破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展難題社會發(fā)展比肩主城水平

□鄒勇

破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展難題社會發(fā)展比肩主城水平

□鄒勇

重慶市九龍坡區(qū)西彭鎮(zhèn)地處九龍坡區(qū)西部，交通便捷，區(qū)位獨特，產(chǎn)業(yè)基礎雄厚，幅員面積87平方公里，轄24個行政村、3個社區(qū)居委會，總人口15萬人，城鎮(zhèn)人口10萬人，農(nóng)村人口5萬人，是重慶市規(guī)劃的城市外圍組團，中鋁西南鋁業(yè)集團有限公司及重慶市特色工業(yè)園區(qū)西彭鋁產(chǎn)業(yè)區(qū)均在轄區(qū)內。相繼被確定和命名為“全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)”、“國家園林城鎮(zhèn)”，重慶市“百強鎮(zhèn)”、“中心鎮(zhèn)”、“市容整潔示范鎮(zhèn)”、“商業(yè)發(fā)展示范鎮(zhèn)”、“衛(wèi)生城鎮(zhèn)”和九龍坡區(qū)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革先行試點鎮(zhèn)”。2011年，西彭地區(qū)生產(chǎn)總值達430億，財政稅收1.95億元，本級財力6507萬元，城市居民人均可支配收入22146元，農(nóng)民人均純收入破萬元。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌穩(wěn)步推進

五年來，西彭鎮(zhèn)在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，準確把握重慶市國土房管局在西彭鎮(zhèn)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的機遇，積極推進農(nóng)村土地流轉，推進城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制，經(jīng)過探索和具體實施，成功破解了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的六大難題。先后投入資金總計3.06億，拆舊規(guī)模達2908畝，新建農(nóng)民新村29萬平方米，流轉土地8486畝，工業(yè)發(fā)展用地使用周轉指標1195.12畝，現(xiàn)有規(guī)模以上企業(yè)60家。引進培育了多家龍頭企業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上檔提速，精品產(chǎn)業(yè)逐步聚集；先后投入7000多萬元實施“461”戰(zhàn)略：即建設4個生態(tài)園、6個生產(chǎn)基地、1個大型旅游綜合開發(fā)區(qū)。目前，全鎮(zhèn)已成功打造了“天醉園”、“向葡萄”、“梓槐綠色蔬菜”等多個特色農(nóng)業(yè)品牌，正在包裝策劃 “四湖映月”（馬鞍山生態(tài)公園）、“明珠翠園”（真武宮葡萄主題園）、“紫海千秋”（千秋生態(tài)園）、“峻秀西島”（大川西島生態(tài)公園）四張近郊生態(tài)旅游新名片。

（一）規(guī)劃先行，謀定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局

我鎮(zhèn)積極探索建立城鄉(xiāng)一體規(guī)劃管理體制，邀請專業(yè)機構對城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃進行整合、完善和深化，高起點制定完善了部分重點項目的控制性詳規(guī)和修建性規(guī)劃，對企業(yè)生產(chǎn)區(qū)域和農(nóng)民拆遷安置區(qū)域進行科學合理的布局，保證了項目運行的規(guī)范有序。主動對接，邀請發(fā)改委、統(tǒng)籌辦等領導來鎮(zhèn)調研指導。在千秋村土地整治項目中，我們針對該村作為本鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點的實際，結合新農(nóng)村建設規(guī)劃，編制了該村涵蓋區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設和公共服務體系建設的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃，使各類規(guī)劃相互銜接、相得益彰，為扎實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了科學的依據(jù)。

