城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障問題研究——以重慶市萬州區(qū)高粱鎮(zhèn)安置點為例

丁恒

（重慶三峽學(xué)院民族學(xué)與公共管理學(xué)院，重慶，404100）

一、研究背景概況

舉世矚目的三峽工程百萬大移民已于2010年結(jié)束前期的百萬人口移居工作，移民工作的重心漸轉(zhuǎn)向后期扶持問題。伴隨著庫區(qū)移民老齡人口基數(shù)大、老齡化進程明顯加快等現(xiàn)實狀況，移民養(yǎng)老保障問題愈來愈凸顯重要。重慶市作為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革實驗區(qū)，全面推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，三峽庫區(qū)作為一個特殊區(qū)域，在加快建立健全移民養(yǎng)老保障機制方面具有很強的應(yīng)用性、地域性和時代性。因而，如何探索并解決三峽庫區(qū)移民老有所養(yǎng)的現(xiàn)實問題是我們亟待研究和解決的。

高粱鎮(zhèn)地處三峽庫區(qū)腹地——重慶市萬州區(qū)，全鎮(zhèn)下轄16個村，6個居委會，總?cè)丝?1320人。高粱鎮(zhèn)屬三、四期移民淹沒鎮(zhèn)，涉及三清、石溝、沙壩、楊金4個村的14個村民組，淹沒集鎮(zhèn)（五梁）1個，遷建集鎮(zhèn)單位16個，截止2009年6月，已完成生產(chǎn)安置人口1345人，生活搬遷人口1315人，是三峽庫區(qū)腹地移民安置聚集地之一，同時也是重慶市級小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)。因此，該移民安置地對于研究三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障問題具有較強的代表性。

二、三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障狀況

（一）成功經(jīng)驗

1.政策的有力支持

健全的政策體系對庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作的開展方向起到了決定性引導(dǎo)作用。當(dāng)前，中央和地方政府先后開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點、失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險工作，印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號）、《關(guān)于重慶市2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法和重慶市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險試行辦法的通知》（渝府發(fā)〔2008〕26號）、《關(guān)于重慶市三峽庫區(qū)淹沒農(nóng)轉(zhuǎn)非移民參加基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》（渝人社發(fā)〔2009〕3號）等一系列政策文件。這些政策措施的制定和實施對于庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作的推進至關(guān)重要。

2.各級政府的高度重視

各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視及各部門間的協(xié)調(diào)配合，是庫區(qū)養(yǎng)老保障工作取得階段性成績的關(guān)鍵。在重慶市政府、萬州區(qū)政府的統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)下，高粱鎮(zhèn)各級黨政相關(guān)部門協(xié)作配合，由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)，安排專職工作人員，深入基層實地調(diào)查移民養(yǎng)老實際情況并進行科學(xué)研究分析；在鎮(zhèn)政府社保所設(shè)立養(yǎng)老保險咨詢辦理專柜，配備專用信息化設(shè)備，給予專項財政經(jīng)費支持；對于家庭困難的移民老人，組織領(lǐng)導(dǎo)干部進行一對一幫扶，確保了庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作順利展開。

3.宣傳工作透徹到位

高粱鎮(zhèn)認真貫徹上級部署，對移民養(yǎng)老保險參保開展了大量細致深入的宣傳動員工作。上至主管相關(guān)工作的副縣長，下至各村村委干部先后實地深入基層，走村入戶切實將相關(guān)養(yǎng)老保險有關(guān)政策對每一戶移民群眾進行細致深入的宣傳動員。與此同時，還編寫了大量群眾易看易懂的宣傳資料、宣傳片，并借助網(wǎng)絡(luò)、報刊、電臺等媒體渠道進行廣泛宣傳。由此形成多渠道的“立體化”宣傳模式，確保移民群眾對養(yǎng)老保險政策的了解。［1］

