中原經濟區(qū)建設中民爆物品管控模式研究

萬 紅

(河南警察學院，河南鄭州450046)

一、中原經濟區(qū)“三化”發(fā)展與民爆物品管控

中原經濟區(qū)位于我國中心地帶，在全國改革發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。2011年9月，國務院出臺《關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》，使建設中原經濟區(qū)的區(qū)域發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。中原經濟區(qū)建設的核心是“三化”協調發(fā)展，即新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化。中原經濟區(qū)走“三化”協調發(fā)展之路，是中原崛起的時代呼喚，是人類文明進步的重要標志，是現代化建設的基本內容。目前，河南省經濟社會發(fā)展取得巨大成就，成為經濟大省、人口大省、農業(yè)生產大省、新興工業(yè)大省，進入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進的新階段，既面臨著跨越發(fā)展的重大機遇，也面臨著經濟結構不合理、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、公共服務水平低等挑戰(zhàn)和問題。隨著中原經濟區(qū)“三化”建設的加速推進，民爆物品的使用、運輸、管控對象和場所等發(fā)生重大變化，使得傳統的基層社會控制方式、模式及民爆管理的方式、方法面臨挑戰(zhàn)。

第一，在“三化”發(fā)展中，新型工業(yè)化就是充分運用最新科學技術和依靠科技進步的工業(yè)化，是提高經濟效益和整體競爭力的工業(yè)化，其根本目的是提高社會的發(fā)展速度。在提速的過程中，炸藥等民爆物品的管理顯得尤為重要。如果管理不當引發(fā)事故或案件，就會使工業(yè)化進程減速，從而影響中原經濟區(qū)發(fā)展整個進程。

第二，新型城鎮(zhèn)化是以科學發(fā)展觀為統領，以工業(yè)化和信息化為主要動力，資源節(jié)約、環(huán)境友好、經濟高效、文化繁榮、城鄉(xiāng)統籌、社會和諧，大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、個性鮮明的健康城鎮(zhèn)化。它涉及城鎮(zhèn)生產、生活方式和文化、景觀形態(tài)等在鄉(xiāng)村地區(qū)的滲透、擴展和普及，是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的統籌發(fā)展［1］。在新型城鎮(zhèn)化建設進程中，一方面，需要建設大量的住房，需要拆遷，在這些建設中離不開民用爆炸物品。另一方面，由于征地拆遷、城鄉(xiāng)關系等引發(fā)的不穩(wěn)定因素將呈現出高發(fā)多發(fā)的態(tài)勢，長期積累的矛盾進一步浮現，隱性矛盾顯性化，顯性矛盾更加尖銳，各類社會矛盾糾紛大量涌現。如果不能對民爆物品進行有效管理，就會產生各種安全隱患，甚至引發(fā)社會動蕩。沖突與犯罪的暴力性、對抗性加大，涉及民爆的案(事)件將會呈現多發(fā)態(tài)勢。

第三，農業(yè)現代化，即用現代工業(yè)裝備農業(yè)、用現代科學技術改造農業(yè)、用現代管理方法管理農業(yè)，也是大幅度提高農業(yè)綜合生產能力的過程。在這一過程中，劇毒物品等危險物品發(fā)揮著巨大作用。日常農產品生產、流通過程中，本身就涉及大量的危險化學品(如磷化鋁、磷化氫、磷化鋅、環(huán)氧乙烷、氯化苦)的采購、儲存、運輸、使用等環(huán)節(jié)，可以說危險物品管控滲透到農業(yè)生產的各個領域。農業(yè)現代化這一目標的確立，給公安機關在危險物品管控方面帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和考驗。

值得一提的是，“三化”本來就是一項“三位一體”的社會系統工程，是相互制約、相互影響、相互作用、相互促進，進而形成互為動力、互為支撐、良性諧振、良性循環(huán)的經濟社會發(fā)展整合體，任何一個方面出現偏差都會影響大局。因此，公安機關更應積極探索解決民爆物品管控的源頭性、根本性、基礎性問題，從各個環(huán)節(jié)建立健全民爆物品管控的長效機制，從而全面提升維護國家安全和社會穩(wěn)定的能力與水平。

