社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的信任分布及影響
——以重慶市為例

□ 郭春甫

社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的信任分布及影響
——以重慶市為例

□ 郭春甫

一、問(wèn)題的提出

人類社會(huì)正走向一種強(qiáng)調(diào)利益多元化和組織多樣性的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，從政治、經(jīng)濟(jì)到社會(huì)領(lǐng)域，都存在不同的主體彼此互動(dòng)、互相依賴、相互合作的形態(tài)。這種變化，不僅改變了原來(lái)傳統(tǒng)的層級(jí)間垂直管理方式，也影響了橫向部門彼此之間的合作關(guān)系。在組織間相互合作以期建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程中，信任被視為保證網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行與維護(hù)的關(guān)鍵要素。信任是交換資源的基礎(chǔ)，沒(méi)有信任，人們之間就不會(huì)有合作的動(dòng)機(jī)及行為，也不會(huì)分享知識(shí)。信任的落腳點(diǎn)在社區(qū)。只要有社區(qū)的存在，社區(qū)內(nèi)就會(huì)形成正式或者非正式組織，正式組織與非正式組織之間信任關(guān)系的建立，直接影響了網(wǎng)絡(luò)是否能夠順利建構(gòu)及良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，關(guān)注信任并使得信任分布更利于組織間合作與協(xié)調(diào)，已經(jīng)成為中觀層面信任研究的重要議題。

當(dāng)前對(duì)于信任的作用，不同學(xué)科如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用各種研究方法已經(jīng)進(jìn)行了較為深刻的研究，而公共行政在很大程度上傳承了其他學(xué)科關(guān)于信任的概念，并自然而然地接受了信任應(yīng)該具有的作用。但實(shí)際上，信任在公共服務(wù)傳遞網(wǎng)絡(luò)中真的起作用么？它的價(jià)值何在？信任對(duì)于網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建有何作用？這些問(wèn)題卻較少有學(xué)者討論并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文擬以公共服務(wù)傳遞網(wǎng)絡(luò)中的社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)為代表，以重慶市兩個(gè)街道為例，分析信任在網(wǎng)絡(luò)中的地位與價(jià)值。

本文的研究對(duì)象而言，社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的信任分布呈現(xiàn)何種狀態(tài)？這種分布狀態(tài)對(duì)不同類型的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)有何影響？等等議題就成為本文需要回答的核心問(wèn)題。本文擬以重慶市兩個(gè)街道為觀測(cè)點(diǎn)，通過(guò)考察兩個(gè)街道的社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的信任分布特點(diǎn)，在比較的基礎(chǔ)上闡釋信任對(duì)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的型塑作用。

二、研究背景

社區(qū)警務(wù)源于上個(gè)世紀(jì)70年代西方國(guó)家開(kāi)始的警務(wù)改革，是在對(duì)傳統(tǒng)的快速反應(yīng)與強(qiáng)力控制警務(wù)模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上形成的新型警務(wù)模式。這種模式體現(xiàn)出警察與社區(qū)在維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定、預(yù)防犯罪的新型合作關(guān)系，在社區(qū)警務(wù)諸多主體中，社區(qū)起到核心的作用，從而一改警察在社區(qū)治安秩序供給方面的獨(dú)一地位，描述出不同主體共同參與的治理圖景。西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的“社區(qū)警務(wù)”制度，通過(guò)“警力下沉”，將警力主要部署在社區(qū)層面，建構(gòu)了政府與社區(qū)中自治組織、企業(yè)、公民團(tuán)體等組織間的伙伴關(guān)系。我國(guó)在本世紀(jì)初期開(kāi)始引入“社區(qū)警務(wù)”的理念，并逐步在全國(guó)推行。我國(guó)社區(qū)警務(wù)的建構(gòu)方式主要是政府組織、警察組織、社區(qū)自治組織、企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者，在治安行動(dòng)中強(qiáng)調(diào)資源與信息的共享、相互合作與相互依賴，建立起橫向與縱向關(guān)系相互交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀社區(qū)治安模式。與建立在官僚模式基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)治安管理相比，社區(qū)警務(wù)意味著基層政府將與社會(huì)治安有關(guān)的各類部門和組織（基層政府、社會(huì)自治組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及個(gè)體志愿者等等）統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，為完成基層治安任務(wù)形成的網(wǎng)絡(luò)。

