論對(duì)聯(lián)合國安理會(huì)權(quán)力的限制

戴春濤

（鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州，451150）

2011年10月4日俄羅斯否決涉及敘利亞局勢(shì)的安理會(huì)決議后，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在同俄羅斯安全委員會(huì)成員舉行定期會(huì)晤時(shí)強(qiáng)調(diào)，“俄羅斯不允許將聯(lián)合國變成推翻各國現(xiàn)政權(quán)的工具”。梅德韋杰夫的講話反映出近年來一些國家對(duì)安理會(huì)行使職權(quán)時(shí)可能存在權(quán)力濫用的擔(dān)憂和警惕。

一、對(duì)安理會(huì)權(quán)力進(jìn)行限制的必要性

聯(lián)合國安理會(huì)是聯(lián)合國體系內(nèi)唯一有權(quán)采取行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，安理會(huì)最重要的職能是維持國際和平與安全。而安理會(huì)行使這種權(quán)力最主要的手段是做出并執(zhí)行決議。根據(jù)《憲章》第二條確立的集體協(xié)助原則，聯(lián)合國各會(huì)員國對(duì)于安理會(huì)的行動(dòng)亦有協(xié)助之義務(wù)，因而事實(shí)上任何一個(gè)安理會(huì)決議都對(duì)全體國家產(chǎn)生約束力。隨著安理會(huì)在國際事務(wù)中的作用日益重要，對(duì)安理會(huì)決議合法性及正當(dāng)性的質(zhì)疑時(shí)有發(fā)生①最近的1973號(hào)決議就有這樣的措辭：“……認(rèn)定阿拉伯利比亞民眾國局勢(shì)繼續(xù)對(duì)國際和平與安全構(gòu)成威脅……”。諸多具有爭(zhēng)議的決議表明了國際社會(huì)對(duì)安理會(huì)濫用權(quán)力傾向的擔(dān)憂，這不僅反映出國際社會(huì)已經(jīng)開始關(guān)注安理會(huì)的職能范圍與權(quán)力的行使等問題，更說明了限制安理會(huì)權(quán)力的必要性。

二、現(xiàn)有的限制手段及其缺陷

（一）實(shí)質(zhì)性限制——《聯(lián)合國憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制

《憲章》本身對(duì)于安理會(huì)權(quán)力幾乎沒有具體的限制性規(guī)定。究其原因，并非聯(lián)合國的初始會(huì)員國認(rèn)為安理會(huì)權(quán)力不應(yīng)受到限制，而是相信安理會(huì)一定會(huì)依照正義及國際法之原則行事。在維持國際和平與安全的有效機(jī)制和侵害小國主權(quán)的潛在威脅之間，聯(lián)合國的初始會(huì)員國選擇了前者。

由于《憲章》中存在一定的模糊性且并未規(guī)定任何國際組織或國家有權(quán)解釋《憲章》，實(shí)踐中通常認(rèn)為聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)可以自行判斷其職權(quán)范圍，特別是在《憲章》沒有明文規(guī)定的情況下。［1］雖然安理會(huì)權(quán)力的行使明確受到聯(lián)合國憲章的限制，但《憲章》的這種模糊性卻使得安理會(huì)通過實(shí)踐不斷擴(kuò)張其依《憲章》規(guī)定所具有的職權(quán)范圍。布朗利將這種解釋的權(quán)力稱之為“隱含權(quán)力”，［2］安理會(huì)通過這種隱含權(quán)力，擴(kuò)大解釋了“對(duì)和平之威脅”，使之由《憲章》起草之初的“國際沖突導(dǎo)致的威脅”擴(kuò)大到“國內(nèi)沖突而造成的威脅”，并有權(quán)根據(jù)《憲章》第七章之規(guī)定采取強(qiáng)制措施。①因此，在實(shí)踐中，除了安理會(huì)本身之外沒有任何機(jī)構(gòu)有權(quán)認(rèn)定安理會(huì)的決議是否超出憲章的授權(quán)范圍，這就使得通過聯(lián)合國憲章對(duì)安理會(huì)權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性限制不具有可操作性。