（二）多管齊下，拓展城鄉(xiāng)同步發(fā)展空間

探索實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。我們大膽摸索，先行先試，著力展示改革發(fā)展成果和總結積累改革發(fā)展經(jīng)驗，全面鋪開土地增減掛鉤工作。一是黨政主抓，部門聯(lián)動。發(fā)揮黨政主導作用，采取了市區(qū)鎮(zhèn)村四級聯(lián)動機制，整合各方力量，形成了“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、整體推進”的工作機制。二是鉆透精神，找準支點。組織學習、討論、座談、走訪,向專家請教,問計于各方人士，明確了建設用地周轉指標利用機制、相關優(yōu)惠政策等重大問題。三是強化宣傳，形成合力。多次組織召開培訓會和征求意見討論會、干部群眾動員會,發(fā)放農(nóng)戶意愿調查表，廣泛收集群眾意見，制作宣傳提綱，采取多種方式對政策進行宣傳講解，做好群眾的宣傳發(fā)動工作。四是摸清家底，明確目標。組織政府各部門、村、社等，進行全面普查摸底、登記造冊、對比分析、資源平衡、確定工作方向與目標。五是統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范管理。我鎮(zhèn)規(guī)劃過程始終堅持“三個銜接一個確保”，即：與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，與土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設規(guī)劃相銜接，與西彭鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和群眾生活水平相銜接，確保依法集約節(jié)約用地。依據(jù)區(qū)、鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃，聘請重慶永正規(guī)劃設計公司，編制項目區(qū)掛鉤專項規(guī)劃和年度實施規(guī)劃，明確項目區(qū)規(guī)模和范圍，落實拆舊區(qū)、安置區(qū)的具體地塊，提出實施進度安排、掛鉤周轉指標的使用和歸還計劃等。在每個村規(guī)劃1～3個安居點，人均綜合用地控制在35平方米以內，建筑面積控制在55平方米以內。同時，根據(jù)不同家庭的經(jīng)濟狀況和人口結構，規(guī)劃設計了3種戶型，供群眾選擇。充分考慮農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要，將底樓設計為放置農(nóng)具和生產(chǎn)資料的工具房。每個安居點均預留教育、衛(wèi)生和養(yǎng)殖等配套設施用地。六是重點突破，分步推進。首先選擇在新民村試點，按照“先拆后建”的模式，將拆除的農(nóng)村院落、荒草地和田土坎等進行綜合整理設計，并全部復墾為耕地，同時啟動農(nóng)民安置區(qū)建設。七是政企攜手，多元籌措資金。西彭鎮(zhèn)與重慶渝隆資產(chǎn)經(jīng)營集團有限公司和區(qū)土地儲備中心簽訂 《建設用地周轉指標合作利用協(xié)議》，由集團和中心支付項目區(qū)土地整治復墾所需資金，整理置換出的建設用地指標，在扣除農(nóng)民安置和集體事業(yè)用地指標后，由集團和中心支付建設用地指標費用。需要使用指標的單位，按同期重慶農(nóng)村土地交易所指標交易價格購買，在確保集團基本利益的前提下，相關收益返還項目區(qū)，用于基礎設施的建設。通過合作利用指標，獲得了項目啟動的資金，保障了拆舊區(qū)農(nóng)民的切身利益。八是尊重民意，以民為本。在拆遷安置建設上，尊重群眾意愿，實行“公示制”、“票決制”、“簽名制”等方式，切實做到“三個統(tǒng)一，一個集中”，即：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一外觀、集中建設，組織群眾熟悉建筑圖紙，房屋結構，同時，在符合建筑條件的施工隊伍中，由農(nóng)民自己選擇施工隊進行施工。其中，針對農(nóng)村孤寡老人、困難群眾等特殊群體，采取了集中供養(yǎng)、集體建設安置房、以房換房等不同的安置方式，讓特殊群體自主選擇。整個過程公開化、透明化、陽光化，充分體現(xiàn)農(nóng)民自己當家作主。政府還承擔公共用地的土地流轉費用，負責按規(guī)劃實施聚居點平場，道路硬化工程，對水、電、氣、訊、下排等基礎設施進行建設。并按照政策規(guī)定，統(tǒng)一補償標準，每戶參照征地拆遷標準實行舊房拆除補助，平均得到補助約3.5萬元。特別是在資金管理使用上，實行專款專用，單獨核算，封閉運行，強化監(jiān)督。確保農(nóng)戶利益不受損害，農(nóng)戶支持率達到98%。