社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)主體涵蓋了核心組織、協(xié)調(diào)組織、專業(yè)組織、社區(qū)自治組織及其他行動(dòng)者等。本文根據(jù)主體的不同性質(zhì)，將主體分為官方行動(dòng)者與非官方行動(dòng)者。在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)行動(dòng)者之間的關(guān)系并非完全的科層結(jié)構(gòu)，除了傳統(tǒng)的縱向聯(lián)系之外，還涉及到許多橫向聯(lián)系。同時(shí)，不同行動(dòng)者根據(jù)自身的組織特性，在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中扮演不同的角色。在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，街道辦事處居于權(quán)力的最高端，是社區(qū)治安的核心組織。綜治委（及下屬的綜治辦）主要職能是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合不同主體的行為。派出所、社區(qū)居委會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)、企事業(yè)單位等是社區(qū)警務(wù)的主要參與組織。

三、研究方法

（一）案例研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像做了多個(gè)實(shí)驗(yàn)，這種設(shè)計(jì)能對(duì)相同的邏輯過(guò)程進(jìn)行重復(fù)，每個(gè)案例都可以驗(yàn)證從其他案例得出的結(jié)論。案例的選擇有其理論依據(jù)。根據(jù)Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建議，本研究在選擇案例時(shí)考慮了以下幾個(gè)因素：首先，考察案例街道的經(jīng)濟(jì)條件；其次，考察街道的地理位置；最后，考察案例街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的完善程度?；谝陨弦蛩兀疚倪x擇了重慶市兩個(gè)街道為典型案例。

（二）案例概況

1.LF街道

LF街道位于B區(qū)南部。從社區(qū)類型來(lái)看，LF街道社區(qū)以城市舊街和老街區(qū)為主，居民住宅與商業(yè)、工業(yè)用地混雜，社區(qū)內(nèi)的居民的生活角色與工作角色不重合，職業(yè)構(gòu)成較為復(fù)雜。從行動(dòng)者在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的地位和關(guān)系來(lái)看，LF街道屬于合作式類型。合作式網(wǎng)絡(luò)類型的基本內(nèi)涵是，在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)主體相對(duì)平等，沒(méi)有特別突出的組織占據(jù)主導(dǎo)地位，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體通過(guò)彼此間的協(xié)調(diào)合作來(lái)完成治安任務(wù)。在這種模式中，存在一個(gè)協(xié)調(diào)性的執(zhí)行實(shí)體，其主要作用是協(xié)調(diào)、控制治安網(wǎng)絡(luò)及其行為。在協(xié)調(diào)和溝通活動(dòng)中，綜合治理委員會(huì)辦公室扮演了一個(gè)關(guān)鍵性角色?；鶎又伟补芾淼母黜?xiàng)任務(wù)主要通過(guò)各種正式會(huì)議、個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及非正式溝通來(lái)完成。

2.LZ街道

P區(qū)LZ街道地處P城市中心和主城西南、西北城郊結(jié)合部。從社區(qū)類型來(lái)看，LZ街道是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，體現(xiàn)出典型的行政主導(dǎo)型治理模式。從行動(dòng)者在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的地位和關(guān)系來(lái)看，LF街道屬于行政主導(dǎo)式類型。在行政主導(dǎo)型模式中，所有社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)層面的行為和關(guān)鍵決策的協(xié)調(diào)都由一個(gè)主導(dǎo)性組織進(jìn)行，這種治理模式具有高集中度，高度集權(quán)，組織間幾乎沒(méi)有互動(dòng)，中間協(xié)調(diào)組織發(fā)揮作用非常有限，這種情況易導(dǎo)致權(quán)力的不對(duì)稱與信息溝通渠道的單一性。主導(dǎo)性組織的職責(zé)主要是，提供對(duì)基層治安網(wǎng)絡(luò)的管理以及推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)成員通過(guò)自身努力獲取網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的行為。主導(dǎo)性組織可以自身承擔(dān)治安網(wǎng)絡(luò)的管理費(fèi)用，接納來(lái)自于網(wǎng)絡(luò)成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。在這一類型中，主導(dǎo)性組織主要是街道辦事處。