（二）程序性限制——安理會(huì)表決機(jī)制對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制

正如上文所述，對(duì)于安理會(huì)權(quán)力的外部限制手段十分有限，安理會(huì)權(quán)力更多受到安理會(huì)表決機(jī)制的制約。根據(jù)《憲章》，現(xiàn)階段對(duì)于安理會(huì)權(quán)力的限制，一是通過安理會(huì)常任理事國以動(dòng)用否決權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，二是非常任理事國以行使集體否決權(quán)②集體否決權(quán)是指每一個(gè)決議，無論是程序性事項(xiàng)還是其他一切事項(xiàng)，都需要至少九個(gè)國家的同意才能通過。因此即使在某一個(gè)事項(xiàng)上五大國一致表示同意，也存在其他非常任理事國以集體否決的方式對(duì)抗大國以阻止決議通過的可能性。的方式實(shí)現(xiàn)。然而安理會(huì)表決機(jī)制并非完美無缺：首先，大國在安理會(huì)所投出的每一票，除了考慮表決事項(xiàng)本身以外，還不可避免地（甚至有些時(shí)候首要地）要考慮本國利益。大國間的博弈，利益至上的政治考慮或多或少地影響了安理會(huì)職權(quán)的行使。其次，是做出決議的程序缺乏透明度，一些安理會(huì)決議是在安理會(huì)外以“磋商”并不進(jìn)行任何記錄、不允許非安理會(huì)理事國旁聽的形式下做出的。因此，某一決議的做出，可能并非完全出于對(duì)該局勢(shì)的考慮，也沒有給予當(dāng)事國以充分的程序上的救濟(jì)。

（三）其他限制手段

有學(xué)者認(rèn)為，安理會(huì)有義務(wù)按照國際法、人權(quán)規(guī)則和國際強(qiáng)行法行事。③Dapo Akande,Are there limits to the powers of the Security Council,Journal of International Law&Policy,Vol.V筆者贊同這樣的觀點(diǎn)。但實(shí)踐中，也存在聯(lián)合國安理會(huì)以決議的形式要求會(huì)員國履行與條約義務(wù)不符的先例。比如1992年安理會(huì)通過的要求各國敦促利比亞引渡涉嫌制造1988年洛克比空難的利比亞特工的“731號(hào)決議”本身就與《蒙特利爾公約》的規(guī)定①《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》第七條：在其境內(nèi)發(fā)現(xiàn)被指稱的罪犯的締約國，如不將此人引渡，則不論罪行是否在其境內(nèi)發(fā)生，應(yīng)無例外地將此案件提交其主管當(dāng)局以便起訴。該當(dāng)局應(yīng)按照本國法律，以對(duì)待任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通罪行案件的同樣方式作出決定。將此人引渡，則不論罪行是否在其境內(nèi)發(fā)生，應(yīng)無例外地將此案件提交其主管當(dāng)局以便起訴。該當(dāng)局應(yīng)按照本國法律，以對(duì)待任何嚴(yán)重性質(zhì)的普通罪行案件的同樣方式作出決定。相沖突。更何況近年來聯(lián)合國安理會(huì)的若干決議甚至具有造法性質(zhì)②詳見S/RES/1373(2001)&S/RES/1540(2004)，因此很難得出安理會(huì)決議的效力低于國際條約法或習(xí)慣法的結(jié)論。

對(duì)于聯(lián)合國安理會(huì)應(yīng)受人權(quán)法的調(diào)整這一問題，但是，由于世界各國國情不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，對(duì)待人權(quán)的態(tài)度也不一樣，使得即使是兩大人權(quán)公約這樣重要的人權(quán)法規(guī)，也因締約國數(shù)量相對(duì)有限而難以具備普遍拘束力?，F(xiàn)階段世界范圍內(nèi)具備普遍拘束力的人權(quán)法恐怕只有基本人權(quán)這個(gè)相對(duì)狹窄的范圍。