截至目前，掛鉤項目總計投入資金6783萬元，一期新建農(nóng)民新村18個，894戶2166人已喜遷新居，完成復墾面積約1300畝；第二期12個農(nóng)民新村將于6月底投入使用，安置652戶1479人，另千秋農(nóng)民安置房共安置450戶，消除了危舊房80%以上，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了極大改善。周轉指標已有1232.721畝用于西彭園區(qū)的幾大項目建設。為表彰我鎮(zhèn)掛鉤工作，市國土房管局特別獎勵計劃外用地指標750畝，減少了財政1.5億元以上的資金支出，解決了寶華村中小企業(yè)基地歷史遺留問題。我鎮(zhèn)掛鉤工作代表重慶市接受國家八部委對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的檢查，得到國土資源部徐紹史部長、國家土地督察成都局、市國土管理局等領導的高度評價。

全面開展土地流轉工作。通過土地開發(fā)整理，規(guī)范農(nóng)村土地流轉秩序，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營，促進城鄉(xiāng)要素良性互動。我鎮(zhèn)于2007-2010年共流轉土地500畝，引進企業(yè)22個，總投資10億元，產(chǎn)值達2.5億/年，稅收900萬；2010-2012年共流轉土地7070畝，涉及6個村38個社1769戶，引進企業(yè)16個，總投資13.6億元。我鎮(zhèn)梓槐蔬菜專業(yè)合作社作為全市首批實施“農(nóng)民專業(yè)合作社試點項目”的專業(yè)合作社，積極推進了土地流轉工作。

（三）以點帶面，發(fā)揮四大項目引領作用

大手筆投入，實施馬鞍山生態(tài)公園建設。投入1300萬元，流轉土地976畝，引進3家企業(yè)共同建造馬鞍山生態(tài)公園。目前，已完成映月湖大壩、環(huán)湖路、環(huán)道路的工程質量驗收，安裝太陽能節(jié)能燈80盞，拆出房屋30戶。作為全鎮(zhèn)重要文體建設項目的“七一”廣場，目前已全面完成土地流轉工作。改擴建健身步道，新規(guī)劃設計一座?。↖I）型水庫，同時，預計投資5000萬元的城堡項目正逐步成型。

高標準要求，樹立西彭葡萄基地品牌。“20天談妥，一個月進場”，西彭速度讓從萬州到西彭探路的葡萄大王向權感到異常振奮，更加堅定了他扎根西彭鎮(zhèn)發(fā)展的信心。葡萄園生產(chǎn)基地目前已達1000余畝的規(guī)模。其中，規(guī)模化業(yè)主6戶種植面積達到600余畝，預計到明年葡萄園的種植規(guī)模將達2000余畝，以生產(chǎn)國內一流的品質葡萄，打造重慶市優(yōu)質葡萄示范基地。

嚴規(guī)劃保障，推動千秋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。作為全市第一個完成“三規(guī)疊合”的村莊，千秋完成了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、村級土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃，并分別通過了區(qū)發(fā)改委、市國土房管局和市規(guī)劃局的批準，為全村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護和村莊建設打下了堅實的技術基礎和政策法規(guī)基礎。引進的重慶愛農(nóng)農(nóng)業(yè)公司已投入資金累計8000余萬元，首批建設的千秋農(nóng)民新型社區(qū)、珍禽養(yǎng)殖基地、葡萄主題花果園、食用菌生產(chǎn)基地等項目正加緊推進。珍禽養(yǎng)殖場在千秋村內嘗試“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的養(yǎng)殖模式，并批量試制成功深加工產(chǎn)品——“千秋珍禽”。目前，規(guī)劃于村內的珍禽養(yǎng)殖基地一期工程已基本完成，新養(yǎng)殖場已于去年底投入使用；食用菌生產(chǎn)項目發(fā)酵車間和示范菇房已建成，并已于今年4月完成安裝調試，初步實現(xiàn)年產(chǎn)1萬噸食用菌、年產(chǎn)值1億元的目標。

