我國地方政府融資的制度分析

李娟娟

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450032)

我國地方政府融資的制度分析

李娟娟

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450032)

地方政府融資與債務(wù)問題已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可忽視的風(fēng)險之一，其根源在于相關(guān)的制度原因，如政府對金融資源配置的干預(yù)、政府主導(dǎo)型的投資模式、中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不對稱、城市基礎(chǔ)設(shè)施單一的投融資體制等。相應(yīng)的，減少政府對金融資源配置的干預(yù)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展對投資的高度依賴、完善現(xiàn)行的政績考核機(jī)制與分稅制、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革等才是解決地方政府融資問題的根本。

地方政府融資;債務(wù)風(fēng)險;地方融資平臺

2010年初以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)逐漸走出金融危機(jī)的陰影，地方債務(wù)與風(fēng)險問題引起廣泛關(guān)注。馮興元等從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政聯(lián)邦制、公共財政等角度剖析了城市政府負(fù)債的原理，提出市政債券的框架設(shè)計［1］;姜彬從制度演進(jìn)的客觀原因、路徑、阻力等方面對地方政府的財政融資與擔(dān)保進(jìn)行了分析［2］;劉尚希認(rèn)為利益與風(fēng)險不對稱、風(fēng)險約束的缺乏、道德風(fēng)險等是地方債務(wù)風(fēng)險的制度原因［3］;國家發(fā)改委宏觀研究院課題組指出地方政府融資的突出問題在于缺乏制度性設(shè)計與規(guī)范［4］;馬海濤等認(rèn)為地方政府融資的主要問題在于缺乏完整的法律保障與有效的監(jiān)督機(jī)制、投融資管理體系的松散［5］。目前研究著重分析地方政府融資存在的宏觀與微觀層面的問題，本文在以上研究的基礎(chǔ)上，將重點針對我國地方政府融資的制度進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對策和建議。

一、當(dāng)前地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險

(一)債務(wù)總量風(fēng)險

目前我國地方政府融資方式多樣，且大量隱性債務(wù)、或有債務(wù)的存在使地方債務(wù)無法獲得完整、準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但從2010年國家審計署公布調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)看，至2009年底，各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上［6］。所以，通過融資平臺債務(wù)可以對政府負(fù)債有基本的把握。第一，據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，全國各地融資平臺總負(fù)債至2009年底約5.84萬億，其中90%來自銀行信貸，2010年負(fù)債規(guī)模更是急劇擴(kuò)大。第二，一些地方政府為了降低銀行貸款的名義規(guī)模，在城建等項目上通過“股權(quán)信托”的方式將銀行的貸款通過信托轉(zhuǎn)換成在建項目公司的股權(quán)，并通過未來回購的方式歸還銀行，這種股權(quán)信托的方式在2010年盛極一時?？紤]到這部分在數(shù)字上被隱藏的債務(wù)，地方政府的債務(wù)規(guī)模更大。第三，地方政府融資平臺債務(wù)僅是地方債務(wù)的主要來源之一，其他還有糧食企業(yè)的經(jīng)營性虧損、養(yǎng)老金缺口、工程欠款等，地方債務(wù)的總量規(guī)模巨大。

(二)地方政府面臨嚴(yán)峻的財政風(fēng)險

第一，地方債務(wù)超出地方財政的承受力。拋開其他類型的債務(wù)，融資平臺負(fù)債占全國財政收入、地方財政總收入的比重在2008年分別為29.3%、62.8%;2009年則上升至85.3%、185.4%，單是融資平臺負(fù)債已使地方財政不能承受之重。第二，據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年底融資平臺中政府性債務(wù)余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44%、71%和78%［6］。由此可見，省級政府除了融資平臺外，其他可供選擇的融資方式較為豐富，但地市級、縣級政府對融資平臺高度依賴，融資方式的單一加劇了風(fēng)險。第三，局部地區(qū)融資規(guī)模嚴(yán)重超出財政承受能力。如寧夏石嘴山市2008年可支配財政收入為19.98億元，而該市2009年確定了的項目投資高達(dá)466億元，杠桿比例高達(dá)20多倍。

(三)投資收益率低下，償債時間集中

首先，據(jù)央行數(shù)據(jù)顯示，融資平臺的平均收益率只有1.3%。而從地方政府投資的項目領(lǐng)域看，大多屬于回收周期較長的基建項目，如高速公路、地鐵建設(shè)等。其次，地方債務(wù)尤其是地方融資平臺債務(wù)集中形成于2008年金融危機(jī)后，多為中長期貸款，超過一半的貸款期限在5年以上，2011年到2013年將是融資平臺貸款集中到期時間，這將進(jìn)一步加劇問題的嚴(yán)重性。

