公安行政調(diào)解協(xié)議的效力探析

賈建平

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

在構(gòu)建和諧社會，以多元化的方式化解矛盾的大背景下，公安機關(guān)調(diào)解解決民事糾紛在公安工作中的比重越來越大。公安行政調(diào)解發(fā)揮的效果如何，在很大程度上取決于公安行政調(diào)解協(xié)議的效力大小。然而我國法規(guī)范關(guān)于公安行政調(diào)解協(xié)議的效力規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，導(dǎo)致公安機關(guān)在實踐中不敢、不愿適用調(diào)解的現(xiàn)象時有發(fā)生。筆者認(rèn)為明確、統(tǒng)一公安行政調(diào)解協(xié)議的效力乃當(dāng)務(wù)之急。

一、問題的提出

我國的公安行政調(diào)解主要有根據(jù)《治安管理處罰法》進行的治安調(diào)解和根據(jù)《道路交通安全法》進行的道路交通事故損害賠償調(diào)解。

《治安管理處罰法》第九條規(guī)定:“經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟”。該法條對公安行政調(diào)解做出了兩個方面的規(guī)定:一方面，治安調(diào)解采用“或調(diào)或裁”的模式，即達成調(diào)解協(xié)議并履行的，對于違反治安管理的行為不再處罰，達不成協(xié)議或不履行的要給予處罰;另一方面，該條對治安調(diào)解協(xié)議的效力似乎又做出了相互矛盾的規(guī)定，達成協(xié)議后履行的，調(diào)解協(xié)議具有約束力和強制執(zhí)行力;不履行的，當(dāng)事人可以就民事爭議向人民法院提起民事訴訟，公安機關(guān)對違法行為應(yīng)當(dāng)予以處罰，意味著調(diào)解協(xié)議不產(chǎn)生約束力和執(zhí)行力。

《道路交通安全法》第七十四條第二款規(guī)定:“經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟。”該條表明公安行政調(diào)解協(xié)議不具有法律約束力和執(zhí)行力。另外該法對于協(xié)議達成后并履行的，并沒有規(guī)定可以免除道路交通違法行為人的行政責(zé)任，實踐中也采用調(diào)解后不免除行政處罰的做法(下文稱之為采用“既調(diào)又裁”模式)。

2009年《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《意見》)第八條規(guī)定，行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，在司法層面確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力。

對于公安行政調(diào)解協(xié)議的效力，上述三個法律文件作出了不同的規(guī)定，直接導(dǎo)致在公安行政調(diào)解實踐中適用的混亂。

二、統(tǒng)一公安行政調(diào)解協(xié)議的效力

根據(jù)上述分析，《治安管理處罰法》規(guī)定治安調(diào)解采用“或調(diào)或裁”模式，而《道路交通安全法》規(guī)定采用“既調(diào)又裁”模式。同樣是公安機關(guān)主持的對民事糾紛的調(diào)解，調(diào)解協(xié)議卻存在不同的法律效力。筆者認(rèn)為出現(xiàn)這種現(xiàn)象是不妥的，是法律之間的不協(xié)調(diào)造成的，應(yīng)當(dāng)及時修改法律，使公安行政調(diào)解協(xié)議具有同等的法律效力。那么公安行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)采用何種模式呢?筆者認(rèn)為應(yīng)統(tǒng)一采用“或調(diào)或裁”模式，理由如下:

首先，根據(jù)“禁止雙重危險”原則，公安機關(guān)只能作出一個處理結(jié)果。禁止雙重危險原則起源于古羅馬時的一事不再理原則，其基本含義是一個人不能因同一行為或同一罪名受到兩次或多次審判或處罰。該原則往往適用于刑事案件和民事案件，但隨著行政法學(xué)的發(fā)展，在行政法領(lǐng)域也被廣泛適用，如“一事不再罰”原則在行政處罰中的運用。筆者認(rèn)為在行政調(diào)解中也應(yīng)當(dāng)遵循該原則。由于侵害人的行為給被侵害人造成了一定的人身或者財產(chǎn)的損害，公安機關(guān)居間對該民事糾紛進行調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議，由侵害人給被侵害人一定的損害賠償(往往要大于實際損害)，取得被侵害人的諒解，實際上侵害人已經(jīng)為自己的行為付出了代價，受到了懲罰。如果達成調(diào)解協(xié)議后，再對侵害人給予行政處罰，就會使侵害人承受兩次對其不利的后果，也就違背了“禁止雙重危險”原則。因此公安機關(guān)在行政調(diào)解中，要么達成履行調(diào)解協(xié)議，要么進行處罰，絕對不能既履行調(diào)解協(xié)議又進行處罰。