四、不同類型網(wǎng)絡(luò)中的信任分布考察

（一）信任在兩種類型中的分布狀況

根據(jù)謝潑德與塔欽斯基對(duì)信任的分類，本文將社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中信任限定為以認(rèn)同為基礎(chǔ)的信任。在案例調(diào)查涉及的各主體如街道辦、公安派出所、巡警隊(duì)、治安檢查站設(shè)定為官方行動(dòng)者，居委會(huì)、治保會(huì)、保安服務(wù)公司、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、巡邏隊(duì)及其他各種形式的臨時(shí)性組織為非官方行動(dòng)者。

1.合作型網(wǎng)絡(luò)的信任分布

如前所述，LZ街道是合作型模式的典型代表。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)，計(jì)算得出的相對(duì)頻率可知，信任度由高到低的順序是公安派出所、巡警隊(duì)、治安檢查站、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、巡邏隊(duì)、保安服務(wù)公司，官方行動(dòng)者排在前三位，公眾對(duì)于官方行動(dòng)者信任度要高于非官方行動(dòng)者。而在非官方行動(dòng)者中，公眾對(duì)于巡邏隊(duì)的信任度要高一些，選擇不相信（包括不太相信和很不相信）的公眾比例僅占到6.7%和3.8%，而對(duì)于保安服務(wù)公司的信任度要低得多，選擇不相信的公眾比例達(dá)到14.4%（如表1）。

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2.行政主導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)的信任分布

如前所述，F(xiàn)區(qū)LZ街道是行政主導(dǎo)型模式的典型代表。根據(jù)表2數(shù)據(jù)計(jì)算相對(duì)頻率可知，信任度由高到低的順序分別是公安派出所、巡警隊(duì)、治安檢查站、巡邏隊(duì)、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、保安服務(wù)公司，官方行動(dòng)者依舊排在前三位，公眾對(duì)于官方行動(dòng)者信任要高于非官方行動(dòng)者。在非官方行動(dòng)者中，公眾對(duì)于巡邏隊(duì)的信任度較高，選擇不相信（包括不太相信和很不相信）的公眾比例僅占到15.0%和2.3%，而對(duì)于保安組織的信任度最低，選擇不太相信的公眾比例達(dá)到28.6%（如表2）。

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（二）兩種模式信任度分布的比較

從上述數(shù)據(jù)可以得出，兩種模式表現(xiàn)出的共同之處在于：基于傳統(tǒng)官僚模式的影響，公眾更愿意有相信傳統(tǒng)的、官方的治安力量的習(xí)慣，對(duì)于單位建立的保衛(wèi)組織、對(duì)于社區(qū)負(fù)責(zé)的巡邏隊(duì)，由于其“復(fù)合型”的身份 ，因此信任度也較高；而對(duì)于對(duì)產(chǎn)生于市場(chǎng)的、以盈利為目的的保安服務(wù)公司，信任度則要低得多。

兩種模式的信任度分布差異體現(xiàn)在：首先，LF街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度分布值遠(yuǎn)較LZ街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度分布為高。其次，LF街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度密度分布更為均質(zhì)。而LZ街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度分布過(guò)于集中在幾個(gè)節(jié)點(diǎn)上，體現(xiàn)出高集中度的特點(diǎn)。

五、信任分布對(duì)兩種模式的影響

（一）信任對(duì)合作式網(wǎng)絡(luò)的影響

作為合作式網(wǎng)絡(luò)的代表，LF街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度分布較為均勻，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體的合作多體現(xiàn)一種平等、互賴關(guān)系。這種均質(zhì)分布的信任在建立規(guī)范方面，更容易獲得較多的信息，決策更容易得到大家的認(rèn)同。如巡邏隊(duì)的建立就是典型的例子。

LF街道積極探索規(guī)范管理工作模式，其中的一項(xiàng)主要內(nèi)容就是在有關(guān)部門的指導(dǎo)和保障下，居委會(huì)和村委會(huì)依照法律和民主程序，制定有關(guān)巡邏的規(guī)定，以村（居）民代表大會(huì)討論表決的方式確定巡邏隊(duì)員招募條件、人數(shù)、巡邏隊(duì)員職責(zé)等內(nèi)容，對(duì)基層治安巡邏行為進(jìn)行規(guī)范。（資料來(lái)源：《LF街道社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村治安整治深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的通知》，內(nèi)部資料.）

