英國行政裁判所程序規(guī)則分析——兼與我國行政復議程序規(guī)則比較

陳泓雨，付賢禹

（四川大學法學院，四川成都610064）

英國行政裁判所是極具特色的糾紛解決機構。但行政裁判所的組織程序與法院的組織程序卻不盡相同。在二戰(zhàn)后，英國行政裁判所大量增加，各個裁判所受理的案件大多存在較大差異，對于如何規(guī)范其運行程序，即便是在行政裁判所得到普遍承認并逐漸發(fā)展改進之后，英國也沒有制定一部適用于一切行政裁判所的程序法典，但這并不意味著行政裁判所運行過程中沒有相應的程序規(guī)則。英國大法官和部長以及后來設立的裁判所程序委員會對此享有程序規(guī)則制定權。我國的行政復議制度可以說與行政裁判所制度有所相似，但在具體裁判程序方面存有差異。我們試圖對英國行政裁判所的程序規(guī)則加以分析，以求其可取之處，進而對我國行政復議程序規(guī)則的完善有所幫助。

一、英國行政裁判所及其程序規(guī)則的不易統(tǒng)一

1．獨特的英國行政裁判所

行政裁判所可簡稱為裁判所（Tribunal），也有其他稱謂，如委員會、專員局等。在英國，狹義層面的行政裁判所“是指在一般法院以外，由法律規(guī)定設立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端的特別機構而言”。[1]行政裁判所作為爭端解決機構與一般法院有聯(lián)系也有區(qū)別，聯(lián)系在于它們都是在一定的管轄范圍內享有將法律適用于某特定事實從而獨立解決糾紛的權力；區(qū)別在于具體的運行程序方面，行政裁判所并不受法院裁判程序的嚴格約束，而且與之相比，更具有針對性、靈活性、簡易性及效率性等獨特優(yōu)勢。

2．英國裁判所種類繁多與程序規(guī)則的不易統(tǒng)一

英國裁判所并沒有嚴格的設立標準和組織計劃，往往是為了解決某一特定爭端或執(zhí)行某一特定法律而增設。根據(jù)各裁判所的工作對象來分，主要分為四類①由于英國行政裁判所的設立沒有具體計劃，可能隨時增設或合并，裁判所的數(shù)量和種類也可能因此而有所不同。：一是財產權和稅收方面的裁判所，如土地裁判所、租金評價委員會、一般所得稅委員會、增值稅裁判所等；二是工業(yè)和工業(yè)關系方面的裁判所，如就業(yè)上訴裁判所、運輸裁判所等；三是社會福利方面的裁判所，如國民保險裁判所醫(yī)療委員會等；四是外國人入境方面的裁判所，如入境裁判所、入境上訴裁判所。

英國行政裁判所的數(shù)量較多，加之管轄范圍的不同，某些裁判所受理爭端案件的事由、對象具有特定性，因而使得行政裁判所及其運行具有復雜性，如果專門制定統(tǒng)一的程序法典來規(guī)制裁判所運行過程中應遵循的程序規(guī)則，則在實際執(zhí)行中會有較大難度。但就各具體行政裁判所在裁判過程中長期慣例所形成的程序規(guī)則，由大法官或部長針對某些特定行政裁判所制定的程序規(guī)則，再結合1958年和1971年《行政裁判所和調查法》的有關規(guī)定，三者概括起來，我們不難尋覓到相對集中的行政裁判所程序規(guī)則。

二、英國行政裁判所的主要程序規(guī)則分析

1．對抗主義模式

對抗主義模式和職權主義模式是法院訴訟過程中的兩種不同審判模式。一般認為，在訴訟中，大陸法系國家奉行的是職權主義模式，法官具有主導作用，對事實的查證和法律的適用都起著積極作用；而英美法系多數(shù)國家則奉行對抗主義模式，事實裁判者與法律裁判者是分離的，即法官處于消極地位。眾所周知，英國作為英美法系國家，在訴訟中適用對抗主義模式有著悠久的歷史傳統(tǒng)，因此，在行政裁判所裁判過程中，對抗主義模式的影響也較為明顯。

