武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與地方政府行為研究

楊 暉

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與地方政府行為研究

楊 暉

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

無論從武漢市的環(huán)境狀況還是從經(jīng)濟(jì)角度看，完善武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法都是必須的。武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法離不開地方政府的行為，通過對地方政府合理的角色定位，有助于發(fā)現(xiàn)武漢市政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中存在的問題，從而推動政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法 地方政府行為

一、武漢市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀分析

從資源情況來看，武漢是一個典型的重工業(yè)城市，鋼鐵、汽車等重工業(yè)產(chǎn)業(yè)是帶動武漢經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對資源消耗巨大。在重化工業(yè)發(fā)展階段，國民經(jīng)濟(jì)對能源和原材料等資源的需求將會急劇增長，但武漢“缺煤、少油、乏氣”矛盾突出，能源自給率低，除武漢市優(yōu)勢資源水電外，煤炭、原油等都高度依賴省外和國外調(diào)入。武漢市礦產(chǎn)資源種類單一，資源總體潛力實(shí)為有限，并且建設(shè)山水園林型城市對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用限制將逐步增強(qiáng)，本地礦產(chǎn)品可供應(yīng)品種和能力極其有限，這種供需缺口是客觀和必然的。

從生態(tài)環(huán)境來看，盡管武漢以江城著稱，水資源豐富，但實(shí)際情況不容樂觀。由于城市污水處理率過低，絕大部分的污水未經(jīng)任何處理直接排入江河湖泊，致使納污水體污染嚴(yán)重，如漢陽湖水域面積僅為0．66km2，周邊排污口多達(dá)22個。截至目前為止，絕大多數(shù)城內(nèi)湖泊均受到嚴(yán)重污染，呈現(xiàn)富營養(yǎng)狀態(tài)，一些湖泊已達(dá)到嚴(yán)重過富營養(yǎng)程度。以東湖為例，經(jīng)過多年人為干擾，東湖已經(jīng)成為典型的過富營養(yǎng)化的城市景觀湖泊。［1］

從工業(yè)發(fā)展情況來看，武漢作為老工業(yè)基地，工業(yè)結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)重化傾向，一些老工業(yè)基地特有的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然比較突出，傳統(tǒng)工業(yè)在武漢工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占比過高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的任務(wù)艱巨。經(jīng)濟(jì)增長方式仍然沒有得到根本性改變，資源消耗量大，每萬元工業(yè)增加值能源消耗量高于全國平均水平，導(dǎo)致企業(yè)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。

二、完善武漢市地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重大意義

1、有助于保障武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種有效平衡經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和自然環(huán)境三者之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，首先被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家所采用。經(jīng)過長期實(shí)踐，許多國家已經(jīng)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)施進(jìn)行了法制保障。我國于2008年8月29日通過了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行了規(guī)定。但是由于我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡使不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在很大差異，這種差異性決定了統(tǒng)一的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法很難解決實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的具體問題，因此各地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方的立法權(quán)，根據(jù)地方具體情況設(shè)計(jì)合理的制度安排。［2］當(dāng)前我國許多地區(qū)如遼寧、貴州等省已在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的探索，［3］武漢市也應(yīng)根據(jù)武漢具體情況完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。由于法律具有規(guī)范作用，完善武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法可以通過對人們行為的告示、指引、評價、預(yù)測、教育、強(qiáng)制作用，使人們的思維和習(xí)慣及生產(chǎn)和生活轉(zhuǎn)入減量化、資源化和再利用的循環(huán)發(fā)展軌道上。

2、有助于完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系

按照我國《立法法》的規(guī)定，在中央和地方均可立法的范圍內(nèi)，中央享有優(yōu)先立法權(quán)，但中央立法未盡事項(xiàng)，地方法規(guī)可以細(xì)化，中央未立法的，可以先行制定地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和行政規(guī)章。國家、省、市循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策日益成熟，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法提供了條件。完善武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，不僅有助于武漢經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，而且加深了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系縱深方面的聯(lián)系，使整個立法體系更加緊密、一致，更趨完備。［4］(P154)

3、有助于促進(jìn)武漢市地方政府職能的轉(zhuǎn)變

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的根本途徑，國家和地方政府在建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的任務(wù)上有著不可推卸的責(zé)任。完善武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，有助于武漢市政府樹立新的發(fā)展和管理理念，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，找到適合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理、調(diào)控體制，通過一系列有效的政府決策、服務(wù)和調(diào)控等方式促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、地方政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的角色定位

就地方政府與中央政府的關(guān)系而言，地方政府是由中央政府安排的、代表國家對地方實(shí)施管理的地域性政治實(shí)體。各個地方政府的職責(zé)權(quán)限是中央政府授予的，它們的行為規(guī)范是中央政府制定的，地方政府無權(quán)對此加以改變。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)生活的主要管理主體，擁有大量的關(guān)鍵資源的控制權(quán)和支配權(quán)，客觀上成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力量，因而對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行調(diào)控是必要的、有效的。但是地方立法不能與中央立法相抵觸，地方政府對于地方利益應(yīng)當(dāng)通過與中央的對話渠道及時向上反映，并根據(jù)地方實(shí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體情況，在不與上位法抵觸的情況下加強(qiáng)地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。