國際強(qiáng)行法作為國際公法之最高規(guī)范，約束全體國家，當(dāng)然也包括聯(lián)合國本身，任何國家或國際組織不得以任何方式予以損抑。但對(duì)于強(qiáng)行法的范圍，國際法學(xué)界和國際社會(huì)存在分歧。因此雖然可以明確安理會(huì)受國際強(qiáng)行法的調(diào)整，但具體受到那些規(guī)則的拘束目前尚無定論。

總而言之，安理會(huì)做出的每一個(gè)行為都應(yīng)當(dāng)受到實(shí)質(zhì)上（即是否屬于安理會(huì)權(quán)限）和程序上（如是否涉及權(quán)利濫用）的雙重限制，但目前國際法體系最大的漏洞在于沒有一個(gè)明確的主體對(duì)這樣的問題作出判斷。

三、建立對(duì)安理會(huì)的司法審查機(jī)制

在國際法體系中，是否應(yīng)當(dāng)建立對(duì)安理會(huì)決議與行動(dòng)的司法審查權(quán)這一問題早在1945年的舊金山制憲會(huì)議上就被提出。盡管后來因當(dāng)時(shí)的初始會(huì)員國無法達(dá)成一致而致使該提議未獲通過，但確立對(duì)安理會(huì)的司法審查權(quán)，可以加強(qiáng)對(duì)于安理會(huì)行動(dòng)的法律監(jiān)督與制衡，對(duì)于國際和平與安全，具有重要意義。

（一）對(duì)安理會(huì)進(jìn)行司法審查的國際實(shí)踐

1.國際法院對(duì)安理會(huì)的司法審查

《聯(lián)合國憲章》和《國際法院規(guī)約》中均沒有直接涉及國際法院是否有權(quán)對(duì)安理會(huì)進(jìn)行司法審查的規(guī)定，有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)定聯(lián)合國的創(chuàng)始者拒絕賦予國際法院這種權(quán)力。［3］盡管缺少明確的授權(quán)，但這并不意味著國際法院無權(quán)進(jìn)行司法審查。審查安理會(huì)決議合法性的權(quán)力產(chǎn)生于如下推理：安理會(huì)權(quán)力受《憲章》以及國際法的限制，《憲章》效力高于安理會(huì)決議，如果國際法院需要在安理會(huì)決議和《憲章》之間進(jìn)行選擇時(shí)，必須選擇適用《憲章》規(guī)則。③Dapo Akande,Are there limits to the powers of the Security Council,Journal of International Law&Policy,Vol.V因此，如果案件的爭(zhēng)議是一方當(dāng)事國要求實(shí)施安理會(huì)決議而另一方當(dāng)事國主張?jiān)摏Q議違法，國際法院就必須對(duì)決議的合法性做出裁判。

在討論國際法院對(duì)安理會(huì)進(jìn)行司法審查這一問題上，1992年的洛克比案是不可回避的。洛克比空難發(fā)生后，美英兩國向利比亞當(dāng)局引渡兩名嫌疑犯的要求被拒絕后，將案件提交安理會(huì)，要求安理會(huì)敦促利比亞將嫌犯引渡。同年3月，利比亞向國際法院提起訴訟，主張利比亞作為《蒙特利爾公約》締約國，有權(quán)拒絕引渡，并請(qǐng)求國際法院根據(jù)《國際法院規(guī)約》第四十一條采取臨時(shí)保護(hù)措施。在國際法院尚未決定是否采取臨時(shí)措施前，安理會(huì)通過了“748號(hào)決議”，要求利比亞將兩名嫌犯引渡，否則將對(duì)利比亞實(shí)施制裁。隨后國際法院在兩項(xiàng)命令中拒絕了利比亞的上述請(qǐng)求。本案中國際法院需要解決安理會(huì)決議所要求的義務(wù)與一國之條約義務(wù)發(fā)生沖突時(shí)誰優(yōu)先的問題。國際法院最終認(rèn)為：安理會(huì)依照《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定做出的決議優(yōu)先于一國基于其他條約所擁有的權(quán)利義務(wù)。事后時(shí)任代理院長(zhǎng)的歐達(dá)法官專門就此發(fā)表聲明，他指出：利比亞是否有義務(wù)引渡嫌犯，一方面涉及《蒙特利爾公約》的解釋，另一方面也是一個(gè)一般國際法問題——“本國國民不引渡原則”。因此它既是一個(gè)公約法問題，同時(shí)也是一般國際法下的主權(quán)權(quán)力問題。歐達(dá)法官暗示，如果利比亞請(qǐng)求臨時(shí)保護(hù)措施的依據(jù)是一般國際法，則國際法院可能會(huì)行使司法審查權(quán)，對(duì)決議的合憲性進(jìn)行審查。［4］

