建立財(cái)政防范“吃空餉”長效機(jī)制的路徑探析

■朱 磊

今年以來，“吃空餉”似乎成了一個(gè)新聞孵化器，各類“劇情”不斷曝光，各種“吃法”層出不窮，“吃空餉”正成為財(cái)政資金的流失黑洞。在各地“做大做強(qiáng)財(cái)政蛋糕，做小財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)”的背景下，如何防止吃“空餉”、騙“空餉”，建立財(cái)政防范“吃空餉”的長效機(jī)制，是擺在各級財(cái)政監(jiān)督部門面前的頭等大事。

一、“吃空餉” 現(xiàn)象相關(guān)問題分析

（一）“吃空餉”的表現(xiàn)形式

一是在職人員吃空餉。表現(xiàn)一：有的長期離崗創(chuàng)業(yè)辦實(shí)體，不辦理任何手續(xù)，仍在單位領(lǐng)取工資，還可獲得來自財(cái)政源源不斷的人頭辦公經(jīng)費(fèi)及其他經(jīng)費(fèi)；有的已調(diào)整工作單位，但原單位工資相對較高，故工資關(guān)系長期不轉(zhuǎn)；還有的已到退休年齡，但不及時(shí)辦理退休手續(xù)；甚至有人瞞報(bào)親人或在編人員已亡故的事實(shí)，繼續(xù)領(lǐng)取工資。表現(xiàn)二：有的人只在單位掛名拿工資，卻從不見人。表現(xiàn)三：到外地謀職或發(fā)展的財(cái)政供養(yǎng)人員，因其工資關(guān)系沒經(jīng)當(dāng)?shù)厝耸?、?cái)政部門審核，核銷，依舊拿著原工作單位工資，形成“一馬雙跨”的局面。

二是死人吃空餉。已死亡的財(cái)政供養(yǎng)人員，所在的單位及其家屬為了自身利益，不及時(shí)向人事部門申領(lǐng)撫恤金和喪葬費(fèi)，財(cái)政部門因無人事部門的通知（批復(fù)）仍按原基數(shù)向銀行劃撥工資，人為形成吃空餉。從各地曝光的“吃空餉”現(xiàn)象看，除了人離職仍在編的情況外，甚至還出現(xiàn)了人去世后家屬仍在領(lǐng)錢的現(xiàn)象，每年紀(jì)檢、人事等部門都會(huì)查處、清理一批“吃空餉”的人員。但效果不是十分明顯。

三是遺屬吃空餉。遺孀病故或另組合家庭，子女超越享受遺補(bǔ)年齡，由于這部分人居住分散，流動(dòng)性大，其生存狀況難以把握，造成“吃空餉”。

（二）“吃空餉”查處難的原因分析

國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，查處“吃空餉”難在兩點(diǎn)：其一，人員編制不透明帶來的根源性因素；其二，監(jiān)管程序存在漏洞。如果管理機(jī)關(guān)僅依靠被查單位的上報(bào)情況查處，相當(dāng)于讓他們自揭傷疤，必然會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)或隱瞞。在現(xiàn)實(shí)中，實(shí)際上也查出了一些吃空餉人員，并進(jìn)行了清理，但終因多種因素吃空餉人員仍舊長期保留在財(cái)政供養(yǎng)之列。在已曝光的個(gè)案中，有的空餉一吃就是5年、10年甚至更長，必然存在權(quán)力庇護(hù)。在一些地方，被查單位、被查個(gè)人形成利益共同體。即使上級管理機(jī)關(guān)想要查處，也會(huì)看到一個(gè)抱團(tuán)的利益體，二者之間互相“打掩護(hù)”，令監(jiān)督工作無從下手。

（三）“吃空餉”的危害分析

一是造成大量財(cái)政資金流失。從各地查出的吃空餉數(shù)據(jù)看出，人數(shù)觸目驚心且國家財(cái)政資金為此類人 “買單”也付出巨大損失，不可等閑視之。