其次，“或調(diào)或裁”模式并不會以損害公權(quán)力為代價?！吨伟补芾硖幜P法》第九條對治安調(diào)解的范圍作出明確規(guī)定，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》不僅詳細(xì)地規(guī)定哪些行為能夠調(diào)解，還從另一方面規(guī)定不能進行調(diào)解的案件范圍，從這些規(guī)定看，治安調(diào)解并不是適用于所有的治安案件，而是適用于特定的主體之間、特定的案件種類并且情節(jié)輕微的案件?！吨伟补芾硖幜P法》、《行政處罰法》還規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正的，不予處罰?！斑`法行為輕微”是指違法行為的情節(jié)輕微或者結(jié)果危害不大，侵害人實施了違法行為后，如果能夠積極主動地承認(rèn)錯誤并予以賠償，可以認(rèn)定為“情節(jié)輕微”。由此可見，治安管理處罰法規(guī)定履行調(diào)解協(xié)議的，不再予以行政處罰，不是基于侵害人進行了民事賠償，以民事賠償代替了行政處罰，而是基于法律的規(guī)定因違法行為輕微不予處罰的，因此不存在損害公權(quán)力的問題?！兜缆方煌ò踩ā穼Φ缆方煌ㄊ鹿实膿p害賠償沒有規(guī)定調(diào)解的范圍，通常理解為只要造成了實際損害就可以對該損害糾紛進行調(diào)解，筆者建議借鑒《治安管理處罰法》對調(diào)解的規(guī)定模式——明確規(guī)定哪些交通違法行為可以調(diào)解，哪些交通違法行為不能調(diào)解，然后對可以調(diào)解的采用“或調(diào)或裁”模式。

最后，從利害角度分析，“或調(diào)或裁”模式更能化解矛盾糾紛，達到案結(jié)事了的目的。對于特定的民事糾紛，公安機關(guān)從調(diào)解入手，通過耐心的教育、勸說、疏導(dǎo)，合理地解開產(chǎn)生糾紛的癥結(jié)，正確處理造成糾紛的問題，從而消除造成糾紛的原因，妥善有效地平息糾紛，有利于維護安定團結(jié)，有利于和諧社會的構(gòu)建。調(diào)解往往能收到與處罰同樣甚至是更好的效果?！凹日{(diào)又裁”模式下侵害人履行了賠償協(xié)議以后還要被處罰，侵害人在調(diào)解的過程中就不一定會積極主動地去達成調(diào)解協(xié)議，這樣公安機關(guān)對侵害人處罰以后，被侵害人的民事?lián)p害賠償并沒有解決。雖然法律規(guī)定對于民事賠償部分可以到法院提起民事訴訟，但是根據(jù)我國目前的司法現(xiàn)實和普通公民的維權(quán)心理，大部分人不會也不愿到法院去解決，而是仍然要求公安機關(guān)去處理，否則就上訪，把公安機關(guān)推入兩難的境地。“或調(diào)或裁”模式則不同，當(dāng)事人特別是侵害人為了不受行政處罰，會努力去追求達成調(diào)解協(xié)議，從而從根本上解決矛盾糾紛。

