我國反腐敗制度體系執(zhí)行困境的因素分析

郭祎

(中共成都市委黨校 科社部,四川 成都 610110)

我國反腐敗制度體系執(zhí)行困境的因素分析

郭祎

(中共成都市委黨校 科社部,四川 成都 610110)

構(gòu)建中國特色的反腐制度體系意義重大,但現(xiàn)階段在實踐操作中制度執(zhí)行卻面臨困境,梳理反腐制度體系執(zhí)行困境的因素,有助于進(jìn)一步完善制度和加強(qiáng)落實.從政黨倫理、執(zhí)政實踐到法治觀念、外部制約等角度來看,我國反腐制度體系總體上缺乏配套制度的支撐,使得反腐制度體系時常處于懸空狀態(tài),已有的制度得不到完整徹底的落實,從很大程度上降低了制度本身的威力,同時也極大地影響了廉潔廉價政府的構(gòu)建.

反腐敗;制度體系;執(zhí)行困境;因素分析

近年來,中國共產(chǎn)黨一直致力于構(gòu)建中國特色的反腐制度體系,且取得了一定的成就,為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的制度保證.從 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》和 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》到 《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,以及 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法 (試行)》與 《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》等法規(guī).從中紀(jì)委《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定 (試行)》、 《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案的意見》到中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、國務(wù)院國資委聯(lián)合發(fā)布的 《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定 (試行)》,再到《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等等.反腐制度體系建設(shè)的步伐日漸加快,但與此形成強(qiáng)烈對比的腐敗案件高發(fā)提示我們,制度執(zhí)行陷入了某種程度上的困境.本文試圖循著權(quán)力的本性思考我國當(dāng)前的反腐制度體系設(shè)計,為什么在反腐的道路上制度難以始終充分發(fā)揮其應(yīng)有的制約、監(jiān)督、規(guī)范及震懾作用?大致原因如下.

一、政黨倫理:理想信念淡薄弱化

胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào),如果腐敗得不到有效懲治,黨就會喪失人民信任和支持.全黨必須警鐘長鳴,充分認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性,把反腐倡廉建設(shè)擺在更加突出的位置,以更加堅定的信心、更加堅決的態(tài)度、更加有力的舉措推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),堅定不移把反腐敗斗爭進(jìn)行到底.毫不夸張地說,腐敗問題能否得到有效懲治關(guān)系到黨的執(zhí)政未來,關(guān)系到中華民族的未來.但必須清醒地看到,只有防控體系的制度建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的是政黨倫理問題,具體到我國實際就是,如何將全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和為共產(chǎn)主義事業(yè)奮斗的理想信念始終得以落實的問題.

一般來說,政黨倫理包含兩個方面:立黨之道與為政之德[1].且 "道"和 "德"因具體國情和黨情呈現(xiàn)出多樣化,顯而易見,中國共產(chǎn)黨的立黨之道和為政之德均是緊緊圍繞 "全心全意為人民服務(wù)"這個根本宗旨展開的.毛澤東曾滿懷深情地說, "共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身絕無私利可圖.它應(yīng)該接受人民的監(jiān)督,而絕不應(yīng)該違背人民的意旨.它的黨員應(yīng)該站在民眾之中,而絕不應(yīng)該站在民眾之上."[2]這一點(diǎn)不因黨所處的革命、建設(shè)和改革年代變遷而發(fā)生異化.與此同時,共產(chǎn)黨人必須將近期目標(biāo)與遠(yuǎn)大理想結(jié)合起來,對于中國共產(chǎn)黨來說, "我們黨是中國工人階級的先進(jìn)的有組織的部隊,是它的階級組織的最高形式.它代表中國民族和中國人民的利益.它在現(xiàn)階段為實現(xiàn)中國的新民主主義制度而奮斗.它的最終目的是在中國實現(xiàn)共產(chǎn)主義制度"[3].結(jié)合新《黨章》規(guī)定,中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心. "先鋒隊"應(yīng)當(dāng)首先是理想信念層面的堅持堅守,這是黨員干部保持 "先鋒隊"本色的前提.

值得思考的是,縱觀古今歷史,無論是人治抑或法治, "人"的因素總是起到關(guān)鍵作用,如何促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法正確行使權(quán)力,理想信念無疑起到不可忽視的重要作用.新形勢下如何經(jīng)受住 "四個考驗"和如何規(guī)避 "四個風(fēng)險"十分緊迫地擺在黨成立九十周年新起點(diǎn)的面前.樹立遠(yuǎn)大的共產(chǎn)主義理想與全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是中國共產(chǎn)黨人的最高追求與基本要求.如何將這種基本的理想信念完全貫徹到每一個黨員干部的點(diǎn)滴行動中,需要一種堅持的力量作支撐,這種力量很大程度上來自于理想信念的不斷強(qiáng)化,來自于每一個黨員干部對理想信念的自律自覺.這是反腐敗制度體系執(zhí)行的第一步,也是執(zhí)政黨秉持政黨倫理和強(qiáng)化政黨信仰的表現(xiàn).

