“十二五”期間的重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革

□ 蒙長倫

“十二五”期間的重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革

□ 蒙長倫

2007年6月中央批準重慶、成都為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，集西部發(fā)展和農(nóng)村改革的重任于一肩，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗全國率先起航。然冰凍三尺非一日之功，重慶農(nóng)村的現(xiàn)實狀況和最年輕的直轄市的特殊市情，決定了任何改革都殊為不易?！凹蟪鞘小⒋筠r(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，城鄉(xiāng)區(qū)域差異很大”，“小馬拉大車”，城鄉(xiāng)收入差距低于全國平均水平，重慶農(nóng)村的嚴峻現(xiàn)實可以用“三化”來概括：

一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)化。重慶屬南方山地淺丘嶺谷地貌，農(nóng)耕條件較差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比不高，一直非全國主產(chǎn)糧區(qū)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，農(nóng)產(chǎn)品價格受氣候條件、市場和政策調(diào)控的影響，當過快上漲時政府必然及時干預(yù)，當價格下跌時又顯得辦法不多，作為特殊的市場供應(yīng)產(chǎn)品，難以形成完全充分的市場價格；但作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等，其生產(chǎn)和銷售則是完全的市場行為，當上游原料石油化工等資源性產(chǎn)品漲價時，農(nóng)資不斷追風漲價而難以遏制。這樣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤空間勢必被大大擠壓，投入產(chǎn)出周期長，氣候、市場、政策風險交集，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，參與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營意愿并不強烈，城市工商資本非但難以下鄉(xiāng)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)資金反而通過銀行流入城市和工業(yè)。

二是農(nóng)村社會離散化。自1978年農(nóng)村實施聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革以來，農(nóng)村原來以戶籍和血緣關(guān)系為紐帶的村莊制度逐步破解，公益服務(wù)和設(shè)施隨著人口的流失被擠出、廢棄,大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)停滯，農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分散，常年缺乏維護，農(nóng)村學(xué)校、村衛(wèi)生室等關(guān)閉停運，農(nóng)民外出致大量農(nóng)村房屋閑置年久失修破敗，很多地方土地撂荒，草木叢生，縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投入極少，數(shù)十年一樣沒有變化，街道破破爛爛，缺少規(guī)劃，自生自滅，“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”，我市城鎮(zhèn)化水平比工業(yè)化水平相近的國家低10到20個百分點。更為重要的是，農(nóng)村農(nóng)民的組織化程度也隨著一家一戶的生產(chǎn)方式和大量青壯年勞動力的流失而支離破碎，村支兩委組織渙散，老百姓狐疑漠然，社會基礎(chǔ)失衡。

三是農(nóng)村農(nóng)民的異質(zhì)化。任何社會人是最活躍的因素，30多年農(nóng)村的改革發(fā)展，變化最大的其實是人。號稱8億農(nóng)民的中國農(nóng)村，其社會階層已經(jīng)發(fā)生深刻變化，中國的農(nóng)民已經(jīng)分成了三類群體：一是直接留在農(nóng)村大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力，包括以種種原因遺留農(nóng)村的婦女、兒童、老人和少量適齡勞動力，以川渝地區(qū)情況粗略統(tǒng)計，約占農(nóng)民總數(shù)的20%左右。二是年齡從十幾歲到六七十歲，自認為能夠在城市或者工廠找到工作而流出去，即便工資不高也寧愿干下去的廣泛大量存在各個行業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)工人，我們叫做“農(nóng)民工”的一個龐大的群體，約占總農(nóng)民數(shù)量的50%～80%不等，邊遠地區(qū)甚至更高，城郊和發(fā)達區(qū)域略低，這其中還包括大量同時從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的季節(jié)性農(nóng)民工。三是跟爺爺奶奶長大的農(nóng)民的后代，受教育程度低又不甘心務(wù)農(nóng)，小學(xué)初中畢業(yè)到城市從事餐飲服務(wù)等低技能低薪酬服務(wù)業(yè)，或者即便上了大學(xué)但社會資源缺乏，城市就業(yè)困難，進入公司又不斷變換工作，很多同學(xué)蝸居一起，成為城市的“蟻居族”，他們是新一代農(nóng)民，但是已經(jīng)適應(yīng)城市生活，約占農(nóng)民總數(shù)的20%。