二是為單位私設(shè)“小金庫”提供了源泉。有的單位設(shè)置“空餉”名單并不是“空餉”人或家屬享用，而是作為單位自身的額外財(cái)源。某地就曝出一個(gè)典型案例，內(nèi)部一職工回老家探親后再也沒回原單位上班，而該單位既不向人事部門報(bào)告，也不向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門征詢意見，致使財(cái)政連續(xù)撥付多年工資，經(jīng)人舉報(bào)查了個(gè)事實(shí)清楚的“小金庫”，單位將這筆收入在不進(jìn)入單位基本賬戶的情況下用作彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足，發(fā)放干部補(bǔ)助、移民“包?！?、慰問金、救災(zāi)捐款、招待等其他支出。

三是造成人事制度混亂，社會(huì)不公。吃空餉人員存在，必然導(dǎo)致單位滿員，真正大學(xué)生卻就不了業(yè)，企業(yè)下崗職工及社會(huì)閑雜人員卻堂而皇之迅速轉(zhuǎn)崗拿著國家的俸祿卻不辦事，有的甚至身兼幾份職業(yè)，滋生了官員及裙帶間權(quán)錢交易的腐敗，有失公平性。

二、建立財(cái)政防范“吃空餉”長效機(jī)制的路徑探析

“吃空餉”屢禁不止反映的原因警示我們，“制度性供養(yǎng)”才是頑疾難治的深層癥結(jié)。監(jiān)督吃空餉，要重拳出擊，形成合力，共同防范，讓吃空餉人員無生存空間。治理“吃空餉”，不能止于懲處違規(guī)人員、嚴(yán)令閑人復(fù)崗，更為重要的是改革和完善相關(guān)制度，建立財(cái)政防范“吃空餉”長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度性斷供才能根治“吃空餉”。

（一）從頂層設(shè)計(jì)上，推動(dòng)人員編制、經(jīng)費(fèi)支出透明化

加大財(cái)政與編制政務(wù)公開力度，在政府和事業(yè)單位改革中打破 “終身制”“鐵飯碗”，落實(shí)編制實(shí)名、分類管理等制度，才能切斷制度性供養(yǎng)的種種途徑，收到釜底抽薪之效?！俺钥震A”吃的是納稅人的血汗，損害的是公平正義，影響的是黨和政府的形象，為此，各監(jiān)管部門和“吃空餉”的單位要自覺增強(qiáng)法制觀念，嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，杜絕關(guān)系戶、人情網(wǎng)，加大對權(quán)力的約束、監(jiān)督，從源頭堵住“吃空餉”現(xiàn)象發(fā)生，各單位自覺服從《財(cái)政部關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見》（財(cái)預(yù)[2011]27號）文件要求，將本單位人員實(shí)行定員、定職、定崗，在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)職位、人數(shù)和人名的一一對應(yīng)，使單位的人員編制、崗位配置、人事信息和經(jīng)費(fèi)開支都在嚴(yán)格的監(jiān)控之下，并把這些監(jiān)督措施、監(jiān)督過程、監(jiān)督結(jié)果全部真實(shí)地公開，這樣就可以增加透明度，改“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”。

（二）從監(jiān)管程序?qū)用?，對縣鄉(xiāng)各部門編制的部門預(yù)算在職人員要進(jìn)行突擊性清查

吃空餉人員存在很大程度是單位負(fù)責(zé)人和財(cái)會(huì)人員人為所致，明知某人不在崗或死了，但為了小集團(tuán)利益，故意隱瞞和人為作假。因此部門預(yù)算打假是監(jiān)督“吃空餉”有效途徑，各級財(cái)政監(jiān)督部門每年要組織人力，深入基層財(cái)政所隨機(jī)抽查幾個(gè)月銀行代發(fā)工資花名冊，看與部門預(yù)算提供的人員名冊進(jìn)行比對，增減說明必須要有可信度，這樣既可查出哪些是虛報(bào)的“空餉戶”，同時(shí)也可檢驗(yàn)部門會(huì)計(jì)的誠信度，嚴(yán)格按“十六字”方針要求，對惡意造假者記錄在案，永不錄用。