二、河南省民爆物品的管控現狀與經驗

(一)“緝槍治爆”專項行動成果顯著

2012年，按照公安部部署，河南省各級公安機關統一開展了銷毀非法槍爆物品活動，取得顯著成效。截至2012年6月，全省共查破涉槍涉爆案件203起，查處違法犯罪嫌疑人343名，抓獲涉槍涉爆逃犯15名，收繳槍支1079支、子彈10萬余發(fā)、炸藥39噸、雷管12.5萬枚、仿真槍2643支、管制刀具6882把、劇毒化學品3461.2公斤、易制爆化學品700公斤，為全省治安大局平穩(wěn)做出了突出貢獻［2］。

與此同時，公安機關廣泛發(fā)動人民群眾，不斷擴大緝槍治爆宣傳的覆蓋面，持續(xù)開展專項斗爭和區(qū)域整治，進一步推進全省緝槍治爆專項行動深入開展，再掀“緝槍治爆”專項行動新高潮。

(二)民用爆炸物品管控法律體系及模式趨于成熟

我國對民爆物品的管理一直很重視，1957年國務院出臺了《爆炸物品管理規(guī)則》;1984年國務院對規(guī)則進行修改，出臺了《民用爆炸物品管理條例》，明確規(guī)定對爆炸物品生產、儲存、銷售、運輸、使用等各個環(huán)節(jié)實施嚴格管理;2006年國務院又對《民用爆炸物品管理條例》進行了修改，并頒布實施了新的《民用爆炸物品安全管理條例》，該條例進一步加強了政府各部門對民爆物品的監(jiān)管職責，同時強化了法律責任追究制度。

為配合民爆物品管控制度的有效實施，在總結以前民用爆炸物品管控經驗的基礎上，河南各地結合自身發(fā)展狀況，在實踐中不斷創(chuàng)新管控模式。既有力保障社會安全，又有效地促進中原經濟區(qū)建設的發(fā)展。目前有三個地區(qū)的民爆物品管理模式在河南省推廣。其一，內鄉(xiāng)縣公安局對民爆物品管理創(chuàng)造性地實行爆破配送“一條龍”服務模式(被稱為“內鄉(xiāng)模式”)，將粗放型管理變?yōu)榫毣芾恚ㄎ锲返纳a、儲藏、審批、運輸、使用、退存等各個環(huán)節(jié)都實行專業(yè)化運作。其二，焦作市公安局要求民爆單位按照統一規(guī)劃、合理布局、歸口管理的原則，落實儲存、銷售、購買、運輸、使用各環(huán)節(jié)和各單位安全監(jiān)管職責，對民用爆破器材實行嚴格管制，確保萬無一失。其三，鄭州市公安局在滎陽市開展試點，實行統一銷售、統一配送、統一爆破、統一清退的“四統一”爆破作業(yè)服務模式［3］。這三個地區(qū)的民爆物品管理中的一個共同特點即使用單位用炸藥卻不見炸藥，把爆炸物使用的風險降到最低。

三、民爆物品管控中存在的問題

雖然，公安機關高度重視民爆物品的管控，但近年來，仍出現“三多”現象，即違規(guī)違法從業(yè)多、事故多和流失多。究其原因，既有從業(yè)者的原因，更有管理者的因素。民爆物品管理中存在的一些漏洞及其潛在的社會危害性，已成為公安機關與社會關注的一大熱點?？v觀近年來發(fā)生的案(事)件，筆者認為有以下幾個問題亟待解決。

(一)監(jiān)管體制出現脫鉤

雖然國家有相應的嚴格的管理制度，但仍常有事故發(fā)生。如2009年3月，南陽市一小區(qū)發(fā)生爆炸案，爆炸造成5人死傷。當事人是一名制造雷管的租房客，他在出租屋內共制造雷管五六千枚，在非法制造雷管時發(fā)生爆炸。

這起事故就是在民爆物品管理的過程中沒有嚴格執(zhí)法，沒有及時查處到這種違法的行為而造成的后果，在中原經濟區(qū)建設中如果還經常發(fā)生此種類似的案件和事故，就會嚴重阻礙中原經濟區(qū)建設的發(fā)展。

