我國環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制探析

呂中誠

(湖南警察學(xué)院，湖南長沙410138)

長期以來，我國環(huán)境執(zhí)法主體林立，權(quán)責(zé)分散、部門協(xié)調(diào)難，在執(zhí)法中處罰手段弱，執(zhí)行周期長且程序復(fù)雜，在環(huán)境監(jiān)管方面，部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，難以形成環(huán)境監(jiān)督管理的合力。這種環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法已跟不上我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，這必將導(dǎo)致環(huán)境問題的進(jìn)一步嚴(yán)重和惡化。為了加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，整合各環(huán)境行政管理部門的執(zhí)法資源，真正形成合力治理環(huán)境問題，云南的昆明和玉溪率先開始了我國環(huán)境警察的執(zhí)法實(shí)踐。環(huán)境警察的剛性執(zhí)法能有效解決環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境執(zhí)法軟的問題，在環(huán)境保護(hù)中取得了突出的成績，也收到了良好的社會(huì)效果。但由于環(huán)境警察在我國尚處于探索之中，其執(zhí)法實(shí)踐中還存在著諸多問題，使得環(huán)境警察這把“環(huán)保利劍”沒能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至常常處于尷尬的境地。其中，執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的不順暢也是重要原因之一。

一、環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵

要闡釋環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵，需要先分析協(xié)調(diào)和機(jī)制這兩個(gè)關(guān)鍵詞語。在漢語中，“協(xié)”字是“一起或共同”的意思，“調(diào)”字有“調(diào)整和調(diào)解”等意義，因此，“協(xié)調(diào)”一詞可被理解為兩個(gè)或多個(gè)行為主體為達(dá)到行為一致、實(shí)現(xiàn)共贏而調(diào)整各自行為的一種動(dòng)作，或兩個(gè)或多個(gè)行為主體調(diào)整各自行為，達(dá)到行為一致，實(shí)現(xiàn)了共贏的一種狀態(tài)［1］?！皺C(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指“機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理”?，F(xiàn)已廣泛應(yīng)用于自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，指內(nèi)部運(yùn)行和變化的規(guī)律。機(jī)制是通過一定的體制與制度建設(shè)把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用。

通過上文對(duì)“協(xié)調(diào)”和“機(jī)制”兩個(gè)詞語的分析，可以對(duì)環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵作如下界定:環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制是指環(huán)境警察在環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中協(xié)調(diào)各相關(guān)部門而形成的協(xié)調(diào)體制和一系列協(xié)調(diào)制度所構(gòu)成的體系。

二、我國建立環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的意義

(一)有利于解決現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法體制的弊端

目前，我國環(huán)境執(zhí)法采取的是“統(tǒng)一管轄和分別管轄”相結(jié)合的體制，這更需要執(zhí)法中各部門間的協(xié)調(diào)。但由于統(tǒng)管部門與分管部門間的關(guān)系不明晰，導(dǎo)致在一些日常的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中統(tǒng)管部門的協(xié)調(diào)作用非常有限，分管部門的環(huán)境執(zhí)法行為往往還是各自為戰(zhàn)。而環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的建立有利于進(jìn)一步集中環(huán)境執(zhí)法權(quán)，有利于解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域長期存在的職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的弊端，有利于減少各相關(guān)執(zhí)法主體之間在環(huán)境執(zhí)法上的沖突，從而加大環(huán)境執(zhí)法的力度，提高執(zhí)法的效率。

(二)有利于完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究制度

目前，我國只在環(huán)境刑事執(zhí)法方面建立了部門協(xié)調(diào)及責(zé)任追究制度。但在大量的環(huán)境行政執(zhí)法方面缺乏有效的責(zé)任追究和監(jiān)督機(jī)制，這無疑助長了環(huán)境行政執(zhí)法中的一些不作為行為。對(duì)于這些不作為，只要沒有發(fā)生重大的環(huán)境污染事件，執(zhí)法者就不會(huì)有責(zé)任的追究，也就無須承擔(dān)任何責(zé)任，即使發(fā)生了環(huán)境污染事件，也往往只是承擔(dān)各種紀(jì)律責(zé)任而已。這就使環(huán)境行政執(zhí)法中的各種不作為行為處于失控狀態(tài)［2］。而通過建立環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制來完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究制度，能夠調(diào)動(dòng)各部門之間執(zhí)法協(xié)調(diào)的積極性和主動(dòng)性，使各部門與環(huán)境警察之間在執(zhí)法活動(dòng)中保持有效的溝通與合作。