仔細分析我市乃至我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在的“三化”現(xiàn)象，可以看出一段時期以來政府和市場兩種力量在農(nóng)村的迷失和缺位。今天我們搞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，針對“三化”不妨提出“三問”：

一是對農(nóng)業(yè)的支持有多大？ 2007－2009年日本用于農(nóng)業(yè)補貼支持的總支出(TSE)達到519億美元，相當于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的65%,其中對生產(chǎn)者補貼(PSE)達414億美元，農(nóng)戶收入中的47.3%源自農(nóng)業(yè)補貼的轉(zhuǎn)移支付。同期，韓國用于農(nóng)業(yè)補貼支持的總支出(TSE)達到224億美元，相當于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%,其中對生產(chǎn)者補貼(PSE)為192.7億美元，農(nóng)戶收入的52.1%來自于農(nóng)業(yè)補貼支持。2009年，美國聯(lián)邦政府直接農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)場農(nóng)業(yè)總收入的3.37%，占農(nóng)場農(nóng)業(yè)凈收人的16.0%。同期,法國是歐盟農(nóng)業(yè)補貼的最大受益國，農(nóng)業(yè)收入三分之一以上來自歐盟的補貼，同時法國政府也列出巨額預(yù)算補貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。我國的農(nóng)業(yè)補貼政策主要包括種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼,簡稱為“四補貼”。2009年中央財政安排種糧農(nóng)民直接補貼190億元、農(nóng)資綜合補貼756億元、良種補貼198.5億元、農(nóng)機具購置補貼130億元，總計達到1274.5億元，僅僅相當于同年我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值35477億元的3.6%。與世界其他國家相比，我國農(nóng)業(yè)補貼總量水平非常低，使用的支持措施也相對較少。有測算表明我國農(nóng)業(yè)補貼總量可能是個負數(shù)（國家財政支農(nóng)和糧棉油價格補貼總和扣除農(nóng)民實際負擔的各項稅費，再扣除農(nóng)業(yè)補貼市場與邊境價格之后余額），尤其是對農(nóng)民收入支持水平為負數(shù)是普遍的結(jié)論。

二是對農(nóng)村的投入有多大？我國用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占國家基本建設(shè)總投資的比重一直明顯偏低。2000年國家農(nóng)業(yè)基建投資占同期國民經(jīng)濟各行業(yè)基建投資的比重僅為2.7%；2003-2008年用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的中央固定資產(chǎn)投資總量才4250億元；2009年中央財政在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)方面共支出5335.4億元，僅占中央財政總支出的10.69%，遠遠滯后于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。目前我國大部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施于20世紀50-70年代興建，一些農(nóng)田水利工程老化失修、設(shè)備破損、效益衰減嚴重，難以為繼，國家資金偏重于投向大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，對農(nóng)田水利工程傾斜力度不夠，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中普遍存在投入不足、資金分散和管護不足等問題。地方政府缺乏農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的動力，不少地方政府為追求政績，單純注重地方企業(yè)規(guī)模的擴大和經(jīng)濟短期增長而忽視地方的長期發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上處于不受重視的地位。