依上面的案例，我們可以看到，在民爆物品管控中，相關部門的監(jiān)管環(huán)節(jié)至關重要，也是出現問題的關鍵。民爆物品從產生到消失，經歷多個環(huán)節(jié)，涉及許多行業(yè)。因此，在民爆物品管理中，政府的多個部門都負有職責，而并非公安機關一家，況且公安機關的監(jiān)督管理是基于行業(yè)管理基礎之上的。許多部門沒有起到應有的監(jiān)管作用，給公安機關的監(jiān)督管理增加了難度。

(二)監(jiān)管人員缺乏責任心

許多管理失控現象的產生，與管理人員的工作責任心不強密切相關。有的管理人員缺乏事業(yè)心與責任感，對現場監(jiān)督管理工作敷衍了事，重形式、走過場，對違法行為采取放任態(tài)度，不及時地予以制止。因此，近年來許多安全隱患常常是在發(fā)生事故之后才被發(fā)現，一些非法制造、買賣爆炸物品等行為，也往往是在非法物品流入社會并產生不良后果之后才浮出水面。

2011年11月1日，貴州省福泉市永遠發(fā)展運輸有限公司停放在該市馬場坪高速公路收費站旁一在建車輛檢測場的兩輛承運炸藥的車輛發(fā)生爆炸，造成261人死傷。經査明，該車并非運輸專用車輛，并且超載運輸，未按許可路線行駛。該事故反映出公安機關和有關主管部門存在管理松懈、違規(guī)審批、安全監(jiān)管措施不落實、協作配合不力等問題，對嚴重違法違規(guī)行為和安全隱患不能及時査處。近年來，因監(jiān)管不善而造成的民用爆炸物品爆炸事故時有發(fā)生，嚴重影響了社會的安定和諧以及人民的正常生產生活，民爆物品監(jiān)管問題亟待解決。

(三)疏于日常管理

客觀地看，對于民爆物品管理，以往的公安機關重點關注集中行動與專項整治，疏于日常管理也是民爆物品管控中出現的重大問題。民爆物品管理工作必須保持連續(xù)性，按照年度工作計劃一以貫之，常抓不懈，切忌時緊時松。

近年來民爆物品管控出現眾多問題，為了解決這些嚴重影響公共安全的問題，中央與一些政府職能部門通常采用全國性或地區(qū)性集中行動與專項整治措施。這些專項整治行動十分重要，但往往因為曠日持久，任務量大，各地公安機關必須全力應對，致使計劃中的日常工作部署往往被打亂?；鶎庸矙C關整天疲于奔命，無心處理日常事務，導致一個環(huán)節(jié)補齊另一個環(huán)節(jié)又出現漏洞，老問題解決了新問題又接踵而至，形成惡性循環(huán)。

四、適合中原經濟區(qū)建設的民爆物品管控模式

中原經濟區(qū)建設是適合河南省經濟快速發(fā)展的模式，民爆物品使用得當能夠促進社會的發(fā)展，因此需要在法律的范疇內探索具有中原特色的、適合中原經濟區(qū)建設的民爆物品管控模式。在民爆物品管控中各地市公安局要發(fā)揮主動和積極的重要作用。各地市公安局應當以“保障安全生產、服務經濟發(fā)展”為目標，在實施民爆物品管控中堅守適合自己的模式，最好對民爆物品使用的各個環(huán)節(jié)實行封閉式管理，實現民爆物品監(jiān)管動態(tài)可控、全程覆蓋，確保民爆物品使用安全。

(一)建立完善的監(jiān)管合力機制

民爆物品管控中最為重要的是建立完善的監(jiān)管機制，而在這個層次中，首要完成的是監(jiān)管合力機制的建設，即從源頭抓起，在完善的監(jiān)管機制下，定期與安監(jiān)、國土等部門開展聯合執(zhí)法，對無證經營的企業(yè)堅決予以關停，對涉及民爆物品的隱患和案件“零容忍”，做到發(fā)現一起，及時查處一起，并且及時通報，以儆效尤，絕不以罰代拘、以罰代刑，或者降格處理。

