改革舉動都可能帶來正、反兩方面的社會集群效應(yīng)。[1]所以，在當(dāng)下的社會轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)生了大量的突出的社會矛盾。如何定位法治政府非常重要。

一、社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵及其特點

“社會轉(zhuǎn)型”是一個浩大的工程，它不是憑空來的，是歷史發(fā)展必然要經(jīng)歷的階段。關(guān)于 “社會轉(zhuǎn)型”的含義，在我國社會學(xué)學(xué)者的論述中，主要有三方面的理解：第一個轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，指從原來計劃的、管制的統(tǒng)一僵化的體制轉(zhuǎn)向一個寬松的、有彈性的相對自由的體制。即指體制轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。第二是指社會結(jié)構(gòu)變動。社會轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)，它是指一種整體的和全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)過渡，而不僅僅是某些單項發(fā)展指標(biāo)的實現(xiàn)。其具體內(nèi)容至少應(yīng)該包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變，而且這種轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)不像我們當(dāng)初建立社會主義制度那樣通過暴力的強(qiáng)制手段或大規(guī)模的群眾運動，而主要是通過發(fā)展生產(chǎn)力和確立新的社會經(jīng)濟(jì)秩序來完成的。三是指社會形態(tài)變遷，即指中國社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的變遷和發(fā)展。

社會轉(zhuǎn)型時期存在以下特點：

（一）公民的權(quán)利觀念和法律意識逐漸增強(qiáng)。我國改革開放迄今三十多年，我國社會已發(fā)生了巨大而深刻的變化。在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ，市場主體之間身份獨立、地位平等、意志自由，自然培養(yǎng)了他們的平等觀念。特別是當(dāng)前社會呈現(xiàn)出高度的流動性，洶涌的城市化進(jìn)程正在將農(nóng)民從土地的束縛中擺脫出來，安土重遷的他們正在成為具有權(quán)利意識和平等意識公民，近年來出現(xiàn)的新型憲法訴訟性質(zhì)類型的如四川的身高歧視案、安徽的乙肝歧視案、山東的五學(xué)生訴教育部高考平等招生案，已充分證實了公民平等意識之強(qiáng)烈,從而帶來了許多社會性權(quán)利的保護(hù)。

（二）“新民權(quán)運動”帶來法律制度的重大變革

當(dāng)前，撲面而來的全球化浪潮不僅僅是經(jīng)濟(jì)的全球化，還包括信息全球化、政治、思想文化及觀念的全球化。特別是隨著無國界的互聯(lián)網(wǎng)、通信等技術(shù)的日新月異的發(fā)展，以及新聞媒體的逐步有限的開放,使得維護(hù)自身權(quán)益的所謂 “新民權(quán)運動”蓬勃興起。新民權(quán)運動體現(xiàn)的是在法治建立而又不完善的時代，遭到不公正對待的個別民眾，在媒體、網(wǎng)絡(luò)、公共知識分子的參與下，透過與司法、政治部門的互動，維護(hù)個人最基本的權(quán)利的一種努力，這些權(quán)利包括人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)、參政權(quán)、平等對待權(quán)等等。

（三）突發(fā)性群體性沖突成為一種新的動向

社會轉(zhuǎn)型期的矛盾大多是存在于不同利益群體之間的矛盾，因此，一旦出現(xiàn)利益矛盾，就不單單是個體性利益矛盾，而是群體性利益矛盾，這種群體性利益矛盾，往往造成群體性事件的增多。特別是很多矛盾都是由于政策性因素所引起，涉及的對象也往往是一個群體，他們住在同一地區(qū)或在同一單位，有相同的利益受損的背景，只要有人挑頭，馬上就群起響應(yīng)。比如，企業(yè)倒閉破產(chǎn)、職工下崗待崗、拖欠職工工資、打白條、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、土地承包、征地拆遷安置、醫(yī)保改革等，這些問題往往帶有普遍性，涉及到很多人的切身利益，如果處置不當(dāng)，就會引發(fā)群體性事件。