三是對農(nóng)民的保障有多大？從社會保障的總支出來看，經(jīng)測算占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民社會保障費用支出卻占全國社會保障支出的87%，占全國總?cè)丝?5%左右的農(nóng)村居民社會保障費用支出僅占全國社會保障費總支出的13%，與城市社會保障相比，農(nóng)民社會保障不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。養(yǎng)老保險方面，全國農(nóng)村養(yǎng)老保險待遇水平約為月人均80元,不到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的1/10。據(jù)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會的一項調(diào)查，2009年全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險共6000萬人,其中地方政府補貼的僅有1000萬人,中央財政沒有補助。在醫(yī)療方面，2009年全國衛(wèi)生總費用14535.4億元，其中城市11255.0億元，占77.4%，農(nóng)村3280.4億元，占22.6%，60%以上的農(nóng)村居民只擁有不到四分之一的衛(wèi)生總費用；城市人均衛(wèi)生總費用1862.3元，農(nóng)村只有454.8元，衛(wèi)生總費用的城鄉(xiāng)支出分布非常不均。在農(nóng)村低保方面,還沒有做到應(yīng)保盡保，2010年全國農(nóng)村低保對象月人均補助只有74元。農(nóng)民工群體游離于現(xiàn)有社會保障體系之外，有研究證明,只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下,其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障。雖然某些地區(qū)對農(nóng)民工的社會保障做了一定的規(guī)范,出臺了一些相關(guān)的政策措施,但政策執(zhí)行和實施效果不佳。

基于上述調(diào)查分析表明，城鄉(xiāng)二元分割的制度管理和現(xiàn)實由來已久，由此形成的城鄉(xiāng)截然不同的社會文化和心理習(xí)俗也根深蒂固，因此推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革工作是一個長期的歷史進程，這一進程的快慢取決于整個經(jīng)濟社會發(fā)展的速度，需要從實際出發(fā)，尊重群眾意愿，確保農(nóng)民權(quán)益，針對不同的情況，采取行政引導(dǎo)和市場結(jié)合的辦法，通過改革逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。

“三化”與“三問”實質(zhì)關(guān)乎“三農(nóng)”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和“三農(nóng)”問題的解決，最終出路在人、地、錢“三要素”的優(yōu)化配置。要集中處理好當前農(nóng)村人、地、錢“三要素”之間高度緊張突出的矛盾關(guān)系，從農(nóng)村這個系統(tǒng)內(nèi)部而非系統(tǒng)之外來尋求解決突破的辦法，找到農(nóng)村社會的內(nèi)在生長力和那把點石成金的 “金鑰匙”。

人的問題主要是指農(nóng)民的居住、就業(yè)、社會保障、組織和文化精神需求等；地的問題主要是指農(nóng)村土地要通過改革，發(fā)揮市場機制作用實現(xiàn)市場價值最終讓各方從中受益；錢的問題主要是各種資本能夠有強度的凈流入農(nóng)村領(lǐng)域而非流出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的出發(fā)點是為了解決人的問題，而人的問題的解決需要錢，錢的問題則歸根結(jié)底要靠土地來解決。從這個意思上說，土地是問題的關(guān)鍵所在，是無法逾越的重要環(huán)節(jié)，人和錢要圍繞地來展開，盤活農(nóng)村土地資源做大蛋糕，確保各方利益的合理分割，尊重農(nóng)民選擇的權(quán)利才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的必由之路。一是確權(quán)量化農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)村土地價值流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民按照市場方式退出土地。理順國家-集體-農(nóng)戶三邊關(guān)系，隨著集體土地使用權(quán)逐步“硬化”和獨立，引入市場機制調(diào)節(jié)農(nóng)民與集體組織之間的產(chǎn)權(quán)分享關(guān)系，集體和農(nóng)戶作為相對平等、獨立的經(jīng)濟主體，逐步以資產(chǎn)、市場為連接的紐帶，集體內(nèi)部責任制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愕氖袌鲫P(guān)系。如我國目前在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了“兩田制”、“四荒地”拍賣、土地股份合作、宅基地聯(lián)建（四川災(zāi)區(qū)）、集體建設(shè)用地（地票）交易等形式。二是統(tǒng)籌提供進城農(nóng)民城市社會保障，削弱土地的福利保障功能，引導(dǎo)有條件的農(nóng)民進城居住變成市民。尊重農(nóng)民選擇居住地和變換身份的權(quán)利，社會保障的供給與土地問題脫鉤，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城不以退出土地為前提；農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城與承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系脫離，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城不以退出承包經(jīng)營權(quán)為前提，分離使用權(quán)，固定收益權(quán)，允許農(nóng)民按照市場方式有條件逐步退出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。上述兩層意思是獨立的。在實際工作中，適宜采取“兩分兩導(dǎo)”的原則，即：承認農(nóng)民對農(nóng)村土地所享有的權(quán)益，確權(quán)并量化價值，堅持農(nóng)村土地權(quán)利和應(yīng)享受的社會保障“兩權(quán)分離”；尊重農(nóng)民選擇居住的權(quán)利，不以退出農(nóng)村土地為前提轉(zhuǎn)移農(nóng)民，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”；引導(dǎo)農(nóng)民按照市場方式退出宅基地，向農(nóng)民集中區(qū)和城鎮(zhèn)周邊集中，甚至轉(zhuǎn)戶進城，通過盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，增加財產(chǎn)收益；引導(dǎo)農(nóng)民在確保土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，采取租借、信托流轉(zhuǎn)或者土地股份合作等多種方式，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，開展集中規(guī)模經(jīng)營，有條件逐步退出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

