改革開放以來我國高等教育集權(quán)與分權(quán)的周期性變革

許 銳

（浙江師范大學(xué) 教師教育學(xué)院，浙江 金華321004）

一、高等教育行政體制的生成

（一）相關(guān)內(nèi)涵界定

教育管理體制系一個(gè)國家在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化制度基礎(chǔ)上建立起來的對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行組織管理的各項(xiàng)制度的總和。教育管理體制包括政府宏觀的教育行政管理體制以及學(xué)校微觀的內(nèi)部管理體制。它涉及教育系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、權(quán)力劃分和運(yùn)行機(jī)制等方面，其外延包括以教育領(lǐng)導(dǎo)體制、辦學(xué)體制和投資體制為核心的一系列教育制度。教育管理體制不僅是整個(gè)教育體制得以構(gòu)成和運(yùn)行的保障，而且直接影響著學(xué)校內(nèi)部管理體制改革和發(fā)展的方向、速度與規(guī)模。

在研究過程中，部分學(xué)者認(rèn)為教育行政體制是教育管理體制的下位概念［1］；有的學(xué)者則認(rèn)為教育行政體制與教育管理體制是意義基本相同的概念［2］。蕭宗六曾在《中國教育行政學(xué)》中提到：“通俗地說教育行政體制就是一個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)教育的方式?！保?］現(xiàn)代國家的教育行政體制分為三種基本類型：中央集權(quán)制、地方分權(quán)制和“混合型”體制。前兩者是長期存在于教育管理領(lǐng)域中基本的教育行政體制，后者屬中央與地方合作的教育行政體制。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)、科技、政治等多領(lǐng)域的發(fā)展，我國高等教育事業(yè)得到了逐步恢復(fù)，教育行政體制也幾經(jīng)變革，呈現(xiàn)出具有中國特色的變化趨勢(shì)。中央重新確立了對(duì)高等教育實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的高等教育行政體制，我國高等教育管理體制逐步完善。從總體上來看，我國實(shí)行的是中央集權(quán)制的教育行政體制，但這一體制又與嚴(yán)格的中央集權(quán)制有所不同，是中央行政和地方行政相結(jié)合的體制。它除了由中央集中管理外，還著重強(qiáng)調(diào)地方的參與，采用多層負(fù)責(zé)制。

（二）集權(quán)高等教育行政體制的形成

1949年，中國共產(chǎn)黨在馬列主義的指導(dǎo)下奪取了政權(quán)，中國社會(huì)由半殖民地半封建社會(huì)演變?yōu)樾旅裰髦髁x社會(huì)。到1957年第一個(gè)國民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃完成的時(shí)候，社會(huì)主義改造基本完成，建立起了公有制占絕對(duì)統(tǒng)治地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)要素完全從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域淡出。中央政府為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將高等教育的改革也納入其集權(quán)管理的框架之內(nèi)，作為推動(dòng)社會(huì)主義制度改革的一部分。1950年5月，中央政府政務(wù)院在頒布的《各大行政區(qū)高等學(xué)校管理暫行辦法》中規(guī)定：“除華北地區(qū)高等學(xué)校由中央教育部直接領(lǐng)導(dǎo)外”，“各大行政區(qū)高等學(xué)校暫由中央教育部或文教部代表中央教育部領(lǐng)導(dǎo)”［4］。7月，政務(wù)院通過《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，指出：“全國高等學(xué)校以由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”［5］。這一政策明確了教育部對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，強(qiáng)調(diào)了中央的集權(quán)。

由于受到蘇聯(lián)教育管理模式的影響，中央政府對(duì)高等學(xué)校的管理不僅涉及立法、規(guī)劃、評(píng)估等宏觀領(lǐng)域，甚至對(duì)院校的制度與學(xué)科專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)與招生分配計(jì)劃以及人事安排與調(diào)整等方面都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。例如1953年政務(wù)院通過的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中要求“凡中央高等教育部所頒布的有關(guān)全國高等教育的建設(shè)計(jì)劃……財(cái)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)制度……人事制度……教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱、生產(chǎn)實(shí)習(xí)教程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行。其有必須變通辦理時(shí)，須經(jīng)中央高等教育部或由中央高等教育部報(bào)請(qǐng)政務(wù)院批準(zhǔn)?！保?］1953年的這一修改文件，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了對(duì)全國高等學(xué)校的集中和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。按照蘇聯(lián)的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，中央政府開始重點(diǎn)發(fā)展單科性院校，或成立新的工、農(nóng)、醫(yī)、師范、財(cái)經(jīng)、政法等專門學(xué)院，或合并同類院校，為的就是培養(yǎng)對(duì)口經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門所需要的專門人才。至此，高等學(xué)校直接服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大量培養(yǎng)實(shí)用型人才或社會(huì)主義事業(yè)所需的干部，成為政府部門實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的工具。集權(quán)高等教育行政體制形成于我國的建國初期，這對(duì)短期內(nèi)保證教育事業(yè)按照有計(jì)劃的比例發(fā)展，服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)起到了重要的作用。但是，高等學(xué)校有它自身的運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展使命，政府過于集權(quán)的管理體制，只會(huì)使其背離學(xué)術(shù)組織的特性，壓抑高等學(xué)校自主創(chuàng)造的動(dòng)力和長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）分權(quán)高等教育行政體制的形成