親商優(yōu)服務，打造西島生態(tài)旅游新篇章。西彭鎮(zhèn)用便捷的服務，吸引重慶大川控股集團投資10億元開發(fā)“西島”項目。該項目是集自然生態(tài)旅游、風情文化旅游和農(nóng)業(yè)觀光旅游為主線的多元化、復合型旅游格局的觀光農(nóng)業(yè)特色生態(tài)農(nóng)業(yè)園。于2012年1月進行土地流轉，共流轉土地1086畝，拆遷農(nóng)戶147戶，并于2月27日完成交地工作。目前該項目處于完成地表清理工作，完成地熱水立項專家評審工作，規(guī)劃覆蓋和用地指標正落實過程中。

二、城市建設日新月異

西彭鎮(zhèn)干部群眾深刻認識到，加快城市建設是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路。一個良好的城區(qū)綜合環(huán)境，對推動項目落地，招商引資和地產(chǎn)建設等促進地區(qū)發(fā)展的作用不容小覷。為此，我們堅持三個超常規(guī)統(tǒng)領城市建管工作。一是領導重視超常規(guī)。市區(qū)領導高度重視西彭鎮(zhèn)城市規(guī)劃、建設和管理，多次赴西彭鎮(zhèn)實地開展專題調研，為全鎮(zhèn)城市發(fā)展指明方向。同時，鎮(zhèn)黨委、政府與西彭園區(qū)及西南鋁集團共謀協(xié)作，將城管工作作為民生工程的首位，構建起了“以鎮(zhèn)為主、三方合作、部門配合”齊抓共管的良好局面。二是經(jīng)費投入超常規(guī)。每年投入500萬元以上用于清掃保潔和市政設施維護；投入200萬元購置清掃保潔車輛4臺；投入1200萬元實施了城區(qū)主干道“白改黑”工程；投入1000萬元實施了鋁城正街等人行道改造；投入500萬元實施了城區(qū)店招店牌改造；投入200萬元實施了道路綠化補栽；投入80萬元實施了下排管網(wǎng)改造；投入50萬元實施了建筑外立面改造。經(jīng)費的投入，面貌的改善，實現(xiàn)了城市形象大提升。三是綜合整治超常規(guī)。強力治臟、猛力治亂、合力治差，拆除戶外廣告，規(guī)范和取締占道亭、棚、攤，整治建筑工地、農(nóng)貿(mào)市場、洗（修）車場、廢品收購站，并定期開展衛(wèi)生死角整治，不斷完善改造下排管網(wǎng)，定期開展機動車、非機動車上人行道專項整治行動，規(guī)范機動摩托車亂停亂放等行為，人居環(huán)境顯著改善。

據(jù)不完全統(tǒng)計，近三年來，我們先后投入5795萬元用于城市建設及管理，在2012年被評為全市首批市級“市容整潔示范鎮(zhèn)”。

三、問題難題亟待解決

（一）集體土地建設行為審批存在障礙。由于九龍坡區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃起步較晚，土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃未充分滿足我鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，對其投資合法性及建設行為的合法性難以在法律層面上給予保障，使投資充滿政策風險，一定程度上影響了投資者信心，阻障了我鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的進程。

（二）集體土地建設投入難以進行資本運作，影響項目持續(xù)發(fā)展。財政公共投入和社會資本、金融資本還沒有有機結合。生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設是一項龐大而系統(tǒng)的工程，在基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民補償與安置、社會事業(yè)建設上，需要大量的撬動資金，建設周期長，而其作為試點的特殊使命又要求不斷加快投資建設的步伐，投資業(yè)主承擔了遠遠超出一般投資項目的巨大資金負擔?，F(xiàn)階段，因農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目投資業(yè)主在用地和建設行為的合法性還存在政策障礙，其投入無法進行資本運作，資源變不成資產(chǎn)。土地流轉、土地整理、產(chǎn)業(yè)升級難以為繼，影響項目持續(xù)發(fā)展。

作者：中共重慶市九龍坡區(qū)西彭鎮(zhèn)黨委書記

責任編輯：馬 健