土地：置換宅基地，梯度轉(zhuǎn)移，適度集中居住，或放棄宅基地轉(zhuǎn)戶進城；集體建設(shè)用地確權(quán)登記，同地同權(quán)交易、落地建設(shè)和抵押融資，各利益主體共同分享權(quán)益。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尊重農(nóng)民意愿，按照適合市場的方式采取多種方式靈活處理。

居?。赫刂脫Q補償收益和農(nóng)民自籌結(jié)合解決（自建、統(tǒng)建安置）、租住政府保障性住房、或者購買城鎮(zhèn)商品房。

社會保障：政府公共財政投入為主，其他方式為輔。

公共服務(wù)：政府公共財政投入為主，其他方式為輔。

工作：政府引導(dǎo)就業(yè)、企業(yè)責任和市場自主擇業(yè)相結(jié)合。

收入來源：住房等財產(chǎn)性收益、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益、村集體經(jīng)濟分紅、務(wù)工收入、政府補助等。

戶籍：根據(jù)情況自愿選擇轉(zhuǎn)換或統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)戶口，分離土地承包經(jīng)營權(quán)，變土地承包經(jīng)營權(quán)為收益權(quán)。

重慶市九龍坡區(qū)的思路：在總結(jié)九龍坡區(qū)近年來先行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“五化、五改”的九龍坡區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革模式，即沿著“城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理一體化、城鄉(xiāng)要素流動市場化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)都市化、城鄉(xiāng)居民市民化、城鄉(xiāng)環(huán)境生態(tài)化”這五個方面推進，簡稱“管理一體化、要素市場化、產(chǎn)業(yè)都市化、居民市民化、環(huán)境生態(tài)化”，即“五化”目標。城鄉(xiāng)管理一體化，是指加強非城市建設(shè)用地的規(guī)劃建設(shè)管理，開展村級土地利用規(guī)劃修編和村莊規(guī)劃編制，城市和農(nóng)村一體規(guī)劃建設(shè)管理。城鄉(xiāng)要素市場化，就是在明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，推進農(nóng)村建設(shè)用地置換和承包地流轉(zhuǎn)，以土地為核心，搭建各種信息平臺，引導(dǎo)土地、資金、勞動力、技術(shù)、信息等實現(xiàn)市場化流動。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)都市化，是要立足于大都市工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)相互融合，建立現(xiàn)代都市型產(chǎn)業(yè)體系。城鄉(xiāng)居民市民化，就是不斷完善公共服務(wù)和社會保障體系，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，引導(dǎo)教育城鄉(xiāng)居民全面發(fā)展，逐步成長為都市新型市民。城鄉(xiāng)環(huán)境生態(tài)化，就是推進森林工程和宜居城市建設(shè)，顯著改善城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件，提升環(huán)境質(zhì)量和價值，建設(shè)生態(tài)宜居文化。