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功效顯著

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進給予了庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作廣闊的開展空間和特殊的條件支持。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想來指導(dǎo)庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作，提供了各種有利的政策傾斜優(yōu)惠，消除了各種政治體制障礙，進而使移民養(yǎng)老保障工作的開展獲得了充足的推動力。與此同時，進一步縮小了庫區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，努力改善移民特別是農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活條件。引導(dǎo)廣大農(nóng)村移民進行戶籍改革，不僅提高了移民的生活和社會服務(wù)保障水平，更促進了庫區(qū)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）存在的問題

1.移民養(yǎng)老保障內(nèi)容單一

移民作為一個特殊群體，養(yǎng)老保障應(yīng)根據(jù)其實際需求而開展。但目前應(yīng)用于移民的養(yǎng)老保障體系并沒有體現(xiàn)這一群體的特殊性，不僅模式單一，而且關(guān)注層面甚少，保障內(nèi)容僅局限于單一的少量經(jīng)濟支持。而移民老人對醫(yī)療衛(wèi)生、精神文化以及各種社會公共服務(wù)的需求卻同比其他群體的老人顯得更加迫切。首先，醫(yī)療衛(wèi)生需求得不到滿足。庫區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展還相對落后，醫(yī)療設(shè)施不完善、醫(yī)療人員缺失。在醫(yī)療保險方面雖有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，但保障水平不高、報銷比例較低、可報病種有限，無法真實滿足移民養(yǎng)老醫(yī)療保障需求。其次，精神文化生活得不到關(guān)注。面對生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變以及新的生活環(huán)境和人際關(guān)系，移民老人難以適應(yīng)、融入其中。此外，針對移民老人群體的精神文化服務(wù)也存在嚴(yán)重缺失，其他形式的社會公共服務(wù)也與移民老人的生活嚴(yán)重脫節(jié)，移民養(yǎng)老保障的內(nèi)容出現(xiàn)單一化的局面。

2.養(yǎng)老保險參保人員年齡結(jié)構(gòu)失衡

據(jù)走訪調(diào)查了解，庫區(qū)移民參保人群的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡情況。隨機走訪調(diào)查100戶的239名18歲以上不同年齡階段的移民，在有效調(diào)查訪問的217名中，18—50歲的117名，已參保58名；50—75歲的79名，已參保74名；75歲以上的21名，已險的15名?？梢詤⒓颖？闯?，93.7%的年齡段在50歲—75歲年齡階段的中老年人均已參加或者表示非常愿意參加失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險，但75歲以上老人和50歲以下的青年壯人參保率分別僅為71.4%和49.6%。

圖1

數(shù)據(jù)來源：實地調(diào)查分析所得

通過訪談等方式與移民進一步溝通了解，究其原因主要有以下幾個方面：（1）75歲以上老人認為自己年事已高且參保金額較大，擔(dān)心付出與收益不成正比而不愿意參保；（2）50歲以下青壯年人則多持觀望態(tài)度，認為自己養(yǎng)老問題尚早，其中大部分外出務(wù)工的青壯年希望在大中城市立足后，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，從而享受到更高福利的養(yǎng)老待遇。另外，還因受家庭收入低下、資金短缺的影響。通常在同一家庭中，家庭成員大都選擇將有限的家庭積蓄供養(yǎng)老保障需求急迫的老年人參保，而余下成員則因缺少資金出現(xiàn)無法參保的狀況。

3.“空巢”老人問題突出

在調(diào)查隨即走訪的100戶移民家庭中，有老人的移民家庭為86戶，而其中竟有49戶老人的子女不在身邊，移民老人空巢居住率達56.9%。據(jù)訪談了解，出現(xiàn)空巢老人的原因多是生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變后，子女選擇外出務(wù)工。如此，老人的生活起居長期得不到照料，使其在精神上產(chǎn)生孤獨失落的感覺。而空巢老人由于行動不便、防范能力弱、安全意識差，其安全也已成為一個不容忽視的隱患問題。與此同時，空巢老人的生活質(zhì)量還通常較差，他們對生活質(zhì)量要求不高，有飯吃、有衣穿解決溫飽即可，根本不能實現(xiàn)他們各種真實的養(yǎng)老條件和需要。［2］