二、執(zhí)政實踐:權(quán)力規(guī)范制約不夠

自1949年10月建國后,中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了由革命黨到執(zhí)政黨的歷史性轉(zhuǎn)變;尤其是1978年十一屆三中全會后,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐日趨深化,與此同時權(quán)力過分集中、權(quán)力濫用狀況以及權(quán)力規(guī)范制約不夠等情況也日漸凸顯.如鄧小平同志所說, "黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過去,社會主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜,權(quán)力過分集中,越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展."[4]權(quán)力的本質(zhì)屬性不會因社會的意識形態(tài)而有根本的區(qū)別,革命黨到執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一就是實現(xiàn)對權(quán)力的認(rèn)識要適應(yīng)社會主義事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展.

新中國以來,黨和國家一直致力于對權(quán)力制約和規(guī)范的制度建設(shè),雖然期間略有波折,但整體上取得了顯著成效.現(xiàn)階段,針對權(quán)力監(jiān)督制約的制度規(guī)范已形成體系,從憲法法律明確到黨內(nèi)紀(jì)律約束,從審計監(jiān)察到司法制約,從人大政協(xié)監(jiān)督到社會輿論監(jiān)督.但實踐中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前由于我們對權(quán)力的規(guī)范制約還存在諸如制約強(qiáng)度不夠、規(guī)范硬度不夠和監(jiān)督深度不夠等缺陷,使得反腐制度在某種程度上陷入了懸空窘境,即反腐制度體系一方面具有一定的震懾作用,有殺雞儆猴的功效;但另一方面又難以形成對腐敗官員的全面約束,使得腐敗現(xiàn)象在某些領(lǐng)域持續(xù)高發(fā),在某些崗位肆無忌憚,甚至在某些地區(qū)形成災(zāi)害.可以說,這種制度的執(zhí)行困境既是權(quán)力擴(kuò)張的本性使然,又是新形勢下對反腐制度修復(fù)和強(qiáng)化提出的迫切挑戰(zhàn).迎接和應(yīng)對挑戰(zhàn)的辦法看似很多,但在法治國家推進(jìn)進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)秉承依法完善和依法解決的原則,從現(xiàn)有憲法法律著手,以權(quán)力制約規(guī)范和權(quán)利尊重保障為核心,即推進(jìn)權(quán)力的制約和規(guī)范并非根本目的,最終實現(xiàn)的是公民私權(quán)利的尊重和保障.鑒于此,我們在反腐敗制度性體系逐步完善和執(zhí)行過程中就應(yīng)當(dāng)牢固堅持 "以人為本"思想,形成尊重和保障公民權(quán)利的浩大聲勢,倒逼公權(quán)力的制約規(guī)范運(yùn)行,以此推進(jìn)反腐敗制度體系的貫徹落實.

三、法治觀念:法律實用主義作祟

宥于我國傳統(tǒng)的家國文化、宗法社會及專制集權(quán)等文化影響,法律實用主義成為我國法治國家建設(shè)大業(yè)中的一大障礙,亦是導(dǎo)致當(dāng)下反腐制度懸空和執(zhí)行困境的重要原因.哲學(xué)家馮友蘭在 《三松堂自序》中對實用主義進(jìn)行了深刻的揭露: "有用就是真理".在法律實用主義者眼里,當(dāng)法律對其有利,則作為其工具或手段用之;當(dāng)法律對其不利,則無視法律的存在.毋庸諱言,法律實用主義的實質(zhì)是利益指引下的法律工具論,其最終的結(jié)果是法律虛無主義,即法律是一種虛無縹緲的東西,在與不在或用與不用完全取決于主體的感覺、意愿或評價.法律實用主義者眼中的法律存在有用和無用之分,其判斷或取舍完全根據(jù)自身的利益和現(xiàn)實的需要,這種隨意對待法律的態(tài)度在權(quán)力面前就顯得異常興奮,哪怕是踐踏法律或蔑視生命,為了滿足內(nèi)心欲望在所不惜.從最近幾年查處的 "大貪官"分析來看,無一不是法律實用主義的信仰者、追隨者和實踐者.