美國當(dāng)代最杰出的高等教育學(xué)者伯頓·R·克拉克教授曾指出：“高等教育是個(gè) ‘總體矩陣’、‘復(fù)雜’、‘獨(dú)特’、‘無序’的系統(tǒng)，和其它系統(tǒng)相比，高等教育系統(tǒng)更容易‘過于集權(quán)’而運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。”［7］我國政府早期對(duì)高等教育集權(quán)壟斷的弊端印證了這一點(diǎn)——高等教育的低質(zhì)和低效、人財(cái)物的巨大浪費(fèi)以及對(duì)社會(huì)需求的漠視。隨著政府自身的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融入，教育分權(quán)已成為各國對(duì)公共教育體制的官僚科層組織進(jìn)行重構(gòu)和再造所達(dá)成的共識(shí)。與此同時(shí)，我國高等教育的對(duì)象日益廣泛，社會(huì)各界對(duì)教育的期望值逐步提高，國家及地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)高等教育的依賴性也不斷增強(qiáng)。高等教育系統(tǒng)內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜化和專業(yè)化，使得傳統(tǒng)的高等教育體制已無法解決管理權(quán)力結(jié)構(gòu)日益失衡的局面，高等教育不得不實(shí)行分權(quán)管理。

我國政府對(duì)高等學(xué)校管理權(quán)力的下放始于上世紀(jì)50年代。由于受到地方權(quán)力盲目下放的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)和“教育大躍進(jìn)”的影響，我國曾出現(xiàn)過大辦教育的高潮，致使高等教育的規(guī)模越來越大。此后，直到1985年頒布了 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，我國教育分權(quán)才正式開始。決定明確提出“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行減政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。這意味著建國以來中央政府集教育的舉辦者、投資者和管理者于一身的壟斷地位開始發(fā)生松動(dòng)，由集權(quán)走向分權(quán)。1998年《高等教育法》的頒布，首次以國家法律形式明確規(guī)定了高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理，這為我國高等教育依法辦學(xué)和治教提供了良好的基礎(chǔ)，也為我國高等教育進(jìn)一步分權(quán)管理提供了保障。［8］

二、高等教育集權(quán)分權(quán)變革的30年歷史回溯

（一）調(diào)整恢復(fù)階段（1977—1984年）

1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，揭開了我國改革開放的序幕。而我國教育領(lǐng)域的轉(zhuǎn)折與變革早在十一屆三中全會(huì)之前就已發(fā)生，其標(biāo)志性事件是1977年10月國務(wù)院發(fā)文宣布當(dāng)年立即恢復(fù)高考。自1977年起，我國的教育事業(yè)在正本清源、撥亂反正的腳步中逐漸得到了恢復(fù)和發(fā)展，政府對(duì)高等教育的管理轉(zhuǎn)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央與地方兩級(jí)管理。1978年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》指出：“根據(jù)有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，有利于在教學(xué)和科學(xué)研究工作中早見成效的原則，對(duì)全國重點(diǎn)高等學(xué)校要實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。”［9］這意味著國務(wù)院對(duì)全國重點(diǎn)高校開始恢復(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的管理體制。1979年9月，中央批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于建議重新頒發(fā)＜關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定＞的報(bào)告》，重新恢復(fù)了1963年“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”的《決定》?！爸醒腩I(lǐng)導(dǎo)、兩級(jí)管理”體制，實(shí)際上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的一種國家集中計(jì)劃、中央政府各部委和地方政府分別投資辦學(xué)和直接管理的體制。［10］其中，屬于中央各部委的高校直接面向全國，為本行業(yè)、本部門培養(yǎng)人才；屬于各省、自治區(qū)、直轄市的高校，為地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