在當(dāng)前，居家養(yǎng)老仍為移民普遍的養(yǎng)老方式。而這種養(yǎng)老方式現(xiàn)在正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式不能滿足移民養(yǎng)老需要，新的養(yǎng)老模式又有待探索，這使當(dāng)前移民養(yǎng)老陷入窘境。

4.移民平均收入水平低，參保金支付困難

對于在移居之前多以務(wù)農(nóng)為業(yè)的移民來說，家庭積蓄本來就甚少。移民實行后靠搬遷后，由于轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口失去穩(wěn)定收入來源等原因，經(jīng)濟水平一般不同程度的下降。資料顯示，在三峽庫區(qū)，通過對168戶移民的調(diào)查統(tǒng)計，其中有58%左右的就地后靠移民經(jīng)濟收入都有所下降。搬遷前人均年收入2874.20元，搬遷后人均年收入2316.20元，人均減少558.00元。［3］在購買養(yǎng)老保險方面，就失地農(nóng)轉(zhuǎn)非移民養(yǎng)老保險而言，農(nóng)轉(zhuǎn)非移民需要按照不同年齡階段繳納15000元到41000元不等的參保金。雖然國家也給予了大力支持，為移民承擔(dān)了50%比例的補貼，但仍在很大程度上給其造成了困難，使得本來收入和積蓄就不多的移民無法一時間拿出上萬元來參保。在調(diào)查中了解到，有近70%的老人都是依靠子女提供或向親戚借款方式繳納參保金的。

表1 各年齡段參加失地移民養(yǎng)老保險一次性繳費標(biāo)準(zhǔn)（部分）

三、關(guān)于三峽庫區(qū)養(yǎng)老保障工作的建議

（一）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為契機，加大移民養(yǎng)老保障力度

在重慶成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革實驗區(qū)的背景下，黨中央、國務(wù)院高度重視庫區(qū)社會公共服務(wù)建設(shè)，明確要求加快推進庫區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，加大移民后期扶持力度，切實解決好養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題。［4］三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障應(yīng)以此為契機，大力提高移民養(yǎng)老保障能力，加大養(yǎng)老保障力度。

根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,三峽庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作應(yīng)著力做好以下方面內(nèi)容。首先，進一步增加對庫區(qū)移民養(yǎng)老保障的資金投入，給予相應(yīng)的專項資金支持；其次，在戶籍改革方面，努力引導(dǎo)農(nóng)村戶籍移民改戶，從而使其享受同城鎮(zhèn)居民一樣的更高水平的養(yǎng)老保障和社會公共服務(wù)；再次，土地管理和使用要保障移民的切身利益，土地征用賠償要考慮和照顧到老年移民養(yǎng)老生活的具體情況和特殊需要；最后，切實落實移民養(yǎng)老的各項社會保障制度，給予老年移民在經(jīng)濟、醫(yī)療、精神文化以及其他社會公共服務(wù)需求等更多方面的幫助。［5］

（二）構(gòu)建立體化移民養(yǎng)老保障體系，促使保障內(nèi)容豐富化

努力構(gòu)建由政府為主導(dǎo)，輔之以社區(qū)和個人擴展的多層次立體化移民養(yǎng)老保障體系具有很強的現(xiàn)實意義。一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全庫區(qū)移民養(yǎng)老保障機制，進一步加大專項財政投入力度，完善醫(yī)療衛(wèi)生等具體保障服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮政府在庫區(qū)移民養(yǎng)老保障工作中的主導(dǎo)作用。另一方面，社區(qū)和個人也應(yīng)從各自層面出發(fā)，積極參與到移民養(yǎng)老保障行動中，為其提供各項具體養(yǎng)老保障服務(wù)。由此，除了能在經(jīng)濟方面給老年移民予以保障外，還為其提供了以下其他方面保障，滿足移民養(yǎng)老不同層次的需求：