行政裁判所在裁判過程中，爭議的雙方當事人對各自主張的事實提供證據(jù)和理由，當事人之間相互詢問，并對所提供的證據(jù)進行質證辯論；裁判者的任務不是發(fā)現(xiàn)案件的真相，其自身并不參與到爭論之中，而是處于消極的獨立狀態(tài)，裁判者通過聽取爭議雙方當事人的意見來辨明是非，從而對案件作出裁決，不得偏袒任何一方當事人。如此裁決模式與訴訟程序中的對抗主義模式極為相似，而不像職權主義模式那樣嚴肅正式，在形式上顯得靈活多樣，更加體現(xiàn)了尊重當事人的意志自由。

可以說，行政裁判所在裁判過程中采用對抗式模式，是充分吸收了對抗制在訴訟中顯現(xiàn)的優(yōu)勢，如通過雙方當事人的舉證質證及辯論，可以更迅速地明晰案件真相，同時也可以確保裁判者的中立消極地位，使案件的處理盡可能地達到公平、公正，當事人合法權益得到較為充分的保障。

2．言詞審理規(guī)則

言詞審理與書面審理也主要是法院訴訟過程中對案件的兩種不同審理方式。言詞審理原則，它是與書面審理原則相對而言的，從訴訟行為角度看，它是指在庭審過程中，當事人以及法院的訴訟行為特別是質證、辯論、證據(jù)調查，都要求以言詞的形式進行。[2]而在行政程序中，言詞審理制度指行政機關在調查案件事實、收集和核實證據(jù)、認定證據(jù)和案件事實、適用法律等應在當事人、利害關系人、證人和鑒定人參加的情況下，口頭聽取他們對證據(jù)和案件事實的意見，并準許他們進行交叉盤問和辯論的一種行政程序制度和原則。[3]

行政裁判所在裁判案件的過程中主要采取言詞審理。在行政裁判中最主要的一種表現(xiàn)形式就是聽證程序，聽證主持人認真聽取雙方當事人關于爭議事實的言詞辯論，當對于一方當事人主張的事實沒有足夠的證據(jù)予以支撐時，可以要求其宣誓，而裁判過程中對于宣誓的內容也可以考慮將其作為認定事實的依據(jù)之一。言詞審理與對抗主義兩者是緊密相連，對抗的方式之一是言詞對抗辯論，雙方當事人就爭議的事實以及適用法律理由或依據(jù)將通過言詞形式表達出來，這有利于裁判者在雙方的言詞辯論之下發(fā)現(xiàn)案件的真相并準確適用法律以解決相應的糾紛。

3．不受嚴格證據(jù)規(guī)則約束

法院在訴訟中需要嚴格遵守證據(jù)規(guī)則來認定案件事實，這有嚴格的證據(jù)規(guī)則限制，一般對傳聞證據(jù)不予采納。但對行政裁判所而言，可以接受傳聞證據(jù)；裁判者在認定事實時，不僅僅是依賴于聽證程序中所獲取的信息，也可以依照自己的經驗和學識，適當聽取他人的相關事實證明，綜合各方面來作出認定。

在訴訟中，證人不能旁聽庭審過程，而行政裁判所在舉行聽證程序時，證人可以出席聽證會，并可以對他之前所作的證人證言加以補充說明，或對新產生的情況予以補充。當然在裁判的過程中，裁判所也可以像法庭審理一樣傳喚證人出庭作證，向證人提問，但這在程序上也有要求，需要在合理期限內提前告知。證人證言的形式可以多元化，包括聽證會上的口頭證據(jù)、證人的書面陳述、證詞摘要或者宣誓書，并且在裁判所認可的情況下，電話、視頻等形式的證言也可以被接受。[4]