三、公安行政調(diào)解協(xié)議的效力分析

公安行政調(diào)解是公安機關(guān)行使警察權(quán)的行為［1］，是行政行為的一種，根據(jù)行政行為的效力理論，行政行為效力應(yīng)當(dāng)包括公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力四個方面的內(nèi)容。但現(xiàn)代越來越多的學(xué)者借鑒德國行政法理論，認(rèn)為行政行為包括行政處理行為和其他非處理性行政行為，由于行政處理行為均設(shè)置了與之對應(yīng)的糾錯機制，所以具有完全的效力，而非處理性行政行為由于救濟方面的“軟弱”，不具有完整意義上的效力。作為非處理性行政行為的公安行政調(diào)解的效力，目前理論和實踐中主要存在兩種爭議，一種觀點認(rèn)為公安行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力，另一種觀點認(rèn)為公安行政調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力。

對于第一種觀點，學(xué)者們往往從以下幾個角度進行論證:一是比照和解協(xié)議的合同效力，認(rèn)為和解協(xié)議和調(diào)解協(xié)議具有同質(zhì)性，和解協(xié)議具有合同效力，因此行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，其協(xié)議也具有合同效力［2］。二是比照人民調(diào)解協(xié)議的合同效力，認(rèn)為《人民調(diào)解法》賦予人民調(diào)解協(xié)議合同效力，行政調(diào)解與人民調(diào)解具有某種程度的同質(zhì)性，因此行政調(diào)解協(xié)議也具有合同效力［3］?；貞?yīng)這一理論，最高法于2009年在《意見》中明確了行政調(diào)解協(xié)議的合同效力，從立法上解決了長期以來行政調(diào)解實踐中調(diào)解協(xié)議效力的適用無法可依的局面。

筆者認(rèn)為公安行政調(diào)解協(xié)議的合同效力無論在理論上還是實踐中均有極大的不適應(yīng)性。行政調(diào)解與和解、人民調(diào)解確實存在同質(zhì)性，即都是在雙方自愿的前提下解決民事爭議，但行政調(diào)解與和解、人民調(diào)解還存在很大的不同，特別是公安行政調(diào)解。公安行政調(diào)解是公安機關(guān)在行政管理過程中，對違反公安行政法律法規(guī)的行為人與被侵害人之間進行的調(diào)解。在公安行政調(diào)解過程中存在兩個法律關(guān)系，即公安機關(guān)與侵害人之間的行政處罰法律關(guān)系、侵害人與被侵害人之間的損害賠償法律關(guān)系，公安機關(guān)針對損害賠償?shù)拿袷路申P(guān)系進行調(diào)解前，必須先查清事實真相，分清責(zé)任，也就是說公安行政調(diào)解必須以存在違反公安行政管理法律法規(guī)的行為為前提要件。而人民調(diào)解是由基層群眾性自治組織出面調(diào)解民事糾紛，在調(diào)解的過程中沒有國家公權(quán)力的參與，是一種完全平等的民事行為，調(diào)解協(xié)議只對糾紛當(dāng)事人產(chǎn)生影響。在實踐中，由于公安行政調(diào)解協(xié)議的達成不僅僅意味著民事賠償協(xié)議的達成，還意味著行政處罰的免除。因此在達成協(xié)議的過程中，雙方當(dāng)事人為了各自不同的需求，特別是違反治安管理行為人懾于行政處罰的壓力，在達成調(diào)解協(xié)議時往往要支付比正常損害多得多的賠償費。在這種情形下如果一方或者雙方當(dāng)事人事后又反悔的，依照公安行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力，公安機關(guān)對違法行為人要進行處罰，被侵害人對民事糾紛向人民法院提起民事訴訟。人民法院在審理民事?lián)p害賠償案件時要依據(jù)事前達成的行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進行審理，對違法行為人來說顯然是不公平的。

對于第二種觀點，如趙銀翠認(rèn)為在自治型行政調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力;在裁斷型行政調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議具有執(zhí)行力［4］。筆者認(rèn)為，公安行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)具有執(zhí)行力，理由如下:

