構(gòu)建換屆后地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的思路研究

單 松

(常州市委黨校行管教研室,江蘇 常州 213000)

黨的十七大報(bào)告提出，要按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子思想作風(fēng)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政本領(lǐng)，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，健全領(lǐng)導(dǎo)體制，完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后的工作機(jī)制，把各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為堅(jiān)定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體。以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)政能力建設(shè)影響和帶動(dòng)全黨，使黨的全部工作始終符合時(shí)代要求和人民期待。換屆工作所實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)集體的配備和改革，涉及到黨委領(lǐng)導(dǎo)體制及其工作機(jī)制的重大改變。換屆中所要實(shí)施的減少副職，擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的交叉任職等改革措施，對解決在目前中國黨政雙軌體制下，黨政機(jī)關(guān)存在著黨政關(guān)系不規(guī)范、分工不清、職能重疊、責(zé)權(quán)不對等等種種問題有十分重要的指導(dǎo)意義。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革措施的實(shí)施,也對黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的改革和完善提出了更高的要求。

領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，并非一蹴即就，新體制的建立和健全還需要經(jīng)歷一個(gè)長期完善的過程。比如，如何更好地發(fā)揮常委會的領(lǐng)導(dǎo)表率作用，如何避免黨政分工重疊導(dǎo)致的效率低下問題，如何提高領(lǐng)導(dǎo)群體的決策效率和決策水平等等。在這種情況下，如何適應(yīng)統(tǒng)一集中換屆后新的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境，建立和健全與之相適應(yīng)的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，就成為一個(gè)非常迫切的問題。擁有良好的機(jī)制與體制是現(xiàn)代社會良性發(fā)展的重要保證。換屆后，進(jìn)一步完善和發(fā)展新的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，有助于社會更有序和有效的發(fā)展。

一、換屆后新領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制的作用

（一）進(jìn)一步明確了黨政關(guān)系

盡管絕大多數(shù)黨政部門對其相關(guān)職責(zé)都有相對明確的職責(zé)規(guī)定，但由于政府與黨委副職在各個(gè)方面都有比較大的差異，所以實(shí)際情況是，許多政府工作的有效實(shí)施還是需要依靠其分管黨委副書記的直接管理，出現(xiàn)較明顯的黨政職責(zé)重疊、交叉現(xiàn)象，很多具體工作的分管領(lǐng)導(dǎo)，既有政府的，也有常委和黨委副書記，黨政權(quán)責(zé)非常不清晰。而換屆后，按照規(guī)定，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子將只有一名專職副書記，黨委將實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，政府則將實(shí)行市長分工負(fù)責(zé)制，不會出現(xiàn)黨委副職的職責(zé)分工涵蓋政府副職的職責(zé)分工的權(quán)力重疊現(xiàn)象，兩條權(quán)責(zé)線條不會再交叉重疊。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大了黨內(nèi)民主

換屆前，大多數(shù)地方實(shí)行“書記辦公會協(xié)商——常委會討論——全委會決策”的議事決策機(jī)制，書記辦公會雖無名義上的決策權(quán)，但實(shí)際卻是一個(gè)不可回避的議事日程，由此造成權(quán)力的流通受制于書記辦公會，黨委的重大事項(xiàng)要經(jīng)過書記辦公會的協(xié)商、討論之后，才提交常委會、全委會進(jìn)行決策表決。雖然書記辦公會提高了常委會的工作效率，提升了抓工作落實(shí)的力度，并提供了一個(gè)及時(shí)溝通交流的平臺，但在實(shí)際操作中，由于鄉(xiāng)黨委副書記的職數(shù)偏多，在鄉(xiāng)黨委中幾乎過半，以致書記辦公會提交給鄉(xiāng)黨委的工作議題，很容易在鄉(xiāng)黨委會上成為決策，形成雖無決策之名卻有決策之實(shí)的局面。換屆之后，取消了傳統(tǒng)的書記辦公會，并對全委會和常委會議事決策制度的不合理之處進(jìn)行了種種完善，減少了超編的副書記職數(shù)，這樣就造成了書記在常委會議事決策前必須與其他常委更加有效地溝通，而非僅僅與分管副書記溝通，因而常委會在進(jìn)行問題決策時(shí)，決策的民主氛圍將更加濃重。

