美國 “ARMCO判決”和 “哈菲公司申請”對當(dāng)前我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的啟示

陶文軍 孔海燕

上世紀(jì)七八十年代是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史尤其是對外貿(mào)易發(fā)展史上的一個重要時期。在經(jīng)歷了四十至六十年代戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的黃金時代之后，由于凱恩斯主義失效、中東石油危機(jī)，加之越戰(zhàn)的牽累，美國進(jìn)入了高通貨膨脹率、高失業(yè)率、經(jīng)濟(jì)停滯的時代。這個時期，美國在對外貿(mào)易發(fā)生了一系列較大的變化。如1970年前，美國的對外貿(mào)易一直是順差，但在1971年美國出現(xiàn)了自1893年以來的第一次貿(mào)易逆差，①彭福永：《美國貿(mào)易逆差原因探析》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。此后逆差額不斷擴(kuò)大，出口競爭力日益削弱，除農(nóng)產(chǎn)品、軍火和技術(shù)貿(mào)易，其他民用工業(yè)品在國外市場競爭中處于守勢，美國逐漸從世界第一出口大國轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)口大國；開始通過對外貿(mào)易調(diào)整國內(nèi)的部分工業(yè)結(jié)構(gòu)，對一些費(fèi)原料、費(fèi)勞力、污染嚴(yán)重、技術(shù)簡單、利潤小的工業(yè)產(chǎn)品如紡織、服裝、日用電器等，都逐漸通過進(jìn)口代替國內(nèi)生產(chǎn)，或在國外設(shè)廠加工后，再將產(chǎn)品運(yùn)回國內(nèi)銷售，并使用美元匯率的作用分享世界工廠的產(chǎn)品，外貿(mào)的方向開始由拓展國外市場轉(zhuǎn)向國內(nèi)，成為世界第一消費(fèi)大國。貿(mào)易定位的變化取決于多方面因素，也需要許多領(lǐng)域的配合，就在這個時期，在美國對外貿(mào)易區(qū)②對外貿(mào)易區(qū) （FTZs）是指貨物不繳納海關(guān)關(guān)稅即可以自由進(jìn)入的美國境內(nèi)的一定區(qū)域，類同于我國的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域。的發(fā)展歷程上，出現(xiàn)了“ARMCO判決”、“哈菲公司申請”兩個著名案例。

一、案例呈示

案例一：ARMCO判決③〔美〕布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第302頁。

1970年，美國聯(lián)邦上訴法院第二巡回審判庭公布了阿姆科鋼鐵公司訴斯坦斯案 （ARMCO Steel Corp.v.Stans）的判決。法院駁回了ARMCO公司對對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)制造產(chǎn)品再免稅進(jìn)口到美國的上訴。在該案件中，船舶制造商伊奎特機(jī)械設(shè)備公司得到了在美國利用日本的鋼鐵制造233艘游艇的訂單。當(dāng)時外國鋼鐵的關(guān)稅是7.5%，但船舶的關(guān)稅是零。因此，對外貿(mào)易區(qū)委員會授權(quán)新奧爾良港的行政管理委員會在伊奎特船舶制造船塢設(shè)對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)，以允許伊奎特免稅將鋼鐵進(jìn)口到對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)，將鋼鐵制成游艇，然后再將游艇免稅進(jìn)口到美國海關(guān)關(guān)境之內(nèi)。阿姆科鋼鐵公司是一家國內(nèi)鋼鐵制造商，它對委員會當(dāng)局以上述理由授權(quán)設(shè)立這樣的對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)提出異議。除此之外，它還指出國會 《1950年修正案》④《1950年修正案》，即 《博格斯修正案》，主要內(nèi)容是將制造列入對外貿(mào)易區(qū)可以從事的范圍之內(nèi)。此前的 《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》規(guī)定貨物不可以在對外貿(mào)易區(qū)被 “制造”或 “展示”。的目的不是允許在對外貿(mào)易區(qū)制造的產(chǎn)品再免稅進(jìn)口到美國。