前文已經(jīng)述及，公安行政調(diào)解是在違反公安行政管理法律法規(guī)的行為造成損害賠償時進行的調(diào)解，該調(diào)解協(xié)議的達成往往懾于行政處罰的壓力;司法調(diào)解是由人民法院在審理民事案件的過程中對于民事糾紛雙方當(dāng)事人的調(diào)解，調(diào)解不成的人民法院依職權(quán)及時作出判決，因此司法調(diào)解協(xié)議的達成也往往顧慮到法院判決的威力，從這一角度來說，公安行政調(diào)解和司法調(diào)解具有同質(zhì)性，即都是國家公權(quán)力參與進行的調(diào)解，并且調(diào)解協(xié)議的達成都懾于國家強制力的威力。因此筆者認(rèn)為探討公安行政調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)參照人民法院調(diào)解書的效力來推理。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，“調(diào)解達成協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力。調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書送達前一方反悔的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時判決”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》明確規(guī)定了人民法院調(diào)解書的強制執(zhí)行效力，“調(diào)解達成協(xié)議……自雙方簽名或者捺印之日起發(fā)生法律效力……調(diào)解協(xié)議生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事調(diào)解書申請強制執(zhí)行”。

有人認(rèn)為，人民法院是司法機關(guān)，根據(jù)司法終局裁決原則，對人民法院作出的處理決定(包括調(diào)解書、判決書、裁定書)可以是終局決定，具有強制執(zhí)行的效力。而公安行政調(diào)解是由公安機關(guān)主持的調(diào)解，公安機關(guān)是行政機關(guān)，行政機關(guān)享有的是執(zhí)行權(quán)，而不是裁決權(quán)，沒有解決糾紛的權(quán)力。筆者認(rèn)為這種觀點有失偏頗。民事爭議傳統(tǒng)上由法院來管轄，但隨著社會關(guān)系的日益復(fù)雜和利益沖突的加劇，由法院來處理所有的民事爭議已顯得力不從心，甚至有些無能為力。為了保持社會經(jīng)濟生活的穩(wěn)定和利益的協(xié)調(diào)平衡，國家不得不從傳統(tǒng)的消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變，于是行政機關(guān)開始處理一些原由法院管轄的民事爭議。行政調(diào)解由行政機關(guān)居間協(xié)調(diào)，盡量減少行政命令，多一些體現(xiàn)相對人意志的內(nèi)容，會盡可能減少行政主體與行政相對人的沖突。充分尊重相對人民主參與權(quán)是現(xiàn)代行政法的基本價值之一，行政調(diào)解正是順應(yīng)了這種價值理念的需求。另外從實定法的角度看，《行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定“行政復(fù)議調(diào)解書具有法律效力”;《勞動法》第八十條第二款規(guī)定“勞動爭議經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行”;《公證法》第三十七條規(guī)定“對經(jīng)公證的以給付為內(nèi)容并載明債務(wù)人愿意接受強制執(zhí)行承諾的債權(quán)文書，債務(wù)人不履行或者履行不適當(dāng)?shù)模瑐鶛?quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請執(zhí)行”。都規(guī)定了經(jīng)行政機關(guān)處理的民事糾紛具有強制執(zhí)行的法律效力。因此以公安行政調(diào)解是由行政機關(guān)解決糾紛而否定其具有強制執(zhí)行效力的觀點是站不住腳的。

還有人認(rèn)為，公安行政調(diào)解是公權(quán)力介入民事領(lǐng)域，如果賦予公安行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行效力會損害公民權(quán)益?！靶姓C關(guān)濫用權(quán)力進行調(diào)解的情形最突出表現(xiàn)為行政調(diào)解自愿性和行政處罰強制性的混淆”，“行政機關(guān)會以行政處罰的伸縮度為壓力，迫使一方當(dāng)事人屈從于某個既定的調(diào)解方案”［5］。筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是多余的。公安行政調(diào)解遵循自愿、平等原則，不論是行政調(diào)解的啟動還是調(diào)解協(xié)議的達成，都是雙方自愿的，如果有一方不同意就不能達成調(diào)解協(xié)議。至于公安機關(guān)在調(diào)解過程中會存在脅迫現(xiàn)象，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)依賴于行政調(diào)解制度的完善，這不應(yīng)當(dāng)是否定公安行政調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力的理由。