（三）進(jìn)一步增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)班子整體功能

換屆之后，副書記職數(shù)減少既可以避免領(lǐng)導(dǎo)過多而職責(zé)分工過細(xì)，同時(shí)也是對權(quán)力結(jié)塊的有效防范，使得組織內(nèi)難以形成小圈子，領(lǐng)導(dǎo)班子成員將擁有更多的工作職責(zé)，權(quán)責(zé)范圍更加明晰，明顯減少了推諉扯皮的現(xiàn)象，而書記在領(lǐng)導(dǎo)班子中的核心地位變得更為突出。除此之外，常委將更具責(zé)任意識，積極性也將得以提升。以往地方黨委實(shí)施的制度是常委會、書記領(lǐng)導(dǎo)下的副書記分工主管負(fù)責(zé)制，常委在黨委副書記監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下分管某項(xiàng)具體工作。由于是黨委副書記承擔(dān)責(zé)任，常委所需要承擔(dān)的責(zé)任相對較小。換屆之后，每個(gè)常委都將承擔(dān)更多更重的責(zé)任，他們將跳過黨委副書記直接對黨委書記負(fù)責(zé)，常委的責(zé)權(quán)將更加一致。對常委們的素質(zhì)要求更高了，增強(qiáng)了常委的自我主動(dòng)性，常委會的整體構(gòu)造會更加合理，人員素質(zhì)也會進(jìn)一步提升。。

（四）進(jìn)一步提供了行政效能

換屆前，黨政之間往往存在著權(quán)責(zé)不清、分工交叉重疊的問題，導(dǎo)致實(shí)際工作中出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)層次過多、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于分散、同級之間職責(zé)不明確等問題，嚴(yán)重影響到組織的工作效率。而換屆后，通過優(yōu)化層次，合理化領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減少職責(zé)，不但使領(lǐng)導(dǎo)層次組織扁平化，更激發(fā)起領(lǐng)導(dǎo)的自我實(shí)現(xiàn)，提升領(lǐng)導(dǎo)的歸屬感；而交叉任職更深層次地優(yōu)化了領(lǐng)導(dǎo)資源，不僅有效解決了領(lǐng)導(dǎo)成員之間分工不清等問題，更加強(qiáng)了黨政之間的溝通，提升了行政效率，幫助政府領(lǐng)導(dǎo)成員更加全面地思考問題，更好地領(lǐng)會和貫徹黨委的意圖，提高執(zhí)行決策的效能，從而形成合力。

二、換屆后新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制存在的問題

（一）議事決策機(jī)制存在一定缺陷

換屆后，很多地方取消了書記辦公會。凡事有利有弊，在取消書記辦公會后，常委會、全委會的決策內(nèi)容往往比較抽象，導(dǎo)致實(shí)論議比較隨意。同時(shí)，目前大部分地方往往缺乏明確和明晰的常委會議事規(guī)定。即使有規(guī)定的也往往比較簡單、籠統(tǒng)，可執(zhí)行性較低，使常委會的決策效率較低、定位較模糊。實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制后，常委分工獨(dú)立，因而在常委會議事決策過程中，非當(dāng)前分管常委往往因?yàn)榉止げ町?，隔行如隔山等，不好也不會發(fā)表有針對性的意見，導(dǎo)致最后決策出現(xiàn)議而不決與不議已決的兩種極端傾向。。

（二）內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制存在偏差

換屆后，黨委常委由黨委書記直接領(lǐng)導(dǎo)，這就迫使黨委書記將投入更多時(shí)間和精力。另一方面，常委之間的職責(zé)分工也將相對獨(dú)立，隔行如隔山，常委對別的常委分管的工作往往很陌生，加上沒有副書記協(xié)調(diào)，使常委間的協(xié)調(diào)難度更加增大。尤其是同一件職責(zé)涉及多個(gè)常委時(shí)，誰計(jì)劃、組織、管理、協(xié)調(diào)往往缺乏明確的規(guī)范，實(shí)施起來形同亂麻、互不相讓、不易控制。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善

在換屆前，書記、副書記、常委之間已經(jīng)形成了相對比較平衡的監(jiān)督與被監(jiān)督的組織體系。而換屆后，由于副書記被削弱，書記和常委的權(quán)責(zé)則進(jìn)一步強(qiáng)化，此消彼長，就給相互監(jiān)督帶來了的問題，一是黨委副書記總數(shù)減少，由此造成黨委副書的監(jiān)督功能會削弱；二是黨委書記精力有限，難以在完成自身工作的同時(shí)，還有精力對每個(gè)常委的工作狀況都進(jìn)行監(jiān)督；三是常委實(shí)際工作中對上監(jiān)督不現(xiàn)實(shí)；四是紀(jì)委書記一般由常委擔(dān)任，同級監(jiān)督往往比較松散；五是常委分工負(fù)責(zé)制造成常委權(quán)力獨(dú)立化，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象。

（四）班子履職能力存在一定問題

在實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制以后，常委獨(dú)立分工，也對班子成員的個(gè)人素質(zhì)要求更高。集中換屆實(shí)行配套改革后，黨委常委直接負(fù)責(zé)一個(gè)或多方面的工作，只需對書記負(fù)責(zé)，這就對每位常委人選個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)能力提出了更高的要求。其人選需要兼具對復(fù)雜情況的分析力、重大問題的決策力和現(xiàn)實(shí)工作的執(zhí)行力，特別是要有主見，進(jìn)而能夠?qū)φ_決策堅(jiān)持己見，不唯上，只唯實(shí)，能夠理論聯(lián)系實(shí)際，熟悉基層情況。而此前，由于副書記層的設(shè)置，對常委人選的領(lǐng)導(dǎo)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有這么高的要求?！?/p>