案例二：哈菲公司申請⑤〔美〕布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第303頁。

1982年，對外貿(mào)易區(qū)委員會收到一份關(guān)于在哈菲公司的俄亥俄州塞林納州自行車組裝廠設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)的申請。哈菲公司要求建立對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)原因是美國的自行車零件關(guān)稅高于自行車成品的關(guān)稅。哈菲建議免稅進(jìn)口自行車零件到對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)域與美國制造的零件相組合制成成品后以較低的稅率進(jìn)口到美國。申請的支持者指出，允許哈菲公司免繳自行車零部件的美國關(guān)稅就能夠改善它與自行車成品的外國制造商競爭的能力，從而減少將其在美國的生產(chǎn)設(shè)備大量移向海外。而美國的自行車零件制造商對此提出了異議，不管怎樣，美國對于自行車零件的關(guān)稅規(guī)定是為了保護(hù)他們的利益，而建立對外貿(mào)易分區(qū)是為了避免關(guān)稅，這一點(diǎn)是違背了國會的初衷的。這場爭論導(dǎo)致了眾議院賦稅委員會主席要求國際貿(mào)易委員會和審計(jì)署對對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的制造情況進(jìn)行研究。而研究發(fā)現(xiàn)，對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)設(shè)備被用來制造供給美國市場的物品遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于1934年法律所期望的用于制造出口貨物。審計(jì)署還指出，與立法的初衷恰恰相反，對外貿(mào)易區(qū)帶給進(jìn)口商的好處要多于出口商。同時，審計(jì)署還注意到，對對外貿(mào)易區(qū)的反對意見很少，并且對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)的主要使用者——汽車產(chǎn)業(yè)也很少或幾乎沒有遇到反對。而該公司申請爭論的結(jié)果是，國會制定了 《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法》，確定了當(dāng)使用對外貿(mào)易區(qū)程序?qū)?dǎo)致本來不應(yīng)發(fā)生的進(jìn)口時，它將拒絕或限制授權(quán)利用對外貿(mào)易區(qū)。

二、案例分析

兩個案例雖相隔12年，但在美國的對外經(jīng)濟(jì)中卻處在同一個時期，即美國經(jīng)濟(jì)上的滯脹時期，因此合并分析，得出如下結(jié)論：

（一）美國對外貿(mào)易區(qū)的定位是不斷調(diào)整的

《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)的最初目的之一是提高美國產(chǎn)品在外國市場的競爭力，對外貿(mào)易區(qū)特別是對外貿(mào)易分區(qū)的功能應(yīng)是保障或改進(jìn)國內(nèi)市場開設(shè)的公司的競爭優(yōu)勢。因此在《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》中，甚至未將生產(chǎn)和展示列入對外貿(mào)易區(qū)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。但隨形勢的發(fā)展，在1950年的 《博格斯修正案》中將制造列入業(yè)務(wù)范圍。1970年的ARMCO判決其實(shí)是廓清了籠罩在對外貿(mào)易區(qū)頭上的外向型迷霧，明確了對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)銷的合法性。而1982年由哈菲公司申請所引發(fā)的 《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法》核心是對對外貿(mào)易區(qū)的進(jìn)口進(jìn)行了規(guī)范，實(shí)際上是肯定了對外貿(mào)易區(qū)在擴(kuò)大進(jìn)口上的作用。美國的對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了一個由外而內(nèi)的過程。也正是由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)身即對外貿(mào)易區(qū)定位的調(diào)整，帶來了美國對外貿(mào)易區(qū)的加速大發(fā)展。在1934年到1970年30余年內(nèi)，美國的對外貿(mào)易區(qū)總共7個，對外貿(mào)易分區(qū)2個，而從1970年到1980年對外貿(mào)易區(qū)增加到了59個，對外貿(mào)易分區(qū)增加到了11個，在上世紀(jì)70-80年代美國迎來了對外貿(mào)易區(qū)的加速發(fā)展時期。