改革開放初期，高等學(xué)校在政府縱橫條塊的直接管理下，出現(xiàn)了辦學(xué)積極性降低、資金來源單一化等一系列阻礙高等教育事業(yè)發(fā)展的問題。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需大量人才，高校開始渴望改變政府對(duì)其管理過死的局面，并在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的要求。1979年12月，復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等幾位著名大學(xué)校長率先聯(lián)合呼吁，并在《人民日?qǐng)?bào)》刊出《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》的文章，此篇文章引起了高等教育界對(duì)高等教育管理體制改革的關(guān)注，擴(kuò)大高校自主權(quán)成為了大勢(shì)所趨。截至1984年，浙江、湖北、黑龍江以及山東等省，紛紛出臺(tái)了有關(guān)高教改革的規(guī)定和措施。

（二）改革深化階段（1984—1997年）

1984-1985年，中共中央作出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》和《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，并指出經(jīng)濟(jì)和科技體制的改革必然帶動(dòng)教育體制的改革。1985年5月，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確了教育管理體制改革的方向是國家及教育管理部門要加強(qiáng)對(duì)高等教育的宏觀管理和指導(dǎo)，改變政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在中央、?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）和中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，使之具有主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的積極性和能力，拉開了新時(shí)期我國高等教育體制改革的序幕。1986年3月，國務(wù)院根據(jù)教育體制改革決定的精神，頒布了 《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，分別對(duì)國家教育委員會(huì)（1985年，教育部改建為國家教育委員會(huì)）、國務(wù)院有關(guān)部門、地方政府以及高等學(xué)校的管理職責(zé)和權(quán)限做出了具體規(guī)定。此外，規(guī)定還涉及教學(xué)、科研、人事、經(jīng)費(fèi)和外事工作等八個(gè)方面的高校自主權(quán)內(nèi)容。從此，我國高等教育的管理體制進(jìn)入統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的重大變革時(shí)期。

到90年代初期，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，1993年1月國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》指出：“高等教育管理體制和改革方向是，逐步實(shí)行中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級(jí)管理、兩級(jí)負(fù)責(zé)為主的管理體制?！保?1］1993年2月，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，不僅總結(jié)了前一段的成績，確定了高教改革的戰(zhàn)略、方向和目標(biāo)，而且還提出了新的要求：“初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革、科技體制改革相適應(yīng)的新的教育體制”?！案呓腆w制改革，主要是解決政府與高校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制?！保?2］此后，我國高等教育基本上形成了中央和地方政府兩級(jí)管理，學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的新體制。

1994到1996年間，國家教委在上海、南昌和北戴河共召開了3次高等教育管理體制改革座談會(huì)。1994年，李嵐清副總理在上海主持了“全國高等教育體制改革座談會(huì)”，明確了今后高等教育體制改革的重點(diǎn)是改變條塊分割的管理體系。1995年7月，國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》，提出“共建、聯(lián)合、合并、協(xié)作、劃轉(zhuǎn)”等五種高等教育管理體制改革形式，同時(shí)還提出要加強(qiáng)省級(jí)人民政府的統(tǒng)籌，經(jīng)費(fèi)投入要以財(cái)政撥款為主渠道，淡化學(xué)校單一的隸屬關(guān)系觀念等要求。到1997年末，全國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和48個(gè)中央部委不同程度地進(jìn)行了高等教育管理體制改革。［13］

（三）全面推進(jìn)階段（1997年至今）

為落實(shí)黨的十五大精神，全面推進(jìn)高等教育管理體制改革，國家教委于1998年1月在揚(yáng)州召開了全國高教管理體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，會(huì)上李嵐清副總理提出高教管理體制改革要實(shí)行“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針。［14］在八字方針的指導(dǎo)下，我國基本形成了中央與地方政府共建共管學(xué)校和部分中央院校劃轉(zhuǎn)地方管理的體制［15］，在對(duì)有關(guān)部門和單位所屬普通高等學(xué)校管理體制調(diào)整的同時(shí)，還調(diào)整了學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了教育資源配置。1998年8月，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過《中華人民共和國高等教育法》，首次以法律的形式明確了高等學(xué)校實(shí)行民主管理、依法自主辦學(xué)的方針，同時(shí)鞏固了前一階段高等教育體制改革的成果。同年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出，要繼續(xù)按照八字方針基本完成高等教育管理體制和布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理并以省級(jí)人民政府管理為主的新體制。

經(jīng)過改革，截至2000年全國共有普通高等學(xué)校1018所，其中由教育部直接管理71所，中央有關(guān)部門管理50所，由地方政府為主管理896所。2002年，我國共對(duì)517所高校進(jìn)行了管理體制調(diào)整，實(shí)行了以地方為主、中央和地方共建的體制；對(duì)29所重點(diǎn)高校實(shí)行了以中央為主、中央和地方共建的體制；在317所高校開展了校際間的合作辦學(xué)，形成了227個(gè)合作辦學(xué)實(shí)體；先后將637所高校合并組建成70所多科性和綜合性的高校。截至2006年底，全國2286所普通高校中，教育部和其他部委主管的普通高校僅剩107所，其余的2179所普通高校全部為地方高校。［16］