(三)有利于形成環(huán)境執(zhí)法的大格局

環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制以環(huán)境警察為協(xié)調(diào)主體，以一系列基本制度作為其開展執(zhí)法協(xié)調(diào)活動(dòng)的主要方式，執(zhí)法成本低、靈活性強(qiáng)，有利于建立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提高環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)行力，形成環(huán)境執(zhí)法的大格局。

三、我國環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的主要內(nèi)容

為了符合依法行政的要求，環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的建立需要制定相關(guān)的法規(guī)并建立起一系列具體的協(xié)調(diào)制度。在這方面，國家和一些地方政府已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定，比如環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》以及昆明市《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》就是其中的代表。為了保障環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)建立以下基本制度:

(一)聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議制度是環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體，由環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)召集和主持。根據(jù)參會(huì)人員的不同可以分為領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議制度和聯(lián)絡(luò)員會(huì)議制度;按開會(huì)時(shí)間可以分為例會(huì)制度和臨時(shí)會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度主要是就環(huán)境違法犯罪案件進(jìn)行交流、溝通和協(xié)調(diào)。具體而言可包括:當(dāng)前案件受理、調(diào)查的情況通報(bào);移送環(huán)境犯罪案件的辦理情況通報(bào);各部門就相互協(xié)作和移送、辦理違法、犯罪案件過程中存在的問題進(jìn)行協(xié)調(diào);共同研究、探討環(huán)境執(zhí)法中遇到的新情況、新問題，協(xié)商解決疑難問題;研究制定預(yù)防和查處環(huán)境違法犯罪的工作目標(biāo)和措施以及協(xié)商和解決環(huán)境執(zhí)法中的其他問題。聯(lián)席會(huì)議制度的核心是確保參會(huì)各部門充分交流信息和意見，從而協(xié)調(diào)解決環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)的矛盾和問題。

(二)案件移送制度

我國現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法中的案件移送制度是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門在依法查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為已涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，向公安機(jī)關(guān)依法移送以及對(duì)環(huán)境執(zhí)法中涉嫌瀆職犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的依法向人民檢察院移送的制度。環(huán)境警察制度的建立，省去了向公安機(jī)關(guān)移送的環(huán)節(jié)，可由環(huán)境警察直接對(duì)涉嫌的環(huán)境犯罪進(jìn)行制止并依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定立即進(jìn)行立案，及時(shí)采取偵查措施，防止證據(jù)滅失，然后依法向人民檢察院移送案件及證據(jù)材料。由于環(huán)境案件的特殊性，人民檢察院在接到移送案件之后應(yīng)立即進(jìn)行審查，決定是否立案，其時(shí)間應(yīng)少于一般案件，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的時(shí)限是三個(gè)工作日內(nèi)。案件移送制度主要是建立環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的部門協(xié)作工作機(jī)制，為移送涉嫌環(huán)境犯罪案件提供具體明確的指引。

(三)案件協(xié)查制度

案件協(xié)查制度是指依法負(fù)責(zé)辦理環(huán)境違法犯罪案件的機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，可根據(jù)辦案需要，向相關(guān)單位或個(gè)人提出協(xié)作辦案要求，協(xié)辦單位或個(gè)人接到協(xié)作辦案要求后，應(yīng)提供協(xié)作，并將結(jié)果反饋給辦案機(jī)關(guān)的制度。案件協(xié)查制度可以大大節(jié)約執(zhí)法成本，提高辦案效率，因此，應(yīng)該成為環(huán)境警察執(zhí)法的一項(xiàng)常用的手段。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境案件的協(xié)查制度目前主要是針對(duì)已經(jīng)立案的涉嫌環(huán)境犯罪案件，協(xié)查的部門也僅限于環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院之間。環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制中的案件協(xié)查制度，需協(xié)查的案件及協(xié)查者的范圍應(yīng)該更廣。在案件協(xié)查工作中，首先要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，協(xié)查的單位或個(gè)人應(yīng)本著客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，確保協(xié)查結(jié)果與提供資料的科學(xué)與準(zhǔn)確;其次要強(qiáng)化效率意識(shí)，由于環(huán)境案件具有取證困難及證據(jù)容易滅失的特性，這就要求開展協(xié)查時(shí)要充分考慮到時(shí)間對(duì)案件的影響，抓住取證的最佳時(shí)機(jī)，提高效率;再次要強(qiáng)化整體意識(shí)，要樹立環(huán)境執(zhí)法“一盤棋”的思想，辦案機(jī)關(guān)與協(xié)辦單位或個(gè)人之間要密切配合，切實(shí)提高整體辦案效率和水平，提升環(huán)境執(zhí)法的整體形象與威懾力。環(huán)境案件的協(xié)查可能會(huì)涉及較廣的區(qū)域和較多的部門及個(gè)人，為了規(guī)范協(xié)查制度，建議有權(quán)機(jī)關(guān)制定專門的《環(huán)境案件協(xié)助調(diào)查管理規(guī)定》，對(duì)協(xié)助調(diào)查的義務(wù)、責(zé)任、程序、時(shí)間、反饋等各個(gè)方面做出具體而明確的規(guī)定，保證環(huán)境案件協(xié)查的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。