（二）美國對外貿(mào)易區(qū)的規(guī)模非一味求大

最初美國的對外貿(mào)易區(qū)只有一種類型即 “通用對外貿(mào)易區(qū)”，但1952年，對外貿(mào)易區(qū)委員會修改它的行政法規(guī)，授權(quán)在原法律創(chuàng)設(shè)的 “通用對外貿(mào)易區(qū)”的基礎(chǔ)上增加 “特別對外貿(mào)易區(qū)”（對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)）。兩種類型的貿(mào)易區(qū)的基本區(qū)別是，通用對外貿(mào)易區(qū)是僅為一家公司所利用的，而在通用的對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)沒有公司數(shù)量的限制。對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)是為幫助那些無法利用現(xiàn)有通用對外貿(mào)易區(qū)的優(yōu)勢的公司而設(shè)立的。對外貿(mào)易區(qū)委員會的法規(guī)用詞相當(dāng)寬泛，它指出 “如果委員會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的或已被授權(quán)的區(qū)域并未充分地向商業(yè)提供預(yù)期的有關(guān)便利，它就可以授權(quán)建立對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)”。由此可見美國的對外貿(mào)易區(qū)并非一味求大，而是應(yīng)需設(shè)立，并在設(shè)立程序上給予極大的便利。事實(shí)上，就是這樣小而靈活的對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)在美國的經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要的作用，前文中兩個在美國對外貿(mào)易區(qū)乃至美國經(jīng)濟(jì)中具有里程碑意義的事件均發(fā)生在對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)大有與對外貿(mào)易區(qū)分庭抗禮的勢頭，如在1986財(cái)政年度，美國有63個大的對外貿(mào)易區(qū)和53個對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)。①〔美〕布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第306頁。

（三）美國對對外貿(mào)易區(qū)的管理集中且寬泛

案例一中，之前法律并未明確對外貿(mào)易分區(qū)中加工的成品可以進(jìn)入美國關(guān)境內(nèi)，但對外貿(mào)易區(qū)委員會卻授權(quán)伊奎特免稅將鋼鐵進(jìn)口到對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)，制造成游艇，并將游艇免稅進(jìn)口到美國關(guān)境。因?yàn)榉少x予對外貿(mào)易區(qū)委員會寬泛的自由裁量權(quán)來決定貿(mào)易區(qū)內(nèi)的制造商可以從事什么活動，其只受一項(xiàng)立法原則的影響，即這個區(qū)域在包括進(jìn)口和出口的對外貿(mào)易服務(wù)于本國利益。②〔美〕布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第302頁。另外，美國對對外貿(mào)易區(qū)的管理體制非常集中，從1934年開始設(shè)立由商業(yè)部部長 （委員會主席）、財(cái)政部長和戰(zhàn)爭部長組成的對外貿(mào)易區(qū)委員會以實(shí)施該法律?？梢哉f其管理委員會的構(gòu)成是較為精干的，僅集中了對外貿(mào)易區(qū)運(yùn)行的相關(guān)的3個主要部門。這樣的組織結(jié)構(gòu)保證了對外貿(mào)易區(qū)委員會的高效運(yùn)行。

三、案例對我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的啟示

從歷史發(fā)展的角度看，當(dāng)下的中國備受貿(mào)易“大國”和金融 “小國”雙重身份帶來的結(jié)構(gòu)性沖突的困擾，已經(jīng)具備巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，卻無法轉(zhuǎn)換為對世界的影響力，中國具備可以利用 “大國效應(yīng)”的天然優(yōu)勢，前提就是成為進(jìn)口大國；從我國當(dāng)前面臨的實(shí)際困難看，生產(chǎn)資源價格突發(fā)性上漲，貿(mào)易摩擦的升級，美、歐經(jīng)濟(jì)的衰退、外國直接投資的轉(zhuǎn)移、出口交易條件惡化，甚至匯率制度過快向市場機(jī)制過渡，都是對外貿(mào)易上的極大障礙。在這個時期，我國外貿(mào)政策的取向是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易基本平衡，把加強(qiáng)進(jìn)口、拓展國內(nèi)市場作為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易平衡的重要手段。海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域 （以下簡稱特殊區(qū)域）作為中國近年來重點(diǎn)發(fā)展的對外經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在貿(mào)易由外而內(nèi)變身的時代，應(yīng)如何應(yīng)對，定位是否到了需要調(diào)整的階段，都需要深入的研究。美國的對外經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展對我們不無啟示。