1.醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

政府相關(guān)部門應(yīng)加快庫區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展速度，優(yōu)化資源配置，改善醫(yī)療設(shè)施條件并配備業(yè)務(wù)能力過硬的醫(yī)療和護理人員；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站建立移民老人檔案，將其健康資料登記在冊；組織專業(yè)移民醫(yī)療巡查隊伍，定期對老年移民進行走訪；以集體講座或入戶走訪方式向老年移民開展健康科普知識宣傳；在醫(yī)療保險方面，實行適度向老年移民傾斜的保險政策，給予該群體降低參保費和報銷“門檻費”或提高報銷比例等優(yōu)惠措施。

2.精神文娛服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)層面，在移民集中安置點設(shè)立老年人活動場所，配備相關(guān)文娛活動設(shè)施并由專人負責(zé)管理，保證活動設(shè)施正常有序運轉(zhuǎn)。還要引導(dǎo)和鼓勵移民老人自發(fā)開展各類健身、娛樂活動并提供必要幫助和支持，豐富移民老人的閑暇生活，消除他們在精神上的孤獨感和失落感。［6］

3.個人志愿服務(wù)

營造尊老愛老的良好社會氛圍，開展創(chuàng)先爭優(yōu)、尊愛老人活動，鼓勵青少年積極參與社區(qū)義工服務(wù)。組織社區(qū)義工經(jīng)常到移民老人家中，與其聊天談心、關(guān)心其生活狀況，幫助解決日常生活中遇到的各種困難，并提供一些力所能及的其他服務(wù)。此外，在鄰里間也要倡導(dǎo)互助傳統(tǒng)，對于鄰里的移民老人，也應(yīng)經(jīng)常相互給予關(guān)心和幫助。

（三）擴大移民養(yǎng)老保險覆蓋范圍，保持參保人員年齡結(jié)構(gòu)均衡

要解決移民參保人員年齡結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，須從移民實際特點出發(fā)，協(xié)調(diào)好不同年齡階段移民的切身利益。針對不同年齡階段的移民，采取不同的幫扶措施，從多角度解決移民養(yǎng)老保險參保人員年齡結(jié)構(gòu)失衡這一問題。

第一，針對75歲以上年齡較大的老年移民不愿意參保問題。解決的關(guān)鍵在于深入開展宣傳解釋工作。許多年齡較大移民由于思想觀念保守落后，有擔(dān)心參保后付出與收益不成正比的顧慮，有關(guān)部門則應(yīng)向其本人及家屬進一步加大宣傳力度，用老年人易懂的語言和比喻，將養(yǎng)老保險政策解析得更加深入透徹，在宣傳時特別強調(diào)移民養(yǎng)老保險個人賬戶的余額是可以以遺產(chǎn)的方式留給子女這一具體政策措施，解除老年移民對參保的疑惑和后顧之憂。

第二，對于年輕人而言。一是對于外出務(wù)工移民對今后養(yǎng)老待遇期待較高而不愿參保的問題。建議政府部門盡快建立不同養(yǎng)老保險險種之間銜接的配套機制，充分考慮年輕參保人員的流動性，為年輕移民群體建立可轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險個人賬戶。二是針對家庭收入低、積蓄少的年輕移民群體“無錢可?！钡膯栴}。政府一方面應(yīng)盡力幫助為其尋找就業(yè)機會，增加家庭收入；另一方面可適當(dāng)放寬這部分群體繳納養(yǎng)老保險金的期限，必要時可采取分期交付的方式。

（四）探索新型居家型社區(qū)養(yǎng)老模式

首先，應(yīng)當(dāng)努力轉(zhuǎn)變移民傳統(tǒng)保守的養(yǎng)老觀念。有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)組織成立養(yǎng)老保障宣傳隊，深入空巢老人家中，宣傳新型養(yǎng)老理念，介紹新型居家型社區(qū)養(yǎng)老模式的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變移民普遍觀念中與實際特點不相符的傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式。

