市級稅務(wù)稽查風險控制路徑探討

梁 萍

（湖北經(jīng)濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢430205）

1.引言

在稅務(wù)稽查實踐中，已出現(xiàn)大量稅務(wù)執(zhí)法過程中的法律糾紛，稅務(wù)稽查風險伴隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大而顯現(xiàn)出風險程度的加大，由于稅務(wù)稽查工作的復雜性和特殊性，成為征納關(guān)系中的矛盾焦點，稅務(wù)稽查人員作為征稅的法律主體，他們的稽查行為和能力，代表國家的形象和意志，如果稅務(wù)稽查執(zhí)法行為上存在過失或者不當，就會造成國家或稅務(wù)行政相對人的財產(chǎn)損失或者人身傷害，從而產(chǎn)生經(jīng)濟賠償責任或者承擔行政責任、刑事責任的風險[1]。

2.市級稅務(wù)檢查風險控制路徑

為了降低稽查風險，維護國家和納稅人的合法權(quán)益，根據(jù)我國的市級稅收的稽查實踐的經(jīng)驗和教訓，風險控制主要有以下幾條路徑：

2.1 提高稽查人員綜合素質(zhì)，依法履行職能

稅收監(jiān)管法律律體系建立和完善，必然要求稅收執(zhí)法檢查人員不斷提高自身綜合素質(zhì)，需要建立一支法制道德觀念強、作風嚴謹、業(yè)務(wù)精通的執(zhí)法隊伍，只有依法治稅，才能維護國家稅法，體現(xiàn)三公原則；只有不斷提高自身綜合素質(zhì)，才能很好的駕馭和防范稅收執(zhí)法風險。

2.1.1 引入競爭機制，提升隊伍執(zhí)法能力

市級稅務(wù)機關(guān)要根據(jù)稽查的業(yè)務(wù)特點，科學設(shè)置崗位職責指標，引入合理公平有序的競爭上崗機制，促進人員結(jié)構(gòu)的合理化，加大推行稽查人員能級管理制度步伐，充分挖掘干部潛能，激發(fā)稽查隊伍的整體活力，推動稽查隊伍綜合素質(zhì)的提高。

要根據(jù)稽查事業(yè)的發(fā)展需要，不斷為稽查事業(yè)補充新鮮血液，優(yōu)化稽查機構(gòu)的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)。支持和鼓勵稽查人員積極參加專業(yè)資格考試，比如注冊會計師、注冊稅務(wù)師、計算機等級等專業(yè)資格考試，提高專業(yè)人才業(yè)務(wù)技能。

稅務(wù)稽查部門每年要根據(jù)稽查工作的需要，科學制定稽查人員的培訓計劃，通過局內(nèi)組織的理論學習、案例分析點評、納稅人實地檢查、委托高校培養(yǎng)等多種多樣化培訓形式，不斷提高稽查隊伍的綜合能力，打造一支適應(yīng)形勢發(fā)展的高素質(zhì)稽查干部隊伍。

2.1.2 愛崗敬業(yè)、公正廉明依法履行稽查職責，是風險控制的基本要求

市級稅務(wù)稽查部門由于與納稅人工作交往頻繁，金錢美色等誘惑形影相伴，極易誘發(fā)腐敗，為了防止稅收執(zhí)法人員濫用權(quán)力，在市級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部，首先要通過各種正反案例的教育，不斷提高稅務(wù)稽查部門人員的職業(yè)道德修養(yǎng)，強化廉政教育，預防職務(wù)犯罪，增強廉政法制意識，牢固樹立宗旨意識，自覺維護和執(zhí)行各項廉政制度，始終保持為稅清廉的良好形象。無論承辦哪一類案件，對待任何當事人都應(yīng)當保持清醒的頭腦，客觀公正公平處理納稅檢查事宜。

2.1.3 熟悉稅收法規(guī)，熟練運用現(xiàn)代稽查方法和手段

稅務(wù)工作涉及面廣，勢必要求稅務(wù)人員不僅要精通應(yīng)用稅法中的實體法，還要熟練掌握稅法中的程序法；只有這樣，才能保證征稅或處罰行為的合法性，減少稅務(wù)行政糾紛的發(fā)生。

隨著計算機技術(shù)的普及，各行各業(yè)都廣泛的應(yīng)用了計算機技術(shù)和財務(wù)會計軟件，稅收征管和稽查也進入了信息化時代，勢必要求稽查人員要全面掌握應(yīng)用計算機，同時對有關(guān)管理軟件也要全面了解，熟悉每一個功能按鈕，以利快捷的查賬，及時發(fā)現(xiàn)問題，還要求稽查人員精通稅收業(yè)務(wù)，熟練掌握經(jīng)濟管理理論知識，通曉計算機網(wǎng)絡(luò)知識，達到提高執(zhí)法質(zhì)量，降低稅收執(zhí)法風險目的。