這一規(guī)范的建立改善了LF街道居民治安參與的積極性，對(duì)社區(qū)治安秩序也有較大影響。具體表現(xiàn)為：首先是為制定好巡邏制度，基層組織廣泛地征求了群眾意見(jiàn)，有效地調(diào)動(dòng)了居民參與社區(qū)治安的自覺(jué)性，形成了廣泛共識(shí)，這無(wú)疑極大吸引了居民對(duì)社區(qū)治安以及自身如何參與的關(guān)注；其次，為有效落實(shí)好巡邏制度，社區(qū)居委會(huì)還制訂了嚴(yán)格的巡邏檢查監(jiān)督制度，將保安員、協(xié)管員和社會(huì)治安巡邏志愿者組建成統(tǒng)一的專職檢查隊(duì)伍，不定期抽查巡邏隊(duì)執(zhí)勤情況，及時(shí)糾正違規(guī)行為，督促整改，形成系統(tǒng)的監(jiān)督與控制，有效地促進(jìn)了規(guī)范的落實(shí)。

今年1-12月轄區(qū)各類刑事案件285件 （比上年同期下降8.9%），破案122起（比上年同期少2件），打擊42人（與上年同期持平）。立八類嚴(yán)重刑事案件20起，比上年同期上升45%。立三類可防性案件133起，比上年同期上升7.3%。1-12月受理各類治安行政案件268起，查處208起，查結(jié)率75%，拘留40，罰款15人，其他處理81人。去年同期，受理各類治安行政案件366起，查處319起，查處違法人員198人，拘留28人，罰款58人，同比分別下降27%、35%和上升6%。治安形勢(shì)平穩(wěn)，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)平工作“兩降四無(wú)”目標(biāo)，總體上實(shí)現(xiàn)了“一降兩升”的目標(biāo)。治安形勢(shì)趨于平穩(wěn)，基本實(shí)現(xiàn)“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定，群眾滿意”的目標(biāo)。（資料來(lái)源：《LF街道2008年度綜治創(chuàng)平工作總結(jié)》，內(nèi)部資料.）

就互動(dòng)層面來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動(dòng)者之間的良好合作與相互依賴是保持社區(qū)治安穩(wěn)定的前提。社區(qū)巡邏隊(duì)與派出所之間的良好互動(dòng)，奠定了合作的基礎(chǔ)，增強(qiáng)了行動(dòng)者之間的信任。顯然，社區(qū)與警察部門積極地互動(dòng)與協(xié)作是促進(jìn)彼此間相互信任的關(guān)鍵。

社區(qū)巡邏隊(duì)有良好的巡邏制度，緊急事件的通報(bào)處理，派出所認(rèn)為我們對(duì)協(xié)助治安維護(hù)幫助很大。在巡邏方式上，我們根據(jù)社區(qū)的地理位置，設(shè)置了不同的巡邏區(qū)域，指定專人負(fù)責(zé)監(jiān)督。同時(shí)，將幾個(gè)巡邏點(diǎn)與派出所巡邏點(diǎn)結(jié)合，從而對(duì)社區(qū)治安情況作最及時(shí)的溝通。不象有些社區(qū)巡邏隊(duì)那樣，按照例行任務(wù)巡邏，缺少與派出所進(jìn)行積極溝通的主動(dòng)性。（資料來(lái)源：LF街道LY社區(qū)居委會(huì)曹主任訪談紀(jì)要，訪談時(shí)間：2009年1月15日.）

（2）信任對(duì)行政主導(dǎo)式網(wǎng)絡(luò)的影響

作為行政主導(dǎo)式網(wǎng)絡(luò)的代表，LZ街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)信任度分布體現(xiàn)為高集中度。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的合作由行政主導(dǎo)型組織決策、實(shí)施及監(jiān)控。行政主導(dǎo)型組織承擔(dān)了治安任務(wù)的各種費(fèi)用。其他個(gè)體之間很少進(jìn)行信息的溝通。