(四)聯(lián)合執(zhí)法制度

聯(lián)合執(zhí)法是環(huán)境警察的一種重要的執(zhí)法模式，能夠協(xié)調(diào)整合環(huán)境執(zhí)法力量，有效加大環(huán)境執(zhí)法的力度。主要包括跨部門聯(lián)合執(zhí)法和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法兩種。在跨部門聯(lián)合執(zhí)法中，要徹底改變我國環(huán)境執(zhí)法中存在的“統(tǒng)一監(jiān)管難實(shí)現(xiàn)，分工負(fù)責(zé)難協(xié)調(diào)”的狀況。為此，首先要通過立法對(duì)各有關(guān)環(huán)境執(zhí)法主體的職責(zé)和關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，理順環(huán)境警察與國土、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利等部門之間的職能關(guān)系;其次，要明確相關(guān)部門不作為、亂作為的法律責(zé)任，還要明確部門之間聯(lián)合執(zhí)法的程序、時(shí)限、責(zé)任等，用法律的形式來協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，使環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度化和規(guī)范化，切實(shí)形成部門間環(huán)境執(zhí)法的合力，建立起環(huán)境執(zhí)法的長效機(jī)制并發(fā)揮其整體效應(yīng)［3］。由于環(huán)境事件時(shí)常會(huì)波及較廣的范圍，當(dāng)其跨越行政區(qū)劃的范圍時(shí)，單靠某一特定行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法力量是不足以應(yīng)對(duì)的，這時(shí)跨區(qū)域、跨流域的聯(lián)合執(zhí)法就顯得尤為重要。因此，在構(gòu)建跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的同時(shí)，要構(gòu)建跨流域、跨區(qū)域“環(huán)境同治”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，以便有效解決共同的環(huán)境問題。

(五)監(jiān)督與獎(jiǎng)懲制度

環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)的監(jiān)督制度包括內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督上，應(yīng)按照科學(xué)性、分工性和協(xié)調(diào)性的要求對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法主體及其職責(zé)進(jìn)行全面的清理，明確賦予環(huán)境警察對(duì)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的監(jiān)督權(quán)及相應(yīng)的監(jiān)督手段，增強(qiáng)環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的透明度，提高執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的效率和社會(huì)信譽(yù);在層級(jí)監(jiān)督方面，上級(jí)主管部門要對(duì)相應(yīng)下級(jí)部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)工作進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正;在外部監(jiān)督上，包括人大常委會(huì)對(duì)環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的法律監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的司法監(jiān)督以及公眾參與的社會(huì)監(jiān)督。監(jiān)督制度的作用在于及早發(fā)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)調(diào)工作中的問題，及早采取有效的防范措施，也有利于阻卻地方及部門保護(hù)主義對(duì)環(huán)境警察執(zhí)法工作的干預(yù)。

獎(jiǎng)懲制度，也就是對(duì)積極參與環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)工作和取得顯著成效的單位及個(gè)人要予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)協(xié)調(diào)工作消極應(yīng)對(duì)、不遵守相關(guān)協(xié)調(diào)制度的單位和個(gè)人，要由相關(guān)部門責(zé)令改正并通報(bào)批評(píng)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

總之，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，涉及眾多的領(lǐng)域和方面，環(huán)境執(zhí)法需要廣泛聯(lián)合各方力量予以配合，因此必須樹立環(huán)境執(zhí)法大協(xié)作的觀念。而環(huán)境警察無疑將是我國環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的一支生力軍，是解決我國環(huán)境執(zhí)法諸多頑疾的一劑良方。探索順暢的環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于充分發(fā)揮環(huán)境警察的剛性執(zhí)法作用乃至最終在我國全面建立環(huán)境警察制度都具有重要的理論及實(shí)踐意義。

［1］全永波，胡進(jìn)考.論我國海洋區(qū)域管理模式下的政府協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(6):17.

［2］沈健，吳玉萍.污染防治的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制研究［J］.石河子大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007，(1):84.

［3］李冬梅，郭潞等.山西環(huán)境執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新研究［J］.山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，(7):112.