2.2 完善稅務(wù)稽查法律制度

2.2.1 建立健全完善稅務(wù)稽查制度

在國家稅務(wù)總局新頒布的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》的基礎(chǔ)上，需要建立《稅務(wù)稽查質(zhì)量標準體系》，明確和統(tǒng)一各級稅務(wù)稽查部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，制定工作行為規(guī)范和工作制度，主要包括稽查人員崗位目標管理及考核、稽查分析選案標準、違法案件取證規(guī)范、稽查審理、違法案件執(zhí)行、案件舉報管理、檔案管理、稽查成果分析使用、稽查執(zhí)法檢查、稽查與征收管理互動協(xié)作、稽查人員等級、稽查工作廉政紀律等制度，使稅務(wù)稽查工作有章可循、有規(guī)可依，防止隨意性和盲目性。

2.2.2 強化稽查稅收規(guī)范性文件審查和管理，防止濫用稅收政策

市級稅務(wù)機關(guān)要認真落實《稅收規(guī)范性文件管理辦法》，嚴格執(zhí)行會簽、備案、公告制度。凡未經(jīng)政策法規(guī)機構(gòu)會簽的稅收規(guī)范性文件一律不得出臺，確保稅收規(guī)范性文件的制定符合法定程序和權(quán)限，杜絕在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件規(guī)定的前提下，擅自增加納稅人的義務(wù)和稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力，杜絕越權(quán)制定延緩征收、提前征收和減免稅政策，防止越權(quán)征收行為的發(fā)生。

2.3 明確定位稅務(wù)稽查工作職能，實現(xiàn)執(zhí)法意識轉(zhuǎn)換

市級稅務(wù)部門要明確稽查工作的主要職能是稽查執(zhí)法，而不是完全為了增加稅收，市級稽查部門要通過制定科學的考核辦法，將考核重點從收入任務(wù)轉(zhuǎn)為稽查質(zhì)量，著重完善稽查工作質(zhì)量考核指標體系。比如：稽查準確率、稽查任務(wù)完成率、結(jié)案率、處罰率、查補稅款（罰款）入庫率、稽查文書使用合格率、執(zhí)法程序規(guī)范率、稅務(wù)行政復議（訴訟）勝訴率?；橛媱?、稽查報表、稽查案卷檔案等[2]。

要科學設(shè)計稽查工作流程圖，明確實施稅務(wù)稽查前后各階段所要做的工作，以及完成階段工作的質(zhì)量標準、時限要求、手續(xù)程序等，并確定相應(yīng)的標準分值，考核到具體案件、具體環(huán)節(jié)、具體崗位、具體人員，從而增強稅務(wù)稽查執(zhí)法程序的可操作性，最后將考核與獎懲結(jié)合起來，做到責、權(quán)、利有機銜接，使每個稅務(wù)干部各盡其職，各負其責，各有職權(quán)。

建立稽查辦案專項經(jīng)費和辦案獎勵基金，根據(jù)重要案件查處情況和執(zhí)法考核指標完成情況，對稽查單位或辦案人員給予鼓勵，調(diào)動廣大干部查處大要案件的積極性。通過在稽查辦案經(jīng)費使用和稽查考核指標上向“專司”職能上的傾斜，不斷加大稽查力度、深度，達到從根本上扭轉(zhuǎn)稽查工作觀念，推動稅務(wù)稽查法水平、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效率的提高。

2.4 建立稅務(wù)稽查風險預警機制

2.4.1 稅務(wù)內(nèi)部監(jiān)督約束機制建立，有利于各崗位間形成有效的權(quán)力分解和制衡機制

首先，要完善建立市級稅務(wù)稽查部門內(nèi)部的監(jiān)督制約機制。形成稅收稽查各環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督、相互制衡機制。合理分解分配執(zhí)法權(quán)力，按照互不交叉的原則，做到專業(yè)分工，職責到人，建立起一個科學、嚴密、高效的崗責監(jiān)督制約和協(xié)同體系，既發(fā)揮各崗位協(xié)同和整合作用，又在各崗位間形成有效的權(quán)力分解和制衡機制。

其次，稅務(wù)稽查執(zhí)法監(jiān)督工作要做到經(jīng)常化、日?；褕?zhí)法監(jiān)督工作納入稅務(wù)稽查部門日常目標考核中。經(jīng)常性的開展稅收執(zhí)法檢查，比如，是否存在違反國家稅法規(guī)定的涉稅文件、是否存在對依法應(yīng)當移送司法機關(guān)的違法案件不移送等，便于及時糾正執(zhí)法偏差，規(guī)范執(zhí)法行為。

最后，要在各稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部制定一些新的補充制度，如執(zhí)法監(jiān)督考核獎懲辦法，保證責任制、追究制的落實。把注重稅收效率的考核變?yōu)樽⒅貓?zhí)法質(zhì)量和水平的考核；把注重結(jié)果的考核變?yōu)榛檫^程的考核。