二、面對社會轉(zhuǎn)型期法治政府存在的問題

在轉(zhuǎn)型中，宏觀行政環(huán)境的變動性、復(fù)雜性、無序性增加，政府的適應(yīng)能力經(jīng)受持續(xù)的挑戰(zhàn)，單一制國家結(jié)構(gòu)下行政權(quán)力的合理集中、權(quán)力的縱向運行與同一層級行政權(quán)力之間的彼此協(xié)作和約束，一時還難以達(dá)到比較合理的均衡。相應(yīng)地，政府很有可能對自身的角色定位不明、職責(zé)把握不準(zhǔn)、職能履行不力，而出現(xiàn)政府能力缺位與越位等錯位現(xiàn)象。[2]在中國這樣一個復(fù)雜的社會，中國政府治理能力的強(qiáng)弱對于中國的現(xiàn)代化進(jìn)程具有特殊重要的現(xiàn)實意義。

（一）依法行政面臨諸多體制性障礙

“法治誕生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨立的權(quán)威以對政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范權(quán)力的時候。”[3]目前，我國的法律之所以還不夠剛性，和我們政治體制改革沒有到位有很大的關(guān)系，許多部門的職能關(guān)系沒有理順。比如有的地方和部門黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象依然存在，不僅加重了以言代法，以權(quán)代法的情況，還導(dǎo)致有責(zé)任的沒有權(quán)力，有權(quán)力的沒有責(zé)任，行政活動的法律后果無人負(fù)責(zé)，或人人都有責(zé)任，反而追究不了任何人責(zé)任的情況。再比如行政、立法、司法三機(jī)關(guān)雖然是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，但實踐中往往出現(xiàn)分工不清、配合失調(diào)、監(jiān)督制約不力、不當(dāng)。重要的是行政權(quán)有時候會干涉司法權(quán)，司法機(jī)關(guān)難以真正依法獨立辦案。還有下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范之間相互沖突，嚴(yán)重?fù)p害了法制的權(quán)威。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門，由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀上容易造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。

（二）制度建設(shè)不夠完善和系統(tǒng)

社會管理得好與不好的區(qū)別不在于社會當(dāng)中有沒有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和沖突。實際上，好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。美國著名政治學(xué)家亨廷頓指出,“國家之間的最重要差異在于政府的有效程度,而非政府形式；一個低效的政府不僅是無能的政府，而且是一個壞政府”。[4]我們所說的制度就應(yīng)該是相互有機(jī)連接的這么一套網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)，制度建設(shè)的重點應(yīng)當(dāng)從過去更多的要素的建設(shè)轉(zhuǎn)向體系化的建設(shè)。

（三）行政決策程序和機(jī)制不夠完善

首先，決策權(quán)力過度集中，“一把手說了算”，“一言堂”等現(xiàn)象依然存在。造成行政決策往往依賴于領(lǐng)導(dǎo)意志、個人意志。其次，在一定程度上存在行政決策程序透明度不高，政務(wù)不公開的現(xiàn)象。公眾無法了解政府決策內(nèi)容，不能行使合法的知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)。再次，在執(zhí)行決策時，有的行政機(jī)關(guān)在實際工作中“有令不行，有禁不止”，甚至為了小團(tuán)體利益或個人利益而人為地搞出各種各樣的 “對策”、“土政策”、“潛規(guī)則”，阻礙了決策的正確貫徹和有效實施，損害了決策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、社會轉(zhuǎn)型法治政府扮演的角色

（一）民主行政角色

我們的政府應(yīng)該而且必須是民主的政府。民主是現(xiàn)代政府的內(nèi)核，也是現(xiàn)代政府的生命和靈魂。民主行政，就是堅持為人民行政、靠人民行政，通過一系列的制度和機(jī)制，支持和保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力?，F(xiàn)在，公民一直沉睡的民主意識被激發(fā)，自主自發(fā)的政治參與、人大代表敢于說話、公眾通過聽證形式參與公共政策制定已成為新時期公民憲政努力的主要形式。[5]比如，與群眾利益密切相關(guān)的重大事項，應(yīng)通過公示、聽證等制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度。

（二）服務(wù)行政角色

服務(wù)政府。從某種意義上說，政治現(xiàn)代化和民主化的過程，也是一個從管理政府不斷走向服務(wù)政府的過程。樹立“人民是創(chuàng)造財富的主體,政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體”的理念。服務(wù)政府體現(xiàn)在許多方面，比如我們政府要積極地提供更多的社會公共品，特別是在公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、科技基礎(chǔ)研究、公共安全、社會福利等方面，為社會提供市場機(jī)制所不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),政府要通過提供更多的社會服務(wù)，來增進(jìn)公共利益。