英國民事訴訟中注重專家證人的作用，在英國《民事訴訟規(guī)則》中，指出專家證人的職責在于以專業(yè)的知識解決有關訴訟程序中的問題。[5]在行政裁判所運行中，專家證人一般無需出席聽證會，裁判者對當事人提交的專家證言有自由裁量權，對于允許提交的專家證言一般需以書面報告形式提交。裁判所在裁判過程中遇到專業(yè)性的問題，也可以組織專家討論，但是對于討論所形成的專家意見，未經當事人的同意，裁判所不得在聽證會上援引。

4．裁決程序規(guī)則

在不需啟動聽證程序的情況下，當事人向裁判所提出申請后，登記員將所接受的申請發(fā)放給有關各方，若當事人沒有反饋意見，或者行政機關一方的反饋意見表明其同意申請事宜，裁判所便可通過審查申請方提交的材料，對相關糾紛問題進行分析，對是否會涉及公共利益等方面進行考量后，認為不會有太大的裁決偏頗的，就可以對當事人申請解決的爭議問題作出裁決，此即為行政裁判所的簡易程序裁決。

英國行政裁判所的裁決也不像法院的判決一樣嚴守先例。因為各個裁判所針對的對象不同，且裁判所本身的不斷增設或合并，對它的專業(yè)性要求也不斷增強，當裁判所面臨各種各樣的爭議問題時，如果嚴守先例則不符合社會發(fā)展的要求，因此遵循先例的裁決很少。很多情況下是由裁判者根據(jù)案件事實認定和法律法規(guī)的規(guī)定，輔之以經驗和學識對糾紛作出裁決。當然，這并不是說行政裁判所可以不遵循合理的、一貫的原則，或者可以不考慮過去的決定。政府部門有時會選擇發(fā)表比較重要的裁判所的裁決，這對其他同類行政裁判所會起到一定的指導性作用。

裁判所公開舉行聽證程序①在英國，所有裁判所舉行聽證會原則上都要公開舉行，除非因道德倫理、公共秩序以及國家安全的需要而例外，或者涉及當事人隱私且當事人申請不公開的，經裁判所權衡后決定是否公開舉行。，當聽證會結束時，裁判所對相關爭議事實有了認定，依據(jù)相關法律以口頭形式作出裁決，并盡可能快地記錄成文件作出書面裁決。裁判者之間對最終的裁決一般是依據(jù)多數(shù)人的意見通過，并不苛求全體裁判者都要達成一致意見，且在書面裁決中會說明是一致通過還是多數(shù)通過，它還要求必須向當事人說明作出裁決的理由，由裁決主持人簽發(fā)，登記員必須將該裁決文書送達各方當事人，并告知其對裁判所決定所享有的申訴權利、申訴時限及管轄權屬。而當裁判所的裁決一經作出并送達后，當事人不得就相應問題申請重新裁決，裁判所也不得自行重新審理、裁決或撤銷，除非該裁決文書被高等法院撤銷。

裁判所的決定無論是以口頭還是書面作出，都必須對外公布于眾。這與行政裁判所的發(fā)展淵源有密切關系。弗蘭克斯委員會②二戰(zhàn)后，英國出現(xiàn)行政裁判所“熱”的現(xiàn)象，飽受輿論界的批評。為此，英國政府于1955年任命以弗蘭克斯為首的委員會（Franks Committee）來調查行政裁判所，并向英國政府報告。報告曾指出：“將終審裁判所處理的代表性案件報告公布，將是有助益的。這不僅使得決定有著相當?shù)囊回炐?，從而讓公眾滿意；同時也可以為申訴者及其指導人提供導引。因此，我們建議所有的終審裁判所都應遴選案件判決并公布，并將其發(fā)給下級法院。對案件的遴選，應成為上訴裁判所的責任?！钡?，若公開會涉及國家秘密、商業(yè)秘密或不利于公共利益，或者可能侵犯當事人隱私的，裁判所的決定可以不向公眾公開。