2.4.2 稅收稽查執(zhí)法風險補救機制的形成，便于稅務(wù)部門增強自我糾錯能力，維護納稅人的合法權(quán)益

補救機制是稅收行政執(zhí)法部門在做出具體行政行為前后，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正不當執(zhí)法行為的能力。要求市級稅務(wù)稽查部門在具體執(zhí)法過程中隨時糾正偏誤，在做出最后決定前可由稅務(wù)行政執(zhí)法之外的法規(guī)部門全面、系統(tǒng)地檢查全部執(zhí)法過程，審查執(zhí)法的主體、程序、內(nèi)容和形式是否合法，引用法律文件是否有誤，執(zhí)法目的是否正當，其他方面是否還有瑕疵等等。另一方面要求在稅務(wù)行政復議過程中要不斷糾正偏差。一旦發(fā)生稅務(wù)行政復議案件，復議機關(guān)必須嚴肅對待，嚴格執(zhí)行稅務(wù)行政復議制度，提高復議質(zhì)量，對納稅人的復議申請該受理的要受理，對稅務(wù)違法行為該撤銷的要撤銷、該變更的要變更，以充分發(fā)揮復議環(huán)節(jié)的監(jiān)督職能，增強稅務(wù)部門自我糾錯能力，維護納稅人的合法權(quán)益。

2.4.3 完善稅收行政執(zhí)法協(xié)稅護稅機制，合力共同打擊涉稅違法犯罪

市級稅務(wù)要建立以政府領(lǐng)導、稅務(wù)主管、部門配合、社會參與、司法保障、信息化支撐為主要特征的協(xié)稅護稅機制，營造全方位的社會性協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)，提高社會綜合治稅水平，形成預防和避免執(zhí)法風險發(fā)生的有效屏障。首先，要從法律上進一步明確各政府各部門的權(quán)力、義務(wù)和法律責任，實現(xiàn)以“工作協(xié)調(diào)”為主向以“法律協(xié)調(diào)”為主的轉(zhuǎn)變。對法律規(guī)定不明確的，或只規(guī)定了權(quán)利、義務(wù)而沒有規(guī)定法律責任的，應(yīng)盡快予以完善，以保證協(xié)稅護稅工作依法進行。其次，稅務(wù)機關(guān)要依法爭取各級黨政領(lǐng)導的支持，做好請示匯報，宣傳引導，釋疑解惑工作，充分發(fā)揮他們的組織、協(xié)調(diào)作用。第三，要加強與公安、審計、工商、銀行等部門的溝通、協(xié)調(diào)與配合，建立統(tǒng)一規(guī)范的聯(lián)系制度和聯(lián)席會議制度，形成合力共同打擊涉稅違法犯罪。第四，要進一步加強稅收宣傳，增強全民稅收意識，調(diào)動群眾協(xié)稅護稅積極性。

2.4.4 積極推行稅務(wù)稽查執(zhí)法責任制

在明確執(zhí)法部門職責、規(guī)范執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，對執(zhí)法不當行為，要追究稽查人員責任督促他們增強責任意識、提高工作效率和質(zhì)量，盡量減少或避免工作失誤，更好地依法辦事、依法行政。推行執(zhí)法責任制，要定期組織以執(zhí)法質(zhì)量為主要內(nèi)容的執(zhí)法崗位相互之間、上下之間的內(nèi)部考核。以稅收執(zhí)法總體目標為基礎(chǔ)，將各項執(zhí)法指標逐一量化，并細化分解到每個崗位和個人，制定切實可行的考核標準，嚴格兌現(xiàn)獎懲。還要組織納稅人和社會各界對執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進行外部評議。

2.4.5 規(guī)范稅務(wù)稽查執(zhí)法程序

嚴格按照稽查執(zhí)法程序開展稅務(wù)稽查，要求市級稅務(wù)機關(guān)稽查人員在執(zhí)法過程中嚴格按法律規(guī)定的執(zhí)法程序辦案，以合法有效的程序保障稅款及時足額入庫。

在選案環(huán)節(jié)，健全選案管理辦法，對于選案的評價指標、計算方法和結(jié)果要予以公示。統(tǒng)一稽查取證標準，保證取證行為的合法性和提高證據(jù)的證明效力[3]。強化首查責任制的落實，增強執(zhí)法責任心和責任感；對涉及自由裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定要進一步細化和量化；建立與稅政、法規(guī)等部門的聯(lián)系制度，適時召開聯(lián)系會議；完善和執(zhí)行好由審理部門、稽查局和市局審理委員會組成的三級集體審理會議制度。

3.結(jié)語

綜上所述，稅收稽查風險與稅務(wù)執(zhí)法行為相關(guān)，為了減低風險產(chǎn)生的程度，市級稽查機關(guān)要建立一支思想業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的稽查隊伍，不斷完善稅務(wù)稽查法律制度，明確定位稅務(wù)稽查工作職能，建立稅務(wù)稽查風險預警控制機制，提高稽查執(zhí)法水平。

[1]梁萍.借鑒美國德國稅務(wù)稽查辦法降低稽查風險淺析[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2012，（4）.

[2]趙文華.論我國稅務(wù)稽查體系之完善[J].湖南科技學院學報，2007，（9）.

[3]鐘廣池，林昊.稅收執(zhí)法風險與對策研究[J].行政與法治，2009，（3）.