從發(fā)展歷程看，可以說我國貿(mào)易發(fā)展階段與美國七八十年代非常相似。其對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展變化，對我國特殊區(qū)域的發(fā)展帶來一定的啟示：在擴(kuò)大進(jìn)口時期，特殊區(qū)域應(yīng)適時調(diào)整定位，服務(wù)于國家外貿(mào)結(jié)構(gòu)調(diào)整的整體策略。具體建議如下：

（一）改變特殊區(qū)域 “兩頭在外”的政策設(shè)計(jì)

我國的特殊區(qū)域起步于上世紀(jì)90年代，已經(jīng)吸收了國外類似經(jīng)濟(jì)區(qū)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但由于時代的需求，當(dāng)時的許多政策都是按照 “兩頭在外”的理念，服務(wù)于當(dāng)時的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，適合采用進(jìn)口原材料加工成品后出口模式，在國外市場中占據(jù)優(yōu)勢的企業(yè)。因此對具有加工功能的特殊區(qū)域 （保稅區(qū)除外，我國保稅區(qū)成品內(nèi)銷的征稅有一定的選擇性）關(guān)稅政策的設(shè)計(jì)上，其成品內(nèi)銷除保稅區(qū)外均需對在特殊區(qū)域內(nèi)增值部分繳納海關(guān)關(guān)稅，即除按照成品稅率征稅外，還需計(jì)入所有在區(qū)內(nèi)發(fā)生的成本，稅負(fù)很高，也就是并不支持此類區(qū)域加工成品內(nèi)銷。

在美國對外貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型過程中，有兩個法案起到至關(guān)重要的作用，一個是博格斯修正案，另一個是 “財(cái)政部第80-87號決定”。前者規(guī)定如果在對外貿(mào)易區(qū)的生產(chǎn)過程改變了貨物狀態(tài)，以至于它們被歸到稅率較高的稅則類中，即使貨物后來運(yùn)入美國海關(guān)關(guān)境，原來的歸類依然適用①《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，第300頁。（我國保稅區(qū)即采取這種歸類征稅模式）。后者排除了在對外貿(mào)易區(qū)所發(fā)生的加工成本和所實(shí)現(xiàn)的利潤，也就是進(jìn)口原材料加工成品并內(nèi)銷后，僅為外國成分的價值支付關(guān)稅。

我國特殊區(qū)域設(shè)立之初的定位與美國對外貿(mào)易區(qū)設(shè)立之初的定位并無不同，但美國在外貿(mào)由出口向進(jìn)口轉(zhuǎn)型的過程中，逐步對其定位進(jìn)行了調(diào)整。我國也進(jìn)入了擴(kuò)大進(jìn)口時期，特殊區(qū)域 “兩頭在外”的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)體現(xiàn)出一定程度的不適宜，如2011年全國12個保稅區(qū)進(jìn)出口額占到全國103個特殊區(qū)域進(jìn)出口總值的41.7%，稅負(fù)問題是企業(yè)選擇從保稅區(qū)進(jìn)出的一個重要原因， “兩頭在外”的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)不適合這個時代的需求，應(yīng)予以改變。