從現(xiàn)實情況來看,欲克服官員的法律實用主義不良傾向和錯誤思想,必須認(rèn)識和解決改革開放以來形成的既得利益集團(tuán)問題.對于既得利益集團(tuán)問題,江澤民曾指出, "我們黨是中國工人階級的先鋒隊,是全心全意為人民服務(wù)的,絕不允許搞剝削階級政黨及其統(tǒng)治集團(tuán)所追求的那種既得利益,也絕不能成為那樣的既得利益集團(tuán).如果走到了那一步,我們黨就必然要失敗."[5]既得利益集團(tuán)顯然和黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨是格格不入的,是當(dāng)前阻礙現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn)和政治體制改革深入推進(jìn)的大敵.分析法律實用主義者的心理和結(jié)果不難發(fā)現(xiàn),將法律看作自身欲望實現(xiàn)的工具確實可以給其帶來一定的 "實惠",日積月累的結(jié)果便形成了所謂的 "既得利益",而且這種想法和實際之間的聯(lián)系往往保持較近的距離,這種現(xiàn)象不得不引起我們的深思.如何杜絕法律實用主義?如何從根本上確保憲法法律基本原則的最大權(quán)威?恐怕問題的關(guān)鍵要回歸憲法,要回歸憲法治理的思路上來,因為尊重憲法的最大權(quán)威和最大實施是整個社會認(rèn)真對待權(quán)力和權(quán)利的前提,因為憲法實施是杜絕人治思維和將法律視為工具來使用的核心.從國際經(jīng)驗來看,憲法治理的方向是憲政,這也是辛亥革命以來國人孜孜以求的目標(biāo).憲政或憲法治理的好處是什么?恐怕最大的益處就是 "憲政意味著政府權(quán)力不再是一種專斷性的權(quán)力"[6].從很大程度上而言,專斷性的權(quán)力是法律實用主義者 "陰謀得逞"的重要條件.思路漸漸清晰,即"憲法治理-法律實施-權(quán)力規(guī)范-制度落實",糾偏權(quán)力運(yùn)行中的法治觀念,樹立憲法法律的根本權(quán)威是掃除法律實用主義者阻礙反腐敗制度執(zhí)行的解決之道.

四、外部制約:社會監(jiān)督體系乏力

社會監(jiān)督體系是國家或政府監(jiān)督體系的有效補(bǔ)充,是對公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要外部制約系統(tǒng). 《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第14條規(guī)定, "貫徹實施本準(zhǔn)則,要堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合,發(fā)揮民主黨派、人民團(tuán)體、人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督作用".可以說,包括廣大人民群眾、社會組織及社會輿論等在內(nèi)的社會監(jiān)督體系不僅是政府自身監(jiān)督的有效補(bǔ)充,在一定的發(fā)展階段或發(fā)展地域更是整個國家監(jiān)督體系的最具活力部分.

不可否認(rèn),近年來輿論監(jiān)督的地位及價值的迅速提升與網(wǎng)絡(luò)時代的到來不無關(guān)系,網(wǎng)絡(luò)民意不僅是人們在虛擬社會的字面表達(dá),更是植根于廣大人民群眾鮮活現(xiàn)實的真情流露.在此我們感到欣慰的是因為網(wǎng)絡(luò)民意平臺的搭建和逐步成熟,一個個權(quán)利受到損害和權(quán)力肆意擴(kuò)張的事件得以昭告,權(quán)利救濟(jì)又多了一個渠道,權(quán)力監(jiān)督又多了一個突破口.但是從曾錦春帶有藐視的語氣中,我們捕捉到的是反腐制度體系在監(jiān)督乏力下逐步上懸升空;在新聞輿論監(jiān)督一枝獨(dú)秀與原本有力的社會監(jiān)督體系之間,我們無比擔(dān)心的是這種社會監(jiān)督模式和震懾力能夠持續(xù)多久?我們無比期待的是社會監(jiān)督體系的眾多主體可以各顯其能,各盡其用,協(xié)同形成對權(quán)力監(jiān)督的縝密網(wǎng)絡(luò),盡快營造無所不在、無時不在的社會反腐震懾氣場.

五、整體評價:制度設(shè)計缺乏支撐

胡錦濤在建黨九十周年紀(jì)念大會上的講話中強(qiáng)調(diào),在新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平,必須堅持用制度管權(quán)管事管人,健全民主集中制,不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化.90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們,建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨,制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性.必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中,堅持突出重點(diǎn)、整體推進(jìn),繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新,構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系.新的歷史條件下黨執(zhí)政的嚴(yán)峻形勢和風(fēng)險提醒我們,不僅要樹立反腐敗斗爭和黨的建設(shè)科學(xué)化的制度意識、積極推進(jìn)制度建設(shè)和大力推進(jìn)制度體系的全面落實,而且還要將反腐敗制度體系盡量做到 "內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用",因為制度難以執(zhí)行或全面落實的一個重要原因就是制度設(shè)計缺乏配套制度或機(jī)制的有力支撐,使得制度本身成為擺設(shè).