其次，針對庫區(qū)移民養(yǎng)老的實際情況，努力探索構(gòu)建新型居家型社區(qū)養(yǎng)老模式。新型的居家型社區(qū)養(yǎng)老模式即移民老人仍以居家生活為主，輔之以社區(qū)幫扶。社區(qū)老年服務(wù)機構(gòu)將所有空巢老人登記在冊，進行定期尋訪?？粘怖先司幼≡诩抑斜憧上硎苡缮鐓^(qū)專業(yè)保障隊伍提供的各種專業(yè)服務(wù)，如照料、家政、健康咨詢與維護等。這種新型養(yǎng)老模式尤其適用于庫區(qū)空巢老人所處的現(xiàn)實狀況，一方面它保留了家庭養(yǎng)老的必要性，尊重了人們傳統(tǒng)觀念中的“孝”的核心贍養(yǎng)觀，使老人和子女都易接受，而且發(fā)揮了居家養(yǎng)老與其他養(yǎng)老模式對比不可替代的核心功能；另一方面，這種養(yǎng)老模式又以社區(qū)養(yǎng)老為輔助，彌補了居家養(yǎng)老的種種缺陷，滿足了空巢老人的養(yǎng)老需求，使空巢老人在日常生活中可以與鄰居、社區(qū)服務(wù)人員以及志愿者形成密切關(guān)系，促進其社會支持網(wǎng)絡(luò)的形成。［7］新型的居家型社區(qū)養(yǎng)老模式符合庫區(qū)移民養(yǎng)老模式由居家養(yǎng)老到社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老過度的要求。

（五）養(yǎng)老保障資金籌集方式多元化

提高庫區(qū)養(yǎng)老保障水平，關(guān)鍵還在于財政資金的投入力度。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，扶持中小企業(yè)成長，努力提高移民收入水平，實現(xiàn)多方位庫區(qū)移民養(yǎng)老保障專項資金的籌措，是實現(xiàn)庫區(qū)移民養(yǎng)老保障范圍有所增加、內(nèi)容有所增多、質(zhì)量有所提高的必然條件。當(dāng)前三峽庫區(qū)應(yīng)努力從多元渠道實現(xiàn)移民養(yǎng)老保障資金籌措。一方面，政府的財政支持應(yīng)進一步加大，加強審計力度，提高資金使用效率，切實確保各項資金真正落實到位；另一方面，要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并讓其承當(dāng)一定社會責(zé)任，鼓勵這類企業(yè)吸收庫區(qū)移民就業(yè)，增加移民收入，并為移民養(yǎng)老保險繳納一定比例費用，從而解決移民“無錢參保”的問題；最后，就移民個人而言，需加強養(yǎng)老保險參保意識，合理制定個人養(yǎng)老資金理財規(guī)劃，積極參加養(yǎng)老保險。由此形成移民養(yǎng)老保險金由政府、企業(yè)和個人三方共同繳納的多元化模式。

［1］ 晏水河，譚其云.重慶市萬州區(qū)試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的啟示［J］.三峽老年風(fēng)采，2011（7）：100-102.

［2］ 馮亞聯(lián)，王崇斌，高崇章，等.中國農(nóng)村老齡問題百村調(diào)查報告選編［Z］.中國老年學(xué)學(xué)會，2011：168-172.

［3］ 秦祖?zhèn)?三峽庫區(qū)農(nóng)村移民發(fā)展權(quán)的現(xiàn)狀與對策思考［J］.重慶三峽學(xué)院學(xué)報，2009（6）：6-8.

［4］ 國務(wù)院關(guān)于推進重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革和發(fā)展的若干意見［Z］.2009.

［5］ 余章華.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)展三峽庫區(qū)老齡事業(yè)［J］.重慶三峽學(xué)院學(xué)報，2009（4）：13-16.

［6］ 黃道軾.中國農(nóng)村老齡問題百村調(diào)查報告選編［Z］.中國老年學(xué)學(xué)會，2011：250-253.

［7］ 夏建中.社區(qū)工作［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：153.