圍繞“五化”統(tǒng)籌目標，以“規(guī)劃建設(shè)、土地利用、社區(qū)治理、保障服務(wù)、財政金融”五項改革內(nèi)容即“五改”為重點，以集中打造白市驛-西彭全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌集中展示區(qū)為重心，以推進一批重點示范項目為載體，建立一個梯次推進、互為邏輯的改革體系。五項改革中，規(guī)劃建設(shè)是前提，土地利用是關(guān)鍵，社區(qū)治理是重點，保障服務(wù)是后盾，財政金融是催化，五位一體組合推進改革。

一、規(guī)劃建設(shè)改革

根據(jù)新修編的分區(qū)規(guī)劃，經(jīng)過測算，我區(qū)遠景（2050年）城市建設(shè)用地為227平方公里以上，則相應(yīng)地非城市建設(shè)用地總體規(guī)模為204.86平方公里。除去四山管制、組團隔離帶、水域范圍，我區(qū)實際可用非城市建設(shè)用地面積為80.67平方公里。“十二五”期間，建議從以下四個方面加強規(guī)劃建設(shè)和改革：

（一）抓緊編制九龍坡區(qū)非城市建設(shè)用地的控制性規(guī)劃。在分區(qū)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，進一步落實城市規(guī)劃區(qū)域以外的非城市建設(shè)區(qū)域（農(nóng)村區(qū)域）的規(guī)劃布局方案，編制區(qū)域性詳細規(guī)劃，進一步落實相關(guān)用地指標，確保非城市建設(shè)區(qū)開發(fā)建設(shè)能夠?qū)嵤?/p>

（二）加快推進村級土地利用規(guī)劃編制試點。結(jié)合鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制，以鎮(zhèn)為單位，涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)未覆蓋的村，生產(chǎn)力（產(chǎn)業(yè)）、土地、建設(shè)“三規(guī)合一”，一次性完成編制。編制程序：土地利用現(xiàn)狀分析-產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃-村莊規(guī)劃-土地利用規(guī)劃-三規(guī)銜接-分項審批-三規(guī)成果疊合。市、區(qū)發(fā)改委、國土、規(guī)劃部門全程指導(dǎo)編制，組織專家評審，完成規(guī)劃審批，由相關(guān)機構(gòu)負責編制規(guī)劃。

（三）編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃。結(jié)合土地利用規(guī)劃編制工作，編制完成全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃，以此向市國土房管局申報，力爭將我區(qū)全部納入土地增減掛鉤試點。

（四）統(tǒng)一編制投融資規(guī)劃。適應(yīng)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展需要，制定合理的農(nóng)民安置、村莊改造和土地整理方案，理清政府投資和商業(yè)投資項目，形成可行的融資開發(fā)建設(shè)模式，統(tǒng)一編制投融資規(guī)劃。第一類項目是必須由政府統(tǒng)籌組織、保證提供的基本公共產(chǎn)品；第二類項目是從鎮(zhèn)域、區(qū)域協(xié)調(diào)角度出發(fā)，為提升區(qū)域生活、生產(chǎn)環(huán)境，需由上級政府提供的重大基礎(chǔ)（公共）設(shè)施；第三類項目是盈利模式清晰，市場化程度較高，可以由市場提供的商業(yè)性設(shè)施。

二、土地利用改革

主要是非城規(guī)覆蓋區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村承包地兩地流轉(zhuǎn)。目前我區(qū)西部9鎮(zhèn)共有行政村87個，其中被控規(guī)大部分覆蓋的有20個，少部分覆蓋的有21個，未覆蓋的有46個，農(nóng)村居民點用地為33.82平方公里，耕地169.29平方公里。建議：一是靈活運用政策，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。全面實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，力爭用2至3年時間，完成我區(qū)第一輪掛鉤試點工作。二是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。因地制宜開展土地流轉(zhuǎn)，重點推進土地專業(yè)合作社、土地信托流轉(zhuǎn)、土地股份合作三種模式。三是完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，建立全區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺，規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)秩序。