就地方政府與企業(yè)的關(guān)系而言，企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益，希望有地方政府成為其代言人，由此形成合作博弈，地方政府為企業(yè)與中央政府討價還價以獲得最大化利益。地方政府在不給它們帶來政治風(fēng)險(xiǎn)前提下，一定程度上與企業(yè)合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府政績最大化的意愿。所以地方政府有動力為本地區(qū)企業(yè)捕捉潛在收益提供或創(chuàng)造有利條件，哪怕是不惜以犧牲資源環(huán)境為代價，袒護(hù)本地企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)與建設(shè)，以加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來增加自己的政績。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，地方政府與本地企業(yè)之間的合作大于沖突。地方政府與企業(yè)之間的上述博弈行為會產(chǎn)生以下影響:首先，當(dāng)企業(yè)的行為由地方政府出面組織或?qū)嵤r，不僅承擔(dān)較少的風(fēng)險(xiǎn)，而且會有更大的制度需求，是積極的“服從”參與者;其次，兩者存在隱性的合謀性契約。地方政府具有捕捉潛在制度收益的動機(jī)，為了爭取中央政府試點(diǎn)權(quán)或?qū)ζ渥灾鲃?chuàng)新的事后認(rèn)可，往往會通過與中央政府討價還價和自主創(chuàng)新制度為企業(yè)提供有利于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的制度環(huán)境，企業(yè)則以實(shí)際的經(jīng)濟(jì)行動為地方官員實(shí)現(xiàn)可顯現(xiàn)的政績最大化創(chuàng)造條件，這也是許多地方大量政績工程的直接動機(jī)。［5］(P124)

上述分析可見，地方政府和企業(yè)合作博弈的局面也將會長期存在，同樣會對循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度建設(shè)帶來重大影響。因此，當(dāng)前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，除了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法理、法律框架等研究外，還應(yīng)加強(qiáng)地方政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為研究，規(guī)避制度缺陷，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法更趨完善，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方法實(shí)施更加有效。［5］(P124)

四、武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的現(xiàn)狀及武漢市政府在地方立法中存在的不足

近年來，武漢市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式擺在全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出的位置，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)地方立法進(jìn)行了有益的探索。武漢市共制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的地方性法規(guī)5件，同時制定了8件關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府規(guī)章，最后還有市人民政府及市人民政府辦公廳名義制發(fā)的規(guī)范性文件14件等。［6］

可見通過在武漢市實(shí)施國家有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)和制定并實(shí)施有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的地方法規(guī)和規(guī)章，武漢市在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方面取得了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對于下一步加強(qiáng)武漢市的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)很有益處。但是武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法相對于武漢市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要而言，仍是非常不足的。武漢市政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的作用沒有充分發(fā)揮，仍然存在一些不作為、慢作為的現(xiàn)象。由于地方政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的特殊角色，使得武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法仍存在許多問題。

1、各政府主管部門之間的職能未能理順，不利于統(tǒng)一的立法目的的實(shí)現(xiàn)

從各國的法律實(shí)踐來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府的行政行為，尤其在我國，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法很可能是行政主導(dǎo)性的促進(jìn)法。由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施特別是初期的建設(shè)因其投入產(chǎn)出比較低，難以成為企業(yè)的自覺選擇，因而客觀上需要政府的推動和主導(dǎo)，政府各部門應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一避免立法的矛盾。［5］(P343)武漢市現(xiàn)行的法律法規(guī)只是規(guī)定了某一部門在某一領(lǐng)域的具體職能，但對各部門之間的職權(quán)范圍并沒有進(jìn)行明確的劃分，造成部門間的權(quán)利不確定。即使有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了某一職能部門在某項(xiàng)工作上起統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用也可能因其專項(xiàng)職能的導(dǎo)向性而使得在實(shí)現(xiàn)其他部門的職權(quán)目標(biāo)上有所偏差，不利于統(tǒng)一的立法目的的實(shí)現(xiàn)。同時由于不同的職能部門基本上是從本部門的基本利益出發(fā)提出建議，這樣就容易忽視整體利益，無法從整體上形成科學(xué)完善的立法體系。這種問題在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中主要表現(xiàn)為:當(dāng)前武漢市還沒有關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綜合性地方性法規(guī)，現(xiàn)有的法規(guī)只是從某一方面規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏全面的規(guī)范和保障機(jī)制。同時有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的單項(xiàng)法規(guī)還不夠完善等。

2、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法主體單一，缺乏不同利益主體的參與

循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的關(guān)鍵在于落實(shí)。我國不少法律因群眾和企業(yè)參與度不夠，或多或少存在執(zhí)行難問題。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法涉及政府、企業(yè)、老百姓各個層面各個角落，不同利益主體對同一措施會有不同態(tài)度。如果立法過程沒有政府部門、企業(yè)、老百姓的參與，不免出現(xiàn)考慮不周或不切合實(shí)際的問題，實(shí)施時就會遇到困難，這就削弱了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的意義。［5］(P149)