2006年9月1日施行的《民用爆炸物品安全管理條例》，對民用爆炸物品的管理從法規(guī)上明確了國防科技工業(yè)主管部門、公安機關、工商行政管理部門、安全生產監(jiān)督、鐵路、交通、民用航空主管部門等部門的職責。但由于涉及的管理部門太多，職責太分散，在實踐中可能會帶來相互扯皮、協調困難等問題。因此，明晰權責，形成合力進行監(jiān)管是民爆物品管控的重要環(huán)節(jié)。

具體而言，各部門應該承擔起相應職責，不斷加大針對違法、違規(guī)、犯罪行為(如，非法生產、非法超額生產、違法銷售、違法購買、違法使用等違法犯罪活動)的行政監(jiān)管與綜合治理力度，并且嚴格規(guī)范生產、銷售、運輸、使用等活動。

同時，各部門之間要強化區(qū)域協作，密切情況溝通，切實形成聯合、聯動査控、圍堵非法生產、經營、運輸爆炸物品等違法犯罪活動的工作格局。要加強對現有相關地方性法規(guī)、規(guī)章、標準的研究梳理，提出解決源頭性、基礎性、根本性問題的治本措施，進一歩完善制度、增進協作。

(二)合理規(guī)劃標準，持續(xù)發(fā)展建設

加強危險爆炸物品管理中的“兩個標準建設”，一是加強涉及民爆物品企業(yè)基礎建設，按照行業(yè)標準和規(guī)范，督導涉爆企業(yè)進一步加強硬件建設，使其完全符合國家的建設安全標準;二是加強民爆從業(yè)人員的隊伍建設，在所有管理中人是第一位的，對于民爆人員要加大審核、培訓、考核力度，全面提升各類從業(yè)人員的整體素質。

在人員培訓方面，一些地方公安機關逐步予以重視，并不斷出臺相應的政策進行貫徹實施。一方面，對執(zhí)法民警進行定期業(yè)務培訓。治安部門是派出所工作的業(yè)務指導部門，要將民爆物品業(yè)務培訓工作作為指導派出所開展民爆物品監(jiān)督管理工作的首要任務。要經常組織對全省各派出所所長、民爆物品分管民警進行有關民爆物品法律法規(guī)和專業(yè)知識培訓，培訓內容應以針對性和實用性為首選。

另一方面，對涉爆人員進行有效培訓。如河南省焦作市修武縣公安局對涉爆從業(yè)人員進行三級培訓管理制度。堅持“每證必考”，在審驗《爆破員證》方面實行“一票否決”。對從事爆破作業(yè)的人員，實行“資格審查認定制”;對有違法犯罪前科和嫌疑人員一律不得從事爆破員作業(yè);對涉爆人員由派出所建立指紋、掌紋、筆跡和體貌特征檔案，列入重點對象加以管理。從多個層面進行有效管理，確保從業(yè)人員整體素質提升，保障無犯罪。

(三)強化領導責任，落實責任追究

在民爆物品管理中要強化領導責任。為加強民爆物品的源頭管理，需要逐級落實監(jiān)管責任，尤其是涉爆企業(yè)。涉爆企業(yè)使用爆炸物品需要審批，在審批過程中，從派出所專管民警初審到派出所所長審核把關，再到局主管領導審批，做到了人人有責任，同時也加強了社區(qū)民警、派出所及市局三級的監(jiān)督檢查力度［4］。

為保證民爆物品監(jiān)管機制順暢，關鍵在于要建立完備的責任追究制度和加強日常管理，以提高民警的責任心，真正起到有效監(jiān)管的作用。在民爆物品的管理中，實行定期檢查、考核制度，規(guī)范派出所工作，加大責任追究力度，同時要健全規(guī)章制度，加強日常管理水平。實施重點監(jiān)督檢查，堵塞漏洞，發(fā)現問題及時上報。