（三）從制度建設(shè)層面，建立部門單位申報(bào)制度，從源頭上防止吃財(cái)政空餉

對長期在職不在崗或死亡人員，所在單位應(yīng)及時(shí)將情況反饋給人事和財(cái)政部門，有意隱瞞套取財(cái)政資金的，一經(jīng)查處，嚴(yán)格按《財(cái)政違法行為處罰處分條例》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲處，變被動(dòng)申報(bào)為主動(dòng)配合，財(cái)政發(fā)工資的行政事業(yè)單位其他財(cái)政供養(yǎng)人員由于離退休后大多投奔親友，不在原工作地居住，加上工資銀行代發(fā)，這部分人年邁體弱，工資多由其親屬代領(lǐng)，財(cái)政、銀行很難監(jiān)控，有的死亡多年家屬不報(bào)，仍舊吃空餉。針對這一現(xiàn)象，財(cái)政部門應(yīng)對縣鄉(xiāng)這部分財(cái)政供養(yǎng)人員，分季或半年一次地要求向所在地財(cái)政部門提供近期免冠照片和居住地的戶籍證明，據(jù)實(shí)掌握其生存狀況。

（四）完善財(cái)政供養(yǎng)人員動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)建設(shè)

“吃空餉”現(xiàn)象暴露出在行政管理過程中，人事、財(cái)政等部門之間的信息流通不暢。人事、財(cái)政、用人單位間要形成完整的監(jiān)管體系，實(shí)行資源共享，信息互通，防止單位和個(gè)人鉆“吃空餉”空子，加強(qiáng)調(diào)入調(diào)出人員的工資管理。人事上的任何變動(dòng)，都應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部門進(jìn)行對接，形成人事檔案管理和財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理的信息共享。

（五）從強(qiáng)化監(jiān)管合力層面，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)溝通、嚴(yán)格問責(zé)

紀(jì)檢、編制、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門應(yīng)通力合作，制定規(guī)范、統(tǒng)一的抽查、檢查、懲處辦法，從規(guī)章制度上鏟除滋生“吃空餉”的土壤，組織人事部門負(fù)責(zé)增員和減員的審批及工資標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的審核，公安部門負(fù)責(zé)人員生存狀況，財(cái)政部門要定期對各轄區(qū)內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員清理，搞不搞“吃空餉”的關(guān)鍵在人、關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，有人敢送“空餉”，才有人敢“吃空餉”。因此在查處“吃空餉”問題時(shí)，對應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)處理的，就不能用紀(jì)律來處理； 對應(yīng)作紀(jì)律處理的，就不能用批評教育來處理； 對屢查屢犯的，還應(yīng)從重處理，這樣就能收到有令則行，有禁則止的效果。

（六）規(guī)范進(jìn)人手續(xù)的辦理程序

嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》，規(guī)范進(jìn)人手續(xù)的公開透明度，堅(jiān)持逢進(jìn)必考，擇優(yōu)錄取。加大對人事代理、公益性崗位、臨時(shí)工的清理，嚴(yán)禁冒名頂替，套取財(cái)政資金。預(yù)防空掛進(jìn)人、外派兼職、假借空掛、擅自離崗、停薪留職、留職離崗、落聘待崗、脫產(chǎn)讀書、小病長休、離崗內(nèi)退、延期退休、離崗辭職、停薪降級、死亡（遺補(bǔ)）停薪等種種形式“吃空餉”。

（七）社會(huì)監(jiān)督層面，暢通舉報(bào)有獎(jiǎng)渠道

“吃空餉”現(xiàn)象在公共財(cái)政領(lǐng)域出現(xiàn)并不奇怪，古今中外都有，是公共財(cái)政作為公共品的屬性造成的，在公共財(cái)政支出總數(shù)保持不變的情況下，每個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人都愿意把更多的公共財(cái)政支出花在與自己相關(guān)的項(xiàng)目中或直接放進(jìn)自己的口袋。要減少“吃空餉”現(xiàn)象，得依靠群眾的力量、依靠制度的完善、依靠懲處的力度。暢通舉報(bào)程序，建立多元化舉報(bào)制度，形成政府主動(dòng)公開、立法機(jī)關(guān)質(zhì)詢、對揭發(fā)者的制度性保護(hù)以及社會(huì)公眾包括媒體的監(jiān)督等機(jī)制?！?/p>