二、地方政府融資的制度分析

(一)銀行主導(dǎo)型金融體系下政府對金融資源配置權(quán)力的干預(yù)

金融體系的融資方式包括直接融資與間接融資兩種，一個國家的融資方式以何者為主，主要取決于國家的財富分配。一般而言，當(dāng)一國居民所擁有的財富，尤其是凈資產(chǎn)在國民財富分配中所占比例較低時，多為間接融資為主的金融體系;反之則相反［7］。直接融資方式下，金融資源的權(quán)力配置主要掌握在個人手中，政府干預(yù)只能通過市場間接進(jìn)行。而間接融資方式下，金融資源的權(quán)力配置主要掌握在金融機(jī)構(gòu)手中，政府可以直接對其金融活動進(jìn)行干預(yù)。我國目前的分配格局以間接融資為主，即以銀行主導(dǎo)型的金融體系，加上分支銀行制所造成的銀行業(yè)的集中壟斷、大型商業(yè)銀行的國有制等背景導(dǎo)致政府對金融資源的配置具有較強(qiáng)的干預(yù)能力，其具體表現(xiàn)為長期以來金融資源配置向國有部門的集中及效率的低下、中小企業(yè)貸款難、農(nóng)村的金融抑制等。同時，地方政府通過銀行間接融資形成巨額債務(wù)也是我國現(xiàn)行的財富分配、政府干預(yù)金融資源配置的必然結(jié)果。

(二)政府主導(dǎo)型的投資體制

作為轉(zhuǎn)型中的市場經(jīng)濟(jì)國家，我國各級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中依然占有重要角色，突出表現(xiàn)在當(dāng)經(jīng)濟(jì)遭遇外部沖擊時，大興地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是最直接最見效的措施，即政府主導(dǎo)型的投資體制。但此類投資一般規(guī)模巨大、占用中長期資金且投資時間集中，存在跨代消費與收益。致使地方政府有限的年度財力不能解決短期內(nèi)大量的資金需求，需要在財政手段之外謀求其他融資途徑。同時，按照“誰投資，誰受益”的原則，通過政府舉債提前使用后代人的投資，需要在代際之間按照受益原則共同償還債務(wù)。

(三)以GDP為綱的政績考核機(jī)制

我國地方政府官員的晉升與其任期內(nèi)的政績顯示高度相關(guān)。在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心的戰(zhàn)略選擇下，由于信息不對稱與監(jiān)控的天然難度使得對地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核簡化為對特定指標(biāo)的監(jiān)控，包括GDP的增速、固定資產(chǎn)投資增速、招商引資規(guī)模等指標(biāo)。這一考核體系下，地方政府的行為特征突出表現(xiàn)為擴(kuò)張性、競爭性與短期性［8］，一方面，地方政府有足夠的激勵去刺激本地發(fā)展和城市建設(shè)，追求各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高速增長，為實現(xiàn)這一目標(biāo)采取提供各種政策優(yōu)惠如稅收、土地價格的優(yōu)惠，甚至隱性的財政補貼以吸引外部資本流入是必要的。以上發(fā)展型財稅政策的實施將加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，致使其融資需求迫切。目前地方負(fù)債中省、市兩級債務(wù)尤以建設(shè)債務(wù)為主。另一方面，現(xiàn)行的考核機(jī)制也導(dǎo)致地方政府行為的短期化。目前地方政府官員的任期普遍較短，頻繁的調(diào)動使得其忙于上項目、出政績，不論通過負(fù)債還是其他方式融資，不論負(fù)債結(jié)構(gòu)與實際償債能力如何，因為較短的任期意味著大部分長期債務(wù)可由后任政府償還。

(四)政府主導(dǎo)型的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照性質(zhì)可分為經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目，根據(jù)項目屬性決定投資、經(jīng)營主體，可將項目的政府投資與民間投資分開，鼓勵社會資本參與投資與經(jīng)營，但是，長期以來我國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域幾乎為政府壟斷，城市建設(shè)由政府一刀切的包攬。在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，地方政府不僅是唯一的供給者，同時也是生產(chǎn)者，這不僅分散了城市政府有限的財力，同時不可避免的造成經(jīng)營過程中的低效甚至無效。在我國加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化的背景下，供給者與生產(chǎn)者合二為一的城市政府通過大規(guī)模舉債進(jìn)行城市建設(shè)成為其現(xiàn)實的選擇。

(五)分稅制下中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不對稱

1994年財稅體制改革的結(jié)果之一是財政集中度的提高，幾個主要稅種的收入劃歸中央政府，留給地方的多是增值潛力較小和征管難度較大的稅種，造成層層向上集中的稅收分配。但中央與地方支出責(zé)任的劃分并沒有相應(yīng)明確的、正式的分工，支出責(zé)任不斷下移。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