三、換屆后新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的對策與建議

（一）指導(dǎo)思想

建立換屆后新的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，必須堅(jiān)持以建設(shè)有中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。只有堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，我們黨才能更加有效地完成人民和時(shí)代賦予的莊嚴(yán)使命。大力推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，努力使我們作出的決策特別是關(guān)系國計(jì)民生的重大決策符合客觀規(guī)律和科學(xué)規(guī)律，符合人民群眾的愿望。構(gòu)建黨委集體領(lǐng)導(dǎo)、常委分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)邊界明的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，其決策體系科學(xué)將為我黨的執(zhí)政提供有效的體制和機(jī)制保障，促進(jìn)我國社會又好又快地發(fā)展。

（二）換屆后新領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的對策

1.完善科學(xué)的議事決策機(jī)制

建立新的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，必須按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定”的原則，完善黨委議事決策機(jī)制，確保黨委更加高效地運(yùn)行。黨委的決策重大事項(xiàng)要規(guī)范運(yùn)行程序，提升決策的準(zhǔn)確性。此外，應(yīng)當(dāng)對提議、調(diào)研、協(xié)商、決策等各個(gè)環(huán)節(jié)作明確的規(guī)范。從黨委議事范圍、決策程序、溝通方式等方面，進(jìn)一步探索完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策相關(guān)制度。

2.建立有效的決策執(zhí)行機(jī)制

為加強(qiáng)常委之間的聯(lián)系，有必要建立完善的例會制度，用制度保證和保障常委例會的召開。在常委例會中，向書記和其他常委會成員匯報(bào)自己目前的工作現(xiàn)狀，加大自己分管工作的透明度，便于常委會成員通曉全局，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，在例會上，常委之間可以增進(jìn)溝通，系統(tǒng)性地解決實(shí)際工作中的困難和問題，使常委分中有合、合中有分。分指的是分工，合指的是合作，提升領(lǐng)導(dǎo)效率。同時(shí)，建立更加嚴(yán)密有效的落實(shí)督辦制度，充分發(fā)揮黨委書記、副書記的監(jiān)督職責(zé)，增進(jìn)黨委對各項(xiàng)工作進(jìn)度和實(shí)際情況的了解；建立健全定期監(jiān)督制度，加強(qiáng)黨委對各項(xiàng)工作的檢查，并形成制度，更加有效地促進(jìn)黨委各項(xiàng)工作的落實(shí)。

3.強(qiáng)化有力的監(jiān)督機(jī)制

責(zé)權(quán)明確，責(zé)任追究，是強(qiáng)化責(zé)任意識、促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行、避免失誤的重要舉措。為確保黨委權(quán)力更加有效有序地運(yùn)用，必然也必須制定決策失誤以及瀆職行為的相應(yīng)辦法，依照“誰主管、誰負(fù)責(zé)，有責(zé)必負(fù)，失責(zé)必究”的原則，對責(zé)任的各種要素都做嚴(yán)格區(qū)分，嚴(yán)格區(qū)分主要責(zé)任和次要責(zé)任、集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任等，為責(zé)任處理提供制度支撐。

4.發(fā)揮和開發(fā)常委的人力資源

在責(zé)權(quán)一致的基礎(chǔ)上，常委在獲得了更大權(quán)力的同時(shí)，也對常委的素質(zhì)提出了更強(qiáng)的要求。政治路線確定之后，干部就是決定因素。建立黨委新的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，要以人為本，提高市縣黨委常委的綜合素質(zhì)。而提升干部素質(zhì)，一方面需要提升現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，采用委托、合作、自主培訓(xùn)等多種培訓(xùn)途徑，大力提升現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部的知識層次，更要打破封閉式的培訓(xùn)模式，邀請各行業(yè)專家學(xué)者和相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)授課，提升常委政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，同時(shí)還能不斷提高其熟練運(yùn)用科技、經(jīng)濟(jì)、法律現(xiàn)代化方法解決問題的能力，從而使常委能夠更好地履行自身的工作職責(zé)。另一方面，提升基層干部素質(zhì)也需要引進(jìn)更多的行業(yè)精英充實(shí)基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。

因?yàn)閷h委職能定位把握不準(zhǔn)，對常委分工負(fù)責(zé)制的理解不夠到位，在適應(yīng)改革上也出現(xiàn)了種種困難。在這種新的背景下，如何迅速適應(yīng)換屆后領(lǐng)導(dǎo)班子組織環(huán)境的變化，迅速形成與之相適應(yīng)的黨委領(lǐng)運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制，就成為一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的問題。當(dāng)然，隨改革實(shí)踐的不斷深入,一個(gè)更為科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體系框架也必將最后顯現(xiàn)。

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