5．救濟程序

在英國，上訴權行使需要滿足法律規(guī)定的條件，對于不服行政裁判所的裁決，法律并沒有規(guī)定一個明確的上訴形式，但上訴是不服行政裁判所裁決的重要救濟途徑，有時只可以就法律問題上訴，有時只可以就事實問題上訴，有時對法律問題和事實問題都可以上訴，受理上訴的機構也多種多樣，主要有以下幾種[1]：

第一，向其他裁判所上訴。對某些一級行政裁判所，如：在社會保障、移民、土地、工業(yè)、交通以及稅收等方面的行政裁判所作出裁決不服的，可以向第二級裁判所上訴。例如：不服社會安全官員的決定，可向地方社會安全裁判所申訴；不服入境裁判官的決定，可以向入境上訴裁判所上訴等。

第二，向部長上訴。按照英國法律的規(guī)定，有時不服行政裁判所的裁決時，可以向部長提起上訴，但行使如此上訴權的情況僅限于幾個特殊領域內，并且該類案件多數(shù)是依據(jù)政策來裁判的。

第三，向法院上訴。針對不服行政裁判所裁決中的法律問題，不服的當事人可以向高等法院提起上訴，也可以根據(jù)法院規(guī)則的規(guī)定，要求裁判所向高等法院陳述案件的有關情況，法院可據(jù)此對上訴案件作出裁決，法院也可將案件發(fā)回原裁判所，原裁判所在高等法院意見的基礎上作出新的裁決。

對于法律沒有規(guī)定上訴權，且當事人對裁判所的裁決不服是因為一級裁判所有越權裁決的情形存在的，高等法院可以通過啟動司法審查的形式對該行政裁判所的裁決進行審理。

三、我國行政復議程序規(guī)則與英國行政裁判所程序規(guī)則之比較

我國的行政復議制度與英國行政裁判所制度有相似之處，國內許多學者試圖通過對行政裁判所的研究而對完善我國行政復議制度有所啟發(fā)①比如楊靜：《英國行政裁判所制度對完善我國行政復議制度的啟示》，載《成都理工大學學報（社會科學版）》，2003年第4期；鄭磊，沈開舉：《英國行政裁判所的最新改革及啟示》，載《行政法學研究》，2009年第3期；任芙英：《英國裁判所與我國行政復議之比較研究》，載《重慶三峽學院學報》，2008年第5期。。

1．我國行政復議程序規(guī)則

我國的行政復議程序主要有申請、受理、審理、決定和執(zhí)行五個階段，行政復議法對各個階段所適用的程序規(guī)則作了規(guī)定。對比英國行政裁判所程序規(guī)則，概括起來主要有以下幾個方面：

一是主要采用職權主義模式。在行政復議過程中，行政復議機關主持行政復議的開展，組織雙方當事人對爭議的事實進行查證，當行政復議機關認為必要時，可以實地調查核實證據(jù)。但主要是由被申請人一方承擔舉證責任，復議機關依據(jù)其認定的事實和法律法規(guī)作出復議決定。因而，復議機關在復議過程中處于主導地位。

二是以書面審理為主，言詞審理為輔。我國《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”由此可見，我國行政復議審理原則與英國行政裁判所的言詞審理原則是有較大差異的。

三是嚴格的證據(jù)規(guī)則和期限。行政復議中舉證責任主要在于被申請人，而且向復議機關提交證據(jù)有嚴格的期限限制。復議程序中證據(jù)的采納與行政訴訟過程中的證據(jù)規(guī)則相似，對證人證言、間接證據(jù)采納均有嚴格限制，傳聞證據(jù)一般不作為認定事實的依據(jù)。

四是聽證并非行政復議的必經程序。通常情況下，行政復議無需啟動聽證程序。但從我國《行政復議法實施條例》來看，對于重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機關認為必要時，可以采取聽證的方式審理。可見，行政復議的聽證程序不僅要滿足案件性質的客觀復雜性，同時也要滿足當事人申請或行政復議機關認為必要的主觀要件才能啟動。