改革開放至今，通過各種形式的改革和共建，高等教育行政體制經(jīng)歷了由高度集權(quán)到集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，再到全面規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合的多個(gè)時(shí)期，并呈現(xiàn)出周期性變革的趨勢(shì)。經(jīng)過歷史的沉淀，高等教育已經(jīng)擺脫了政治上的過分束縛，基本扭轉(zhuǎn)了條塊分割、重復(fù)辦學(xué)和資源浪費(fèi)的狀況。在高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大的進(jìn)程中，教育資源得到了優(yōu)化配置，也使學(xué)校逐漸充滿生機(jī)和活力，能夠積極主動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

三、高等教育體制改革的走向

綜觀改革開放以來我國高等教育集權(quán)與分權(quán)變革的歷史進(jìn)程，無論是集中領(lǐng)導(dǎo)還是分散管理，二者之間的有機(jī)統(tǒng)一都是一個(gè)普遍的發(fā)展規(guī)律。集權(quán)的高等教育行政體制，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有利于國家對(duì)高等教育事業(yè)的總體規(guī)劃和直接干預(yù)，保證高等教育政策的統(tǒng)一，調(diào)節(jié)全國高等教育發(fā)展的總體水平，但從長遠(yuǎn)角度來看，不僅會(huì)壓抑高等學(xué)校自主發(fā)展的積極性，使其違背自身作為學(xué)術(shù)組織的特性，而且也會(huì)產(chǎn)生地方政府缺乏投入的依賴心理和對(duì)中央政策的僵化執(zhí)行。分權(quán)的高等教育行政體制，在國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，順應(yīng)了高校發(fā)展的實(shí)際需要，使教育行政管理更具靈活性，促進(jìn)了高等教育多元化的發(fā)展，然而，由于我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)實(shí)力又懸殊較大，分權(quán)的體制也容易造成國家對(duì)教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理的混亂以及教育發(fā)展不平衡等問題。

因此，在建立現(xiàn)代大學(xué)制度的過程中，高等教育的改革并不是簡(jiǎn)單地收權(quán)或者放權(quán)的問題，國家只有合理地利用集權(quán)分權(quán)，使中央政府讓渡出來的權(quán)力在地方政府、市場(chǎng)、高校和社會(huì)之間進(jìn)行合理的配置，才有助于對(duì)高校的教育管理。一個(gè)國家的教育應(yīng)該實(shí)行中央集權(quán)制還是地方分權(quán)制，這與本國的政治、經(jīng)濟(jì)以及歷史文化條件密不可分。教育行政體制的實(shí)施并不在于二者中擇其一，而在于能否從具體的國情出發(fā)。就我國而言，高等教育行政體制的改革應(yīng)當(dāng)走向適度分權(quán)，即在重視國家宏觀調(diào)控作用的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)教育的大政方針由中央統(tǒng)一制定，并輔之以適度的分散、分權(quán)管理。對(duì)高等教育的適度分權(quán)必將帶來政府角色和現(xiàn)代學(xué)校組織以及教育體制的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，惟有集權(quán)與分權(quán)二者相互協(xié)調(diào)發(fā)展，才能理順計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)、集中領(lǐng)導(dǎo)與分散管理、政府管理與自主辦學(xué)之間的關(guān)系，從而更好地解決我國高等教育現(xiàn)存的問題，實(shí)現(xiàn)教育公平和教育質(zhì)量的提高。

［1］孫綿濤．教育行政學(xué)［M］．武漢：華中師范大學(xué)出版社，1998．

［2］吳志宏．教育行政學(xué)［M］．北京：人民教育出版社，2000．

［3］蕭宗六，賀樂凡．中國教育行政學(xué)（第 2 版）［M］．北京：人民教育出版社，2004．

［4］中國教育年鑒（1949－1981）［M］．北京：中國大百科全書出版社，1984．776．

［5］關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定［J］．人民教育，1950，（9）：67．

［6］關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定［J］．人民教育，1953，（11）：66．

［7］ （美）伯頓·R·克拉克主編，王承緒等譯．高等教育新論——多學(xué)科的研究 ［M］．杭州：浙江教育出版社，2001．12．299．121．

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［9］國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告［DB／OL］．［2008－08－02］．http：／／www．34law．com／lawfg／law ／6 ／1185 ／law＿250934891625．shtml．

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