從根據(jù)有關(guān)規(guī)定，LZ街道在2002年成立了第一支巡邏隊(duì)，共計(jì)28人。起初巡邏隊(duì)的費(fèi)用由街道提供，但是由于街道財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，這支巡邏隊(duì)不到1年便解散了。街道將巡邏的任務(wù)分解給社區(qū)居委會(huì)，要求社區(qū)居委會(huì)成立社區(qū)巡邏隊(duì)，并自行支付隊(duì)員的費(fèi)用。居委會(huì)也只好將費(fèi)用分?jǐn)偨o集體企業(yè)。這種自上而下的指揮——命令體制，過(guò)于注重了治安的正式規(guī)范，較少考慮發(fā)揮非正式治安規(guī)范的作用，在實(shí)施過(guò)程中缺乏各單位的積極參與，引致各方治安行為難以協(xié)調(diào)，同時(shí)，群眾也對(duì)缺乏治安巡邏導(dǎo)致的治安狀況惡化提出了不滿。

我們這里的治安也說(shuō)不上什么啦，人不多而且也都是居民戶，比較簡(jiǎn)單，晚上出來(lái)都看不見(jiàn)幾個(gè)人的，警察也難得見(jiàn)他們幾面，更不用說(shuō)巡邏什么的了。在那條長(zhǎng)路上，曾經(jīng)一個(gè)晚上遭過(guò)兩次打劫，案子沒(méi)有下文。原先還有老百姓自己組織的巡邏隊(duì)，沒(méi)多久就因?yàn)闆](méi)人發(fā)錢散伙了。（資料來(lái)源：LZ街道居民陳某訪談紀(jì)要.訪談時(shí)間：2008年7月15日）

信任一般被理解為網(wǎng)絡(luò)中成員的信息、資源的共享，信任表現(xiàn)為高密度意味著網(wǎng)絡(luò)中的許多成員彼此信任，因而產(chǎn)生了一個(gè)信任基礎(chǔ)上的聯(lián)結(jié)。從網(wǎng)絡(luò)層面來(lái)看，無(wú)論是否存在成員間的相互作用，信任的分布非常關(guān)鍵。在合作型模式中，基于規(guī)范建立的完善性、互動(dòng)頻率較高和互動(dòng)范圍的廣泛性，組織間信任氛圍逐漸形成，并隨著合作型模式的啟動(dòng)而發(fā)展，推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的合作，減少集體行動(dòng)的障礙，出現(xiàn)一個(gè)正和的博弈結(jié)果。（福山，2001）同時(shí)，這種信任在協(xié)調(diào)中得以表現(xiàn)和強(qiáng)化。顯然，良好的協(xié)調(diào)與合作對(duì)于提升網(wǎng)絡(luò)績(jī)效必不可少。因此，可以說(shuō)信任是提高網(wǎng)絡(luò)績(jī)效的關(guān)鍵因素。在LZ街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)，由于信任度不均勻分布時(shí)，網(wǎng)絡(luò)在運(yùn)行時(shí)缺乏成員協(xié)作的基礎(chǔ)，因此，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)成員將信任集中到核心組織-街道辦事處，街道辦事處就擁有了關(guān)鍵性的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、管理及維護(hù)的權(quán)力，將權(quán)力、責(zé)任、資源集于一體，所有的合作行為、協(xié)調(diào)行動(dòng)都需要行政主導(dǎo)型組織操作，這不但違背了專業(yè)分工的原則，破壞了信任文化產(chǎn)生的土壤，也使得網(wǎng)絡(luò)具有極度不穩(wěn)定性，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中心成員更換時(shí)，還容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員能力和整合能力的下降，因此，信任度過(guò)于集中在核心組織上，更容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)的不穩(wěn)定性及績(jī)效的下降。

此文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的社區(qū)警務(wù)研究——以重慶市四個(gè)街道為樣本”，項(xiàng)目號(hào)：10YJC630062

1.史美強(qiáng)、蔡武軒.網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與治理概念初討羅伯特·羅茨.新的治理[J].學(xué)術(shù)研究,2005年第一期，90-96頁(yè).

4.[英]羅伯特·雷納.警察與政治[J].W.G.Bailey(ed.)the encyclopedia of police science.2nd ed.New York:pp.94-98.

6.王均平.社區(qū)治安群論[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003年第一期.

作者單位：西南政法大學(xué)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心

責(zé)任編輯：張 波