2.其他法院（法庭）對(duì)于安理會(huì)的司法審查

既然國際法院可能會(huì)面臨對(duì)聯(lián)合國安理會(huì)決議進(jìn)行司法審查的問題，那么其他法院（法庭）也可能面臨同樣的問題。

前南戰(zhàn)犯法庭在對(duì)Du?ko Tadi?④塞爾維亞民主黨地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，因犯有反人類罪被前南法庭判處25年監(jiān)禁。進(jìn)行初審時(shí)，被告在答辯中質(zhì)疑前南法庭的合法性，理由是安理會(huì)作為一個(gè)行政性機(jī)關(guān)，無權(quán)創(chuàng)設(shè)具有審判職權(quán)的機(jī)構(gòu)。前南法庭的初審?fù)フJ(rèn)為其無權(quán)對(duì)安理會(huì)是否有權(quán)設(shè)立法庭進(jìn)行審查。而上訴庭認(rèn)為它有權(quán)回答該問題：認(rèn)為安理會(huì)有權(quán)設(shè)立前南法庭，依據(jù)為《聯(lián)合國憲章》第七條第二款和第二十九條，并解釋第四十一條中的“得決定所應(yīng)采取武力以外之辦法”中的辦法包括設(shè)立司法機(jī)關(guān)。雖然前南法庭并沒有否定聯(lián)合國安理會(huì)擁有建立司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，但值得注意的是，這種結(jié)果的認(rèn)定是建立在對(duì)《憲章》進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)之上。

至于區(qū)域性國際法院和各國國內(nèi)法院對(duì)聯(lián)合國決議進(jìn)行司法審查的例子也并不鮮見。在2006年Al-Jedda v Sec?retary of State for Defence⑤本案原告為英國臣民，在伊拉克被英軍拘留，原告認(rèn)為盡管英軍的拘留權(quán)符合安理會(huì)對(duì)在伊多國部隊(duì)的授權(quán)，但因侵犯了他基于歐洲人權(quán)公約而享有的權(quán)力而違法。案中，英國法院拒絕為原告提供救濟(jì)，但值得注意的是，英國法院是在審查原告是否享有其所聲稱的權(quán)力并確定安理會(huì)決議優(yōu)先于《歐洲人權(quán)公約》之后才做出上述裁判。

（二）賦予國際法院對(duì)安理會(huì)的司法審查權(quán)

既然對(duì)安理會(huì)進(jìn)行司法審查在某種程度上已經(jīng)不可成避免地成為客觀事實(shí)（盡管尚未出現(xiàn)宣布安理會(huì)決議違反《聯(lián)合國憲章》的案例），有必要將這種司法審查權(quán)從法律上正式確立并加以規(guī)范。若允許國內(nèi)法院作為司法審查權(quán)的主體，以司法審查的方式推翻安理會(huì)決議并阻止其本國政府履行該決議的話，以決議拘束力為根基的集體安全制度和憲章體系將被徹底打破。因此筆者更贊同將這種對(duì)安理會(huì)的司法審查權(quán)賦予國際法院而非其他任何司法機(jī)構(gòu)。建立以國際法院為權(quán)力主體的司法審查體系，可以有效彌補(bǔ)對(duì)于安理會(huì)權(quán)力限制不足的現(xiàn)狀。