五是救濟程序的復雜性。從我國行政復議法的規(guī)定來看，對行政復議不服的救濟途徑較為復雜：有些爭議是只能通過行政復議裁決且實行一裁終局；有些是復議前置的，該類爭議必須以行政復議為前置選擇，不服再提起行政訴訟；有些爭議的處理，若對行政復議裁決不服，只能向其內部行政復議機關提起；有些爭議經過行政復議后不服既可以向內部復議機關申訴，也可以向人民法院提起行政訴訟。

2．行政裁判所程序規(guī)則與行政復議程序規(guī)則的利弊分析

英國的行政裁判所程序規(guī)則相比我國行政復議程序規(guī)則有其優(yōu)勢之處，比如在采用對抗主義模式下，實行言詞審理原則，這不僅有利于裁判者更加明晰地發(fā)現(xiàn)案件事實，而且有利于當事人充分參與到裁判中來，從而保障各自的陳述申辯權；言詞審理作為發(fā)現(xiàn)案件事實具有很重要的意義，若因不服第一次審的法律問題而啟動第二次審還可以節(jié)約司法資源，并且這也符合審理過程中“一審事實審，二審法律審”之慣例；不嚴格按照法院的證據(jù)規(guī)則來認定案件事實，這與行政裁判所獨特性有關，畢竟行政裁判所不是法院，沒有必要嚴格按照法院的證據(jù)規(guī)則，這是具有其存在的獨特意義的；上訴作為救濟途徑，從程序上相比我國行政復議救濟途徑的復雜多元，上訴更加簡單明了，且可操作性強。當然，應當看到，行政裁判所有其弊端，概括起來主要有：一是裁判所種類、數(shù)目繁多，程序規(guī)則不統(tǒng)一；二是證據(jù)規(guī)則認定事實與客觀真實性之間可能有差異，有違客觀、公平正義之嫌；三是上訴的理由、受理的機構、應當遵循的程序較為復雜，一般人不易通曉；四是上訴救濟中有同類行政裁判所或部長，由于審理機構與一次審具有同類性，救濟成效會因此而受到質疑。

我國的行政復議程序不完全同于行政訴訟制度，其既有的特殊性有其可取之處，比如復議機關的積極主動便于查清案件的真相；證據(jù)規(guī)則中沿襲法院在審判過程中的嚴格證據(jù)采納標準，這就保證了審查的客觀公正；救濟途徑的多元化，有利于當事人訴求愿望的滿足等；但是更應該看到，經過長期以來的實踐證明，我國行政復議程序凸顯較多缺陷，正如有學者所概括言之為行政復議程序粗略，其表現(xiàn)為：第一，程序運行過于行政化；第二，審理方式過于書面化；第三，舉證責任及證據(jù)效力的規(guī)定欠缺。[6]除此之外，行政復議救濟程序上，采用內部救濟程序的成效也值得懷疑。

四、值得關注的幾個問題

通過上述對英國行政裁判所程序規(guī)則和我國行政復議程序規(guī)則的分析，筆者認為，要完善我國行政復議的程序制度，至少有以下幾個問題值得關注：

1．英國行政裁判所的對抗主義審查模式

職權主義模式和對抗主義模式兩種不同的審理模式，在實踐操作中各存利弊。英國行政法在程序上除了制定法的限定以外，“自然公正”原則主宰一切[7]，裁判所適用對抗式審查模式，作為第一次審查時有利于充分保障當事人的申辯權利，表達其意愿，同時裁判者以消極中立的身份自居，聽取當事人各方的意見，符合“自然公正”原則之聽取相對方意見，告訴其陳述申辯權利的內涵。我國行政復議程序以職權主義為主，相比之下在保障程序公正和當事人權益層面有不足之處。但不管是行政裁判所程序還是行政復議程序，若不根據(jù)具體案件的實際而選擇適合的審查模式，一味地選擇孤立的審查模式就有可能不利于應對紛繁復雜的爭議糾紛，其程序也將不利于案件的裁決。因此，完善我國行政復議程序時，采用以對抗主義審查模式為主，兼具職權主義審查模式為輔的模式更為適宜。