(四)抓住問題環(huán)節(jié)，及時預警處理

民爆物品管理中主要有生產、儲存、銷售、運輸、使用、清退、銷毀等七個環(huán)節(jié)，其中儲存、運輸、使用、清退等四個環(huán)節(jié)易出問題。在問題環(huán)節(jié)中必須嚴格管理，確保安全，做到運輸環(huán)節(jié)不失控、臨時儲存不接觸、使用環(huán)節(jié)無違章、清退環(huán)節(jié)零誤差，真正實現民爆物品從購買、運輸、儲存到使用、清退沒有任何問題。由于民爆物品的特殊性，只有全面的封閉式管理，才能有效地防止民爆物品的流失和意外事故的發(fā)生。民爆物品管理中的儲存、運輸、使用、清退等四個關鍵環(huán)節(jié)在運行過程中要嚴格監(jiān)控，發(fā)現有問題的苗頭，要及時預警、及時處理，把事故消滅在萌芽狀態(tài)中。

值得一提的是，一些涉爆企業(yè)往往出于經濟利益的原因，處處設法簡化流程，致使民爆物品在管理環(huán)節(jié)出現問題。鑒于此，公安機關應主動與其溝通，在管理上加強服務職能，提高管控效益?，F在河南省各地公安機關提出許多很好的做法可供參考。譬如:上門服務舉措，專門配送、回收舉措，難點項目靠前服務舉措等。這些舉措的實施能大力提升民爆物品管控質量，同時也有效地將安全隱患消除。

(五)重視科技手段，提升監(jiān)管效益

就監(jiān)管民爆物品的職能而言，公安機關負責民爆物品公共安全管理，民爆物品購買、運輸、爆破作業(yè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督管理以及民爆物品流向監(jiān)控。僅民用爆破物品的管控環(huán)節(jié)，就涉及大量的基礎工作，主要是監(jiān)督管理民用爆炸物品使用單位的購買、使用以及相應的儲存活動、監(jiān)控民用爆炸物品的流向、對民用爆破企業(yè)和作業(yè)人員發(fā)放許可證、監(jiān)督指導民爆物品從業(yè)單位安全保衛(wèi)、工程爆破的安全警戒工作、確定運輸路線，并且對民用爆炸物品的運輸發(fā)放許可證、組織銷毀處置使用、運輸環(huán)節(jié)廢舊和處罰的非法民用爆炸物品、偵查民用爆炸物品的刑事案件等方面的業(yè)務。如果僅憑借現在的警力狀況根本無法滿足需要。因此，在各個環(huán)節(jié)重視科技技術的運用，是提升管控效益的重要方法之一。

河南省2006年年底建成民用爆炸物品管理信息系統，通過網絡實現信息處理、信息溝通和信息共享，做到了民爆物品生產、銷售、使用全程監(jiān)控，實現對民爆物品管理的有效監(jiān)督管理。同時，利用網絡從公司管理、人員管理、物品管理、系統管理等多方面進行監(jiān)管，能有效打擊和預防因管理不嚴引起的民爆物品被盜現象，防范非法生產、銷售民爆物品的私營企業(yè)，及時控制違法犯罪活動，維護社會治安的安定。

總之，民爆物品管控工作是治安管理工作中的一項重要工作，是居于基礎和保障地位的一項公安業(yè)務工作。民爆物品管控工作做得好壞將直接關系到社會秩序的穩(wěn)定和人民群眾的生命財產安全。而民爆物品管控體系的完善和提升是一項系統工程，是一個相當復雜的過程，因此，這就需要更多的專家、學者以及執(zhí)法者在監(jiān)管措施、管理機制等方面進行更加深入的研究和系統的規(guī)劃，從而進一歩加強監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能，準確找到適合河南的民爆物品管控模式，為中原經濟區(qū)的崛起與騰飛保駕護航。

［1］王發(fā)曾.中原經濟區(qū)的新型城鎮(zhèn)化之路［J］.經濟地理，2010，(3).

［2］鄧紅陽.河南統一銷毀非法槍爆物品［EB/OL］.http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-06/12/content_3636469.htm?node=20908，2012-06-12.

［3］李俊曉，豐雪軍，李寧.鄭州推行爆破作業(yè)服務一體化經營模式［N］.河南法制報，2009-02-18.

［4］宮子玉，宋文杰.創(chuàng)新模式加強民用爆炸物品管理［EB/OL］.http://www.qlfz365.cn/weihai/whmsyf/201205/84864.html，2012-05-04.