然而從法律上確立國際法院對(duì)安理會(huì)的司法審查權(quán)絕非易事，需要從兩個(gè)方面進(jìn)行修改：

一是賦予國際法院對(duì)國際組織的訴訟管轄權(quán)。根據(jù)《國際法院規(guī)約》第三十四條第一款，“在法院得為訴訟當(dāng)事國者，限于國家”。法院對(duì)于國際組織，只有無強(qiáng)制拘束力的咨詢管轄權(quán)。如果不賦予國際組織在國際法院的主體地位，司法審查權(quán)即使確立也會(huì)大大受到限制。賦予國際組織在國際法院的訴訟主體資格，可以為司法審查的確立奠定基礎(chǔ)，掃清程序法上的障礙。

二是在憲章中正式賦予國際法院司法審查權(quán)。聯(lián)合國憲章并未明確授權(quán)國際法院以解釋憲章并對(duì)聯(lián)合國（當(dāng)然包括安理會(huì)）行為進(jìn)行司法審查的權(quán)力，因而需要通過修正案的方式變更憲章相關(guān)規(guī)定。而通過憲章修正案的難度非常之大——任何對(duì)于“憲章之修正案必須經(jīng)大會(huì)會(huì)員國三分之二表決并由聯(lián)合國會(huì)員國三分之二、包括安全理事會(huì)全體常任理事國，各依其憲法程序批準(zhǔn)后，對(duì)于聯(lián)合國所有會(huì)員國發(fā)生效力”。只有通過修改憲章，才可以使國際法院從憲章這一層面正式擁有司法審查權(quán)，從而掃清實(shí)體法上的障礙。

（三）國際法院司法審查權(quán)的行使

除從法律上明確國際法院司法審查權(quán)外，還必須設(shè)計(jì)出能為全體國家所接受的司法審查模式。筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面對(duì)國際法院司法審查權(quán)的行使加以規(guī)定：

1.國際法院司法審查的范圍

國際法院院長(zhǎng)希金斯大法官曾經(jīng)表示：安理會(huì)在“法律范圍內(nèi)行事”，而國際法院“根據(jù)法律行事”。［5］二者之間在權(quán)力行使上存在重疊，但安理會(huì)的實(shí)際權(quán)限要大得多。因此應(yīng)當(dāng)明確國際法院對(duì)于安理會(huì)的司法審查應(yīng)僅限于合法性審查。即國際法院發(fā)揮其法律理解運(yùn)用方面的優(yōu)勢(shì)，從國際法角度評(píng)價(jià)聯(lián)合國安理會(huì)行為。從《聯(lián)合國憲章》的設(shè)置來看，安理會(huì)的首要職責(zé)是維護(hù)國際和平與安全，這一職責(zé)必須也只能由安理會(huì)而非其他任何一個(gè)機(jī)構(gòu)來完成，這種設(shè)置并不是出于法律的考慮而更多是國際政治的需要。國際法院只能從《憲章》、國際法、基本人權(quán)規(guī)則和國際強(qiáng)行法的角度去衡量聯(lián)合國安理會(huì)行動(dòng)的合法性而非合理性。諸如一個(gè)局勢(shì)是否構(gòu)成危及和平、破壞和平甚至侵略等價(jià)值判斷，世界各國乃至國際法院只能選擇遵從安理會(huì)的決定。