（二）特殊區(qū)域的改革模式應(yīng)整合化與個性化并行不悖

特殊區(qū)域在經(jīng)歷了前20年的模式多樣化的摸索發(fā)展，開始進(jìn)入一個規(guī)范發(fā)展的新時期，我國已經(jīng)研究和正在逐步推行特殊區(qū)域功能整合、政策疊加，各類特殊區(qū)域在政策上逐步趨同，改革采取的是整合化的思路。整合化帶來規(guī)范化和規(guī)模優(yōu)勢，但大一統(tǒng)的模式必然會因各地經(jīng)濟(jì)及發(fā)展階段的差異帶來的區(qū)域發(fā)展不均衡甚至在某些地區(qū)成為一種阻礙。美國對外貿(mào)易區(qū)，一直都是通用對外貿(mào)易區(qū)和對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)并行發(fā)展，而且在重大的轉(zhuǎn)折時期都是對外貿(mào)易分區(qū)率先感知并迅速做出反應(yīng)。從美國的經(jīng)驗(yàn)加上我國東西部存在較大差異的實(shí)際，提出特殊區(qū)域的改革整合化與個性化并行的建議，即在中西部地區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)叵鄬α畠r的勞動力和土地優(yōu)勢，應(yīng)多采用出口加工區(qū)或者綜合保稅區(qū)的模式，而在東部地區(qū)因土地面積不太樂觀，加上勞動力的高成本，特殊區(qū)域的發(fā)展應(yīng)更突出靈活性和個性化，重點(diǎn)保證供應(yīng)鏈的發(fā)展，建議可采用目前保稅區(qū)的發(fā)展模式。

此外，特殊區(qū)域的審批和管理的效率，都是特殊區(qū)域當(dāng)前發(fā)展所不得不面對的問題。我們建議，改革特殊區(qū)域的審批、驗(yàn)收程序。在審批和驗(yàn)收上也采用多元化的思路，在中西部地區(qū)仍然采取目前的審批和驗(yàn)收模式，但建議精簡部委的構(gòu)成，僅保留相關(guān)度最高的核心部門，加快審批及驗(yàn)收的速度；東部地區(qū)提高企業(yè)入?yún)^(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，但降低土地面積的要求，面積小于100畝的特殊區(qū)域由海關(guān)進(jìn)行審批和驗(yàn)收。充分利用東西部地區(qū)不同的條件發(fā)揮其優(yōu)勢，讓特殊區(qū)域在擴(kuò)大進(jìn)口的外貿(mào)時代充分發(fā)揮好作用。

（三）在入?yún)^(qū)商品的選擇上應(yīng)向消費(fèi)品傾斜

美國對外貿(mào)易區(qū)運(yùn)行之初對美國貿(mào)易影響并不重大，直到七八十年代才對汽車、電器等產(chǎn)業(yè)變得重要起來。根據(jù)美國官方1986年的統(tǒng)計(jì)，83.8%的進(jìn)入對外貿(mào)易區(qū)的貨物是汽車產(chǎn)品，其他在對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)生產(chǎn)的是摩托車、汽油、辦公設(shè)備和家用電器消費(fèi)產(chǎn)品。在美國由出口國到進(jìn)口國的轉(zhuǎn)變中，消費(fèi)品的進(jìn)口成為特殊區(qū)域進(jìn)口的主要商品。這對處在擴(kuò)大進(jìn)口優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)時期的我國不無啟示意義。當(dāng)前我國特殊區(qū)域政策應(yīng)著眼于進(jìn)一步刺激消費(fèi)、進(jìn)一步開放消費(fèi)品市場，大幅增加適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、滿足多樣化需求的各類生活消費(fèi)品進(jìn)口。特殊區(qū)域內(nèi)開展研發(fā)固然重要，但從現(xiàn)實(shí)需要看，消費(fèi)品的進(jìn)口在當(dāng)下更有其現(xiàn)實(shí)的迫切性。因此在入?yún)^(qū)商品的選擇上應(yīng)向消費(fèi)品傾斜，具體措施如制訂鼓勵入?yún)^(qū)發(fā)展商品目錄，給予消費(fèi)品進(jìn)口企業(yè)內(nèi)銷產(chǎn)品給予分批進(jìn)出、集中納稅或緩稅的便利等。