（三）責(zé)任政府角色

建立責(zé)任制政府是現(xiàn)任政府的一大舉措。法治政府首先應(yīng)該是一個責(zé)任政府，一個能接受公眾問責(zé)的政府。為了體現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念，致力于建立責(zé)任政府，于是政府官員問責(zé)制應(yīng)運而生，一些政府官員因承擔(dān)各種責(zé)任事故紛紛落馬。問責(zé)制是在2003年SARS危機(jī)中激活起來的，當(dāng)時政府為扭轉(zhuǎn)控制SARS不力的被動局面、恢復(fù)公信力，相關(guān)人員進(jìn)行了問責(zé)。2004年國務(wù)院頒布 《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，官員問責(zé)制才全面推行。問責(zé)制正成為中國建立法治政府的途徑之一。

（四）透明行政角色

透明政府的實質(zhì)是政治信息的公開性和公民的政治知情權(quán)。政府的透明程度直接關(guān)系到政府決策的科學(xué)化和民主化，關(guān)系到公民的有序政治參與，關(guān)系到公民對政府官員的有效制約。隨著政府推行政策向依靠其公信力的轉(zhuǎn)型，透明成為新的凝聚人心的政府行為方式。事實上，政府在一些敏感的公共事務(wù)上，與其讓謠言占領(lǐng)信息的傳播渠道，降低行政權(quán)威，還不如以積極、透明的姿態(tài)面對社會，反而更能得到公眾的理解和支持。

（五）廉潔行政角色

廉潔是現(xiàn)代政府的本質(zhì)。政府沒有自己的私利,管理的是公眾的財富。一個政府要成為對人民負(fù)責(zé)的政府,必須在服務(wù)大眾的實踐中力求廉潔,并在廉潔的基礎(chǔ)上實現(xiàn)高效。我們一直把建設(shè)廉潔政府作為目標(biāo)之一,并不斷改革政府行為。例如黨中央和國務(wù)院作出的改革出訪禮賓儀式,規(guī)定黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人出訪不再舉行送迎儀式的決定。應(yīng)該說，就是按照廉潔政府的要求所進(jìn)行的努力。廉潔政府要求公職人員勤政廉潔，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更要率先垂范。因此,一個良好的政府必須是一個廉潔的政府。每一個政府機(jī)關(guān)、每一個公務(wù)員必須有高度的責(zé)任感，搞好自身的廉政建設(shè)，真正樹立起廉潔行政的形象。

（六）法治行政角色

法治政府建設(shè)至少包括三方面的內(nèi)容：（1）行政組織法治。主要表現(xiàn)為行政組織及其行政人員管理的法治。（2）行政運行的法治。即國家行政機(jī)關(guān)的行政行為均依據(jù)法律，并遵循法定程序。（3）行政法治監(jiān)督。即國家行政應(yīng)當(dāng)處于嚴(yán)密和強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法行政都能夠被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。同時對因此受到不法行政侵害的行政相對人實行相應(yīng)的法律救濟(jì)。

法治是現(xiàn)代政府的手段，用法律規(guī)范社會，也規(guī)范自己，是現(xiàn)代政府的發(fā)展趨向?，F(xiàn)代社會是一個有序發(fā)展的社會，法治的實質(zhì)是秩序。一個政府，既應(yīng)當(dāng)是秩序的建立者，更必須是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更關(guān)鍵。法治并不能直接提升某個時期的經(jīng)濟(jì)增長速度，法治追求的是發(fā)展的協(xié)調(diào)，是通過表達(dá)利益訴求和協(xié)調(diào)利益紛爭，在整體上推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、進(jìn)步。

[1]于廣東，陳東亮.科學(xué)定位政府角色，增強(qiáng)構(gòu)建和諧社會能力[J].茂名學(xué)院學(xué)報，2006，（5）.

[2]黃建洪.論中國社會轉(zhuǎn)型期的政府能力弱化與治理[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2010，（1）：29.

[3][美]諾內(nèi)特，塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會[M].張志銘，譯.中國政法大學(xué)出社，1994.59.

[4][美]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.北京三聯(lián)書店，1989.

[5]蔡定劍.中國社會轉(zhuǎn)型時期的憲政發(fā)展[J].華東政法學(xué)院學(xué)報，2006，（4）.