（一）集體建設(shè)用地整理置換

申報土地復(fù)墾置換試點。以鎮(zhèn)為單位，做試點潛力測算，確定需要實施的村。由區(qū)國土分局以政府函件的形式向市國土房管局申報，載明每鎮(zhèn)規(guī)模、“三規(guī)”、三年復(fù)墾實施方案，請求下達計劃，批準實施土地復(fù)墾置換試點。

統(tǒng)一實施拆遷安置和復(fù)墾。以區(qū)國有渝隆集團或土地儲備中心為業(yè)主，或者由各鎮(zhèn)組建成立投資開發(fā)公司，先期投入資金，統(tǒng)一實施拆遷、安置和復(fù)墾，置換出集體建設(shè)用地指標。

根據(jù)需要調(diào)劑使用土地指標。置換出的多余的集體建設(shè)用地指標，可以用于工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，也可以用于村社集體發(fā)展集體經(jīng)濟?；蛘哂蓢敛块T組織出讓，出讓收入全部用于農(nóng)村新社區(qū)拆遷安置和土地復(fù)墾費用開支。

（二）農(nóng)村承包地集中信托流轉(zhuǎn)

農(nóng)民以承包的集體土地入股本村土地股份合作社-村土地股份合作社將土地打包以集體名義委托給村、鎮(zhèn)、區(qū)三級信托投資公司-三級信托投資公司整理土地以出讓、出租等方式讓土地進入市場-土地使用者依法有償在市場上再流轉(zhuǎn)土地。

三、社區(qū)治理改革

建議進一步加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力度，重構(gòu)農(nóng)村社會形態(tài)，直接展示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的形象和成果。包括農(nóng)村社區(qū)標準化建設(shè)、組織形態(tài)構(gòu)建、文化建設(shè)等。

（一）啟動標準化社區(qū)建設(shè)試點

由區(qū)民政局牽頭，區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局配合，整合各部門資源，啟動農(nóng)村社區(qū)標準化建設(shè)試點，規(guī)范建設(shè)一批農(nóng)村社區(qū)。理順城鄉(xiāng)管理模式，使相關(guān)職能部門城市公共服務(wù)管理向農(nóng)村社區(qū)延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體管理。完善垃圾收運、清掃照明、物業(yè)管理等設(shè)施和服務(wù)管理，配套完善衛(wèi)生、文化、體育活動等設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)化管理達標。

（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)（土地）量化改革擴面

在華巖、白市驛鎮(zhèn)開展村級農(nóng)村集體資產(chǎn)量化改革試點并取得突破的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，深化以集體資產(chǎn)和土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)為重點的農(nóng)村集體資產(chǎn)量化改革，并逐步擴大到全區(qū)。加快農(nóng)村集體土地股份合作改革進程，在有條件的村社組建農(nóng)村土地股份合作社。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。

（三）農(nóng)村社會文化建設(shè)系統(tǒng)工程

結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，由區(qū)組織、宣傳、文廣等部門牽頭，豐富農(nóng)村群眾文化活動載體，實施廣播電視村村通、文化信息資源共享、街鎮(zhèn)文化站建設(shè)、城鄉(xiāng)電影惠民、村居文化活動室建設(shè)、流動文化服務(wù)六大工程，創(chuàng)建村居標準文化活動室，推進西城文體設(shè)施建設(shè)。

四、保障服務(wù)改革

建議配合國家政策，增加本地包括政府財政投入在內(nèi)的各種資金資源投入，通過系統(tǒng)的改革和建立制度，從無到有、從低水平到高水平，持續(xù)不斷地提高全區(qū)社會保障水平和公共服務(wù)的質(zhì)量。

（一）社會保障配置。深入推進城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險試點，農(nóng)村、城市居民參合率提高到一定水平；推進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險全市統(tǒng)籌試點，探索農(nóng)村社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，完成農(nóng)村基本養(yǎng)老保險擴面；統(tǒng)一就業(yè)培訓(xùn)，進一步做好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)，搞好創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)（SYB），推進農(nóng)村退役士兵就業(yè)技能培訓(xùn)；大力提高五保對象集中供養(yǎng)水平，鼓勵五保老人退出宅基地集中供養(yǎng)；推進農(nóng)民工公寓建設(shè)，落實農(nóng)民工子女入學(xué)、權(quán)益保護等工作，擴大農(nóng)民工保障覆蓋面；推進教育“五化建設(shè)”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育規(guī)劃“一張圖”，深入實施全區(qū)中小學(xué)校標準化建設(shè)。