賦予公安行政調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，首先可以提高行政效率。公安執(zhí)法實踐中往往存在兩種錯誤傾向，一是部分民警害怕激化矛盾，一味進行調(diào)解，費盡力氣達成調(diào)解協(xié)議，最后卻因為當(dāng)事人的不履行導(dǎo)致前功盡棄;另一種是部分民警認(rèn)為調(diào)解是費力不討好的事，不愿調(diào)解，處罰了之，引起當(dāng)事人的不滿甚至上訪。明確了公安行政調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行效力，民警就會愿意調(diào)解，調(diào)解適可而止。其次，可以增強公安民警積極調(diào)查取證的意識。公安行政調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力，就意味著調(diào)解協(xié)議的達成像作出處罰決定一樣嚴(yán)肅，會影響到相對人實體的權(quán)利和義務(wù)，會促使民警在辦案中重視證據(jù)的收集和保全，這樣即使達不成調(diào)解協(xié)議，在作出處罰決定時也能做到事實清楚證據(jù)確鑿充分。第三，可以防止相對人濫用調(diào)解權(quán)，提高公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。實踐中，一些相對人為了拖延時間或者逃避懲罰，會隨意使用調(diào)解權(quán)，達成不切實際的協(xié)議，結(jié)果造成履行不能或者不愿履行，導(dǎo)致案件從頭再來，如果公安行政調(diào)解協(xié)議具有執(zhí)行力，就會避免出現(xiàn)上述現(xiàn)象，從而提高行政效率。

四、完善公安行政調(diào)解的救濟途徑

公安行政調(diào)解協(xié)議具有了強制執(zhí)行的效力，如果實施不當(dāng)就有可能侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益，因此必須完善公安行政調(diào)解的救濟途徑。

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》都將行政調(diào)解排除在受案范圍之外，理由是行政調(diào)解遵循自愿原則，調(diào)解協(xié)議的達成應(yīng)當(dāng)自愿，調(diào)解協(xié)議的履行也應(yīng)當(dāng)自愿，不存在行政機關(guān)實施強制力。如果按照上文分析，賦予了公安行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行效力，那么一旦在公安機關(guān)的主持下達成了調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人都必須履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。從理論上講，調(diào)解協(xié)議遵循自愿原則，雙方自愿達成的調(diào)解協(xié)議都會自覺自愿地履行，但在實踐中不排除公安機關(guān)在行政調(diào)解的過程中存在打壓、威脅一方或者雙方當(dāng)事人的現(xiàn)象，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人提供救濟的途徑。我國《民事訴訟法》第八十九條規(guī)定，調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后具有法律效力。即司法調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人在經(jīng)雙方簽字或蓋章后到簽收的這段時間之內(nèi)有反悔權(quán)。筆者認(rèn)為，可以在《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》相應(yīng)的條文中增加一款規(guī)定調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人在簽字或者蓋章到簽收這段時間內(nèi)有反悔權(quán)，可以向人民法院主張調(diào)解協(xié)議無效。等將來條件成熟制定了《行政調(diào)解法》后，在《行政調(diào)解法》中作出統(tǒng)一的規(guī)定，賦予行政調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人反悔權(quán)。為了避免出現(xiàn)惡意當(dāng)事人利用該規(guī)定故意拖延履行這種現(xiàn)象，還必須規(guī)定當(dāng)事人中的一方或者雙方反悔，應(yīng)當(dāng)在簽收前向法院主張達成的公安行政調(diào)解協(xié)議無效。主張調(diào)解協(xié)議無效的當(dāng)事人必須舉證在調(diào)解協(xié)議達成的過程中公安機關(guān)存在脅迫或者其他不合法的情況。法院確認(rèn)該公安行政調(diào)解協(xié)議無效后，當(dāng)事人方可不予履行。

［1］賈建平.公安行政調(diào)解權(quán)的警察權(quán)屬性探析［J］.上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2009，(2).

［2］趙石磷.行政調(diào)解協(xié)議的合同效力探析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2006，(5).

［3］［4］趙銀翠.論行政調(diào)解協(xié)議的效力——以構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解制度為視角［J］.山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011，(5).

［5］楊國平.確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)的利弊分析［J］.華北水利水電學(xué)院學(xué)報，2010，(3).