3、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中缺乏政府的法律責(zé)任

無論是國家立法還是武漢市地方立法，有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的條款中大多都使用了“鼓勵”、“倡導(dǎo)”、“支持”等字眼，相應(yīng)的在法律責(zé)任的歸置中也往往不涉及相關(guān)條款的內(nèi)容。也就是說，即使法律法規(guī)規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，但大多數(shù)都屬于鼓勵和倡導(dǎo)性質(zhì)，對法律責(zé)任的規(guī)定卻總是“敷衍了事”，［5］(P334)這對我國“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制原則的貫徹執(zhí)行是非常不利的。如《武漢市環(huán)境保護(hù)條例》中雖然第七章規(guī)定的是獎勵與處罰，卻主要針對企業(yè)和個人的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，并沒有強(qiáng)調(diào)突出政府的法律責(zé)任。

4、政府職能沒有得到充分發(fā)揮

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，這就要求地方政府必須將對經(jīng)濟(jì)的管理從以直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主，從主要靠行政的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓?、?jīng)濟(jì)和法律相結(jié)合的方式。在武漢市現(xiàn)在的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，政府仍是以直接管理為主，并沒有采用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，如缺乏經(jīng)濟(jì)激勵制度、產(chǎn)品責(zé)任制度等導(dǎo)致立法的不全面。因此，政府需要更多地以經(jīng)濟(jì)和法律的手段來參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法。

五、貫徹“治庸問責(zé)”精神，完善武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

1、確立指導(dǎo)思想，明確政府部門的職能分工，創(chuàng)建協(xié)調(diào)的地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系

應(yīng)把建設(shè)“兩型社會”作為武漢市地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的指導(dǎo)思想，解放思想，大膽試驗(yàn)，要充分發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新性、先行性和實(shí)驗(yàn)性的功能。制定有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綜合性地方法規(guī)、完善有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的單項(xiàng)法規(guī)是武漢市創(chuàng)建協(xié)調(diào)的地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的主要內(nèi)容，這就需要明確各政府部門的職能分工，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。只有明確了各政府部門在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的權(quán)限，通過合理的分工合作和資源配置，才能從不同角度發(fā)揮積極作用，增強(qiáng)立法的科學(xué)性，從而保證經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)。

2、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法過程要加強(qiáng)不同利益主體的參與

無論是循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法或各領(lǐng)域的專門法，抑或地方性法規(guī)，在立法過程中都要充分聽取各級政府部門，企業(yè)以及廣大老百姓的意見，提高立法過程的透明度，使得循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)能真正成為規(guī)范社會行為的準(zhǔn)則。武漢市政府可以建立信息公開制度，保證信息的準(zhǔn)確及時傳遞，從而使公眾對政府資源法律調(diào)控動向有所了解。武漢市政府也可以建立聽證制度，在制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)的公共政策和法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)事先向公眾通告制定中的法規(guī)草案或者草案的主要內(nèi)容，提供公眾參政議政的權(quán)利。

3、明確并強(qiáng)化地方政府的責(zé)任

無論是制定有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綜合性地方法規(guī)還是完善有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的單項(xiàng)法規(guī)，都要明確并強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，這也是充分貫徹武漢市倡導(dǎo)的“治庸問責(zé)”精神的體現(xiàn)。在“法律責(zé)任”中應(yīng)當(dāng)明確，未履行循環(huán)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)條款的，國務(wù)院和上級地方人民政府責(zé)令限期改正;建立問責(zé)制，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分;對造成重大生態(tài)和環(huán)境責(zé)任事故的直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)引咎辭職并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時可以建立綠色經(jīng)濟(jì)核算體系和干部考核制度，將自然資源和生態(tài)環(huán)境的代價納入到企業(yè)和國家的經(jīng)濟(jì)核算中，將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)納入干部政績考核體系。

4、充分發(fā)揮地方政府的作用，運(yùn)用多種方式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)政府的支持和調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化和高效化。武漢市循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法也要充分發(fā)揮政府的作用，運(yùn)用多種方式來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。政府可以建立經(jīng)濟(jì)激勵制度，運(yùn)用價格、信貸、稅收、保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)獎勵、綠色采購等手段來調(diào)整市場主體的行為，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。政府還可以建立產(chǎn)品責(zé)任制度，明確生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者對產(chǎn)品廢物回收處理和利用的責(zé)任制度，推進(jìn)資源的回收和利用。政府還可以建立公眾參與制度，以逐步形成公眾參與、公眾受益、公眾監(jiān)督的良性機(jī)制。這些都可以吸收到武漢市地方立法中，從而更好的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。

［1］汪常青，吳永紅，劉劍彤．武漢城市湖泊水環(huán)境現(xiàn)狀及綜合整治途徑［EB/OL］．http://wenku．baidu．com/view/c0e88ec14028915f804dc2d0．html，2012 －02 －14．

［2］李冬梅．資源型城市地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法研究——以山西省為例［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010，(12)．

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D922．29

A

1671－2803(2012)04－0068－04

2012－04－21

楊暉(1988—)，華中師范大學(xué)政法學(xué)院民商法學(xué)2011級研究生。

責(zé)任編輯:理 言