(一)約束政府行為，減少政府對金融資源配置的干預(yù)

魯曉東認(rèn)為我國的金融體系存在較為嚴(yán)重的資源錯配，主要原因在于金融體系在很大程度上仍是一種政府控制型，大量的金融資源流向了效率低下的國有部門與政府部門［9］。而地方政府融資中的地方政府對大中型銀行分支機(jī)構(gòu)的干預(yù)、組建地方政府融資平臺即是政府干預(yù)金融資源配置的典型表現(xiàn)。所以，改善政府對金融資源的控制，不僅可以切斷地方政府過度融資的源泉，而且對于改善金融資源的錯配現(xiàn)狀，提高金融資源配置效率都具有重要意義。具體而言，改善目前的收入分配格局，藏富于民，增加居民部門凈資產(chǎn)在國民財富中的比例，以此促進(jìn)資本市場的發(fā)展與規(guī)范，弱化政府對金融資源配置權(quán)力干預(yù)的能力。

(二)優(yōu)化官員政績考核機(jī)制

由于地方債務(wù)問題的出現(xiàn)與現(xiàn)行的官員績效考核機(jī)制過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)密不可分，所以，優(yōu)化現(xiàn)行的官員考核機(jī)制，建設(shè)一套適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的考核機(jī)制，不僅能夠保持地方政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力，全面地反映新階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、節(jié)能減排、改善民生、環(huán)境保護(hù)等，以期從根本上改變地方政府的目標(biāo)效用函數(shù)，改善地方政府行為的短期化，而且能夠遏制其過度、盲目擴(kuò)張的沖動。

(三)完善分稅制

改善地方政府的財政能力是化解地方債務(wù)問題的重要途徑。針對我國目前中央政府與地方政府間財權(quán)與事權(quán)不對稱的局面，首先需要以立法形式明確規(guī)范好各級政府的財權(quán)與事權(quán)，界定各級政府的收支范圍，適當(dāng)上移部分公共事務(wù)事權(quán)，凡屬于中央和省級政府需要承擔(dān)的事權(quán)，不得轉(zhuǎn)嫁至下級政府。其次，建立地方政府穩(wěn)定的財政收入來源，加快稅制改革，推進(jìn)資源稅、個人所得稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等稅種的征收和完善。

(四)推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的市場化改革

首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府直接生產(chǎn)公共物品的單一模式，實現(xiàn)公共物品生產(chǎn)形式的多樣化。其次，將投融資主體由政府部門轉(zhuǎn)向政府與私人部門相結(jié)合，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入，增加資金來源，各類投資者通過獨資、合資、合作、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，將政府有限的財力集中于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傮w而言，應(yīng)逐步打破目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府主導(dǎo)的局面，實現(xiàn)“看不見的手”與“看得見的手”相結(jié)合，在市場利益激勵、市場風(fēng)險約束、政府主導(dǎo)、政府監(jiān)管下進(jìn)行。

［1］馮興元，等.論城市政府負(fù)債與市政債券的規(guī)則秩序框架［J］.管理世界，2005，(3).

［2］姜彬.從制度演進(jìn)的角度考察地方財政融資與擔(dān)保［J］.生產(chǎn)力研究，2008，(12).

［3］劉尚希，等.政府債務(wù):風(fēng)險狀況的初步分析［J］.管理世界，2002，(5).

［4］國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.地方政府融資研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010，(6).

［5］馬海濤，等.后金融危機(jī)時期我國地方政府投融資管理機(jī)制問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(10).

［6］楊瑞龍.管理層清理地方融資平臺［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2010-08-20.

［7］華民.戰(zhàn)后西方國家政府對金融體系的干預(yù)［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，1994，(1).

［8］華興順.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制性障礙——基于地方政府的行為分析［J］.理論界，2010，(12).

［9］魯曉東.金融資源錯配阻礙了中國的經(jīng)濟(jì)增長嗎［J］.金融研究，2008，(4).

(責(zé)任編輯:王 晶)

Abstract:The local government finance and the debt problem have become serious problems.There are many reasons leading to the result，however，the institutional factors is the key to this problem，such as the government intervention in the allocation of financial resource，the government-led investment model and the urban infrastructure Investment，the asymmetric distribution at the fiscal authority ，etc.In order to solve the problem，we must take countermeasures，such as reduce government intervention in the allocation of financial resources，transform the model of economic development，improve the official assessment mechanism，reform the urban infrastructure Investment and so on.

Key words:local government finance;debt risk;local government financing platform

The Institutional Analysis of the Local Government Financing System

LI Juan-juan
(North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450032，China)

F810

A

1008—4444(2012)04—0073—03

2012-05-10

李娟娟(1980—)，女，河南偃師人，華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。