整體評價反腐敗的制度體系或制度落實,離不開對古今中外的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)概括.縱觀古今中外治理腐敗的方略和措施,主要有以下四個方面:一是加強(qiáng)教育,使人不想腐敗;二是堵塞漏洞,使人不能腐敗;三是嚴(yán)密法網(wǎng),使人不敢腐敗;四是優(yōu)薪養(yǎng)廉,使人不用腐敗[7].顯而易見,嚴(yán)密的制度體系加上相關(guān)的制度安排是治理腐敗的不二選擇,但再好的制度設(shè)計都并非單一、萬能和絕對的,反腐制度同樣如此,因為制度設(shè)計的指向在于落實,而增進(jìn)落實的壓力和動力來自于配套機(jī)制的健全.從溫家寶總理今年 《政府工作報告》中針對加強(qiáng)政府自身改革建設(shè)的 "六個必須"中,我們再次感覺到國家對于權(quán)力制約及治理腐敗的巨大決心.接受人民監(jiān)督、動員人民參與、加強(qiáng)法制建設(shè)、健全運(yùn)行機(jī)制、堅決懲防腐敗、維護(hù)公平正義. "六個必須"所傳遞的信號顯而易見:形勢嚴(yán)峻,亟待破解.從根本意義上看,反腐并非目的,目的是通過反腐提振政府公信力、強(qiáng)化政府親和力以及最終推動生產(chǎn)力.在構(gòu)建以民主法治、公平正義等為基本特征的社會主義和諧社會過程中,也許有關(guān)反腐的制度設(shè)計需要和民主法治、公平正義進(jìn)行更加緊密的結(jié)合.從這個意義上而言,完善當(dāng)下的反腐制度體系,破解制度懸空的窘境,我們需要加快建立健全包括制度落實的監(jiān)督制度、黨委分工的科學(xué)安排制度、紀(jì)委干部的交流輪換制度、紀(jì)委內(nèi)部的監(jiān)督制度、擴(kuò)大黨內(nèi)民主制度、民主參議評議制度、官員財產(chǎn)申報制度等在內(nèi)的相關(guān)機(jī)制作為支撐,方能發(fā)揮反腐制度體系整體的應(yīng)有功效,最大程度促進(jìn)社會公平正義的實現(xiàn).否則,也將如曾所感嘆, "制度總的來說是好的,關(guān)鍵是落實.制度不落實,就成了掛在墻上的月亮."

六、結(jié)語

腐敗問題,古今中外概莫能外,但這不能成為任何政黨寬容乃至放松依法懲處腐敗分子步伐的理由.對待腐敗問題,我們必須以更加高遠(yuǎn)的視野和引入更加科學(xué)的理念.視野之一就是黨長遠(yuǎn)執(zhí)政的保障問題,理念之一就是依法治理和嚴(yán)格依法辦事.回顧九十年來黨的風(fēng)雨歷程,我們值得思考和總結(jié)的也許不僅限于革命、建設(shè)和改革中的經(jīng)驗教訓(xùn),也許還有對治國理政中的基本關(guān)系和基本利益梳理過后的得失考量.無論如何總結(jié)或考量,腐敗問題都已經(jīng)成為黨今后能否鞏固執(zhí)政地位過程中的一大毒瘤或障礙,因為這與黨的根本宗旨格格不入,和廣大人民群眾的根本利益背道而馳.本文旨在說明現(xiàn)在問題的關(guān)鍵不僅僅在于健全反腐制度體系,而是分析當(dāng)前制度體系懸空或陷入執(zhí)行困境的原因,為在新時期進(jìn)一步明確反腐思路和找準(zhǔn)反腐路徑提供參考.馬克思主義權(quán)力觀告訴我們, "權(quán)為民所賦,權(quán)為民所用".在為權(quán)利而斗爭的年代需要黨員干部積極地認(rèn)真地對待權(quán)利,廣大人民群眾其實期待更多的是政府機(jī)關(guān)及其工作人員對手中 "民所賦之權(quán)"能給予足夠的尊重和珍惜,在全心全意為人民服務(wù)的新形勢下可以做得更多、做得更細(xì)、做得更實.唯有如此,官民之間方更和諧,廉潔政府才更近些.

[1]王鋒.政黨倫理研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2011(4): 63.

[2]毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:809.

[3]劉少奇選集(上)[M].北京:人民出版社,1985:322.

[4]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:328-329.

[5]江澤民文選:第3卷[M].北京:人民出版社,2006:184.

[6]亨金.憲政.民主.對外事務(wù)[M].鄧正來,譯.北京:三聯(lián)書店, 1996:11.

[7]朱孝清.對腐敗犯罪的幾點(diǎn)認(rèn)識[N].檢察日報,2011-12-20.

D630

A

1671-6183(2012)02-0017-04

2011-01-07

郭祎 (1981-),河南鄲城人,中共成都市委黨?？粕绮恐v師;研究方向:法政治學(xué).

[責(zé)任編輯:李成林]