2.國際法院司法審查權(quán)的具體實(shí)施

首先，應(yīng)該明確只有實(shí)際受決議影響的國家才有權(quán)請(qǐng)求國際法院對(duì)該決議進(jìn)行司法審查。其次，應(yīng)該假定安理會(huì)的每個(gè)行動(dòng)都是合法的，并采用舉證責(zé)任倒置——即主張決議違法的當(dāng)事國有義務(wù)證明決議違法。如果無法證明或相應(yīng)證據(jù)不被國際法院接受，訴訟即告失敗，并且訴訟不影響決議的實(shí)施。對(duì)于當(dāng)事國基于《國際法院規(guī)約》第四十一條之規(guī)定向國際法院申請(qǐng)臨時(shí)保護(hù)措施以對(duì)抗安理會(huì)決議的實(shí)施時(shí)，國際法院可以建立一個(gè)評(píng)估辦法來分別對(duì)實(shí)施決議和暫緩實(shí)施決議進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，只有在實(shí)施決議可能給當(dāng)事國帶來不可挽回的損失且暫緩實(shí)施的后果并不嚴(yán)重時(shí)，國際法院方可賦予當(dāng)事國臨時(shí)保護(hù)措施。這樣的設(shè)置把國際法院置于一個(gè)消極的裁判者的地位，可以最大限度避免司法審查可能給安理會(huì)帶來的消極影響。

3.國際法院司法審查的限度

建立一個(gè)具有可操作性的，以國際法院為權(quán)力主體的司法審查制度是防止安理會(huì)濫用權(quán)力并保證其高效運(yùn)行的關(guān)鍵。正如上文所述，安理會(huì)旨在維持國際和平與安全，因而必須保證安理會(huì)能對(duì)局勢(shì)迅速作出反應(yīng)。過度束縛安理會(huì)的權(quán)力只能是適得其反。通過首席大法官馬歇爾在馬伯里訴麥迪遜案中的精妙解釋，美國聯(lián)邦最高法院成功取得了憲法原本未賦予的司法審查權(quán)，使最高法院成為分權(quán)制衡體制中舉足輕重的角色。然而在隨后的若干年內(nèi)，美國最高法院的大法官們極少動(dòng)用這一權(quán)力，他們深知司法對(duì)行政過分干涉的危害有時(shí)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政權(quán)力的濫用所帶來的危害。因?yàn)樵谔幚砩鐣?huì)事務(wù)特別是遇緊急情況時(shí)，行政解決的效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法解決。同樣道理，在聯(lián)合國體系中，安理會(huì)的作用和地位無法被其他任何機(jī)構(gòu)替代，正是由于安理會(huì)的存在，創(chuàng)建聯(lián)合國的目的——“欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍”才得以實(shí)現(xiàn)。因此盡管安理會(huì)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制，但是這種限制必須是有限度的。

安理會(huì)作為聯(lián)合國體系中最重要的機(jī)關(guān)，對(duì)于維護(hù)世界和平與安全有著不可替代的作用。本文的目的并非在于呼吁削弱安理會(huì)權(quán)力，相反筆者認(rèn)為，賦予國際法院對(duì)安理會(huì)有限的司法審查權(quán)，既可以保證聯(lián)合國安理會(huì)的高效，又可以確保其在國際法范圍內(nèi)行事。一個(gè)守法、高效的安理會(huì)對(duì)于人類的和平與發(fā)展至關(guān)重要。

［1］ 王秀梅，李小玲.國際法院對(duì)安理會(huì)的司法審查權(quán)芻議——以國際組織憲政為視角［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）.

［2］ 伊恩·布朗利.國際公法原理［M］.曾令良，余敏友，等，譯.北京：法律出版社，2003：759.

［3］ KR Cronin-Furman.The International Court of Justice and The United Nations Security Council Rethinking a complicated Rela?tionship［J］.Columbia Law Journal，2006，106：435-445.

［4］ Declaration of Acting President Oda See［EB/OL］.http://www. icj-cij.org/docket/index.php?p1=3&p2=3&k=82&case= 89&code=lus&p3=4.

［5］ Rosalyn Higgins.The Place of International Law in the Settle?ment of Disputes y the Security Council［J］.American Journal of International Law，1970，64（1）.