（二）公共服務(wù)改革。加大投入，繼續(xù)實施通鄉(xiāng)、通村公路通暢工程建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公路建設(shè)和客運站點布局，加快推進農(nóng)村客運試點工作，促進路、站、運一體化，改善農(nóng)村地區(qū)出行條件；加大飲用水源保護，全面實施人飲安全工程項目；全面完成全區(qū)村級公共服務(wù)中心建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市政環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)與管理，繼續(xù)擴展農(nóng)村垃圾集中收運范圍，完善農(nóng)村垃圾清運體系；健全鎮(zhèn)村信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的信息平臺。

五、財政金融改革

財政改革，是指政府財政能夠建立一個與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的向農(nóng)村投入的穩(wěn)定增長機制，金融改革則是針對農(nóng)村土地和房屋不能進入市場實現(xiàn)價值問題，考慮將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、股份經(jīng)濟合作社股權(quán)和農(nóng)村住房“兩權(quán)一房”，像城市房產(chǎn)一樣，在金融機構(gòu)抵（質(zhì)）押獲得貸款。建議讓具有政府背景的信用擔保公司和其合作銀行一起，創(chuàng)新性地打包推出“土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款”、“農(nóng)村住房抵押貸款”、“股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款”3個支農(nóng)惠民貸款產(chǎn)品，分別在我區(qū)部分鎮(zhèn)村試點。在區(qū)級層面整合財政和上級資金，設(shè)立專項風險基金或者再擔保基金，并由相關(guān)部門制定具體的風險防范措施。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款

以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人為服務(wù)對象，轄區(qū)內(nèi)符合條件的年齡在18周歲以上、60周歲以下的自然人，為滿足生產(chǎn)、經(jīng)營資金需求，以本人或第三人的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押，便可申請貸款。貸款額度和利率的計算：農(nóng)民承包經(jīng)營的土地的價值，由各涉農(nóng)街道（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心作出價值認定。銀行發(fā)放給農(nóng)民的此類貸款額度，最高不超過評估認定價值的10%，期限根據(jù)生產(chǎn)周期和實際經(jīng)營需求確定，利率不超過基準利率上浮10%。

（二）農(nóng)村住房抵押貸款

農(nóng)村住房抵押貸款的對象，是本轄區(qū)內(nèi)擁有農(nóng)村住房所有權(quán)的具有完全民事行為能力的自然人，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、運輸業(yè)、家庭工商副業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目的農(nóng)戶和個體工商戶。銀行給予的此類貸款額度、利率，和“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款”一樣，不過“農(nóng)村住房抵押貸款”的期限不超過五年。

（三）股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款

股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款的對象，是在股份經(jīng)濟合作社里擁有股權(quán)的農(nóng)民。貸款額度評估，銀行發(fā)放貸款的金額，不超過借款人所提供質(zhì)押股權(quán)面額的80%，期限最長一年。

（四）對于租用土地上的房屋資產(chǎn)的抵押貸款

由區(qū)里統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在有關(guān)權(quán)屬登記部門和法院備案并公證，取得轄區(qū)內(nèi)第一清償權(quán)，經(jīng)有資質(zhì)的中介評估后，由擔保公司擔保，銀行放貸。

（五）積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點

引導(dǎo)保險公司推出適宜的涉農(nóng)保險品種、制定相關(guān)制度，千方百計化解農(nóng)業(yè)風險。推進農(nóng)村小額惠農(nóng)貸款和惠農(nóng)卡發(fā)放。

作者：重慶市九龍坡區(qū)發(fā)改委副主任、區(qū)統(tǒng)籌辦常務(wù)副主任

責任編輯：馬 健