2．我國行政復議程序的書面審查反思

在訴訟理念層面，書面審查往往是二次審查或監(jiān)督審查形式，第一次審查需對案件事實予以查明和認定，其主要是通過言詞審查形式來實現(xiàn)。我國行政復議主要以書面審查為主，必要時采用言詞審理，從程序救濟正義視角來看，這在認定事實和適用法律兩個階段有邏輯顛倒之嫌，存在一定問題。所以我們認為，我國行政復議程序的改進，可以考慮采用以言詞審理為主，書面審查為輔的方式。

3．證據(jù)采納的或寬或嚴

嚴格的證據(jù)規(guī)則主要適用于訴訟程序領域。我國行政復議制度屬于行政機關內部的一種糾錯機制，在行政復議程序展開過程中，可以借鑒英國行政裁判所相對寬松的證據(jù)采納規(guī)則，沒有必要嚴守法院所適用的證據(jù)規(guī)則，比如復議機關對當事人提供的言詞證據(jù)的采納可以根據(jù)實際情況適當寬松。當然，這也并非指在行政復議程序中可以任意適用證據(jù)，至少作為證據(jù)基本三性的客觀性、合法性和關聯(lián)性就應當嚴格遵守，尤其當爭議案件的出現(xiàn)關系到國家安全、重大公共利益等的情況下，就更應當嚴守證據(jù)采納的規(guī)則，以盡可能保證裁決的公正。

4．上訴至同類機關救濟程序的成效

行政裁判所的救濟途徑主要有向上級申訴、部長申訴或向法院提起訴訟三種方式，我國行政復議的救濟也主要是向行政復議機關申訴或提起行政訴訟?？梢?，行政裁判所和行政復議的救濟都有向行政內部機關申訴的路徑。行政機關內部救濟雖是一種糾錯機制，但不免會有維護行政機關內部利益，或者有時下級行政機關所作出的行政行為是根據(jù)上級行政機關的意思所為的情況出現(xiàn)，此時若行政相對人通過內部救濟途徑申訴，其結果很可能會顯得徒勞無功，內部救濟途徑便形同虛設，最終未能實現(xiàn)設立內部救濟途徑的真正意義。因此，對于內部救濟程序的設立，應該結合具體案件而定，若不涉及到上下級行政機關的意思表示一致或類似的其他情形，則可適用；否則，對此類案件應直接歸由法院啟動訴訟程序來審理。

五、結束語

英國行政裁判所的程序規(guī)則有其進步意義，它在對抗式的審理模式、言詞審理規(guī)則、證據(jù)采納的適度寬松到救濟途徑的保障等方面，都為當事人之間爭議的解決提供了較妥善的處理程序。它以其自身的獨立性、專業(yè)性、程序及適用法律的靈活性、高效經濟性而為世人所稱贊。當然，從其發(fā)展歷史上看，英國的行政裁判所制度在其本國也頗受到爭議，改革的呼聲不斷，因此行政裁判所也就處于不斷的變化之中，這正是為了適應社會發(fā)展的需要而不斷變化。正所謂任何一項法律制度的產生都有其獨特的法律文化背景。就我國而言，自2007年國務院頒布實行《中華人民共和國行政復議法實施條例》之后，這實際上是為我國行政復議制度的完善創(chuàng)造了重要契機。完善行政復議程序將是我國行政復議制度的重要組成部分，也是解決行政糾紛的重要保證。復議程序規(guī)則方面的完善可借鑒行政裁判所程序規(guī)則的優(yōu)勢之處。不過，作為一個有著自己法律文化背景的國家，直接照抄或是完全采用英國行政裁判所這一制度，對我國現(xiàn)行法治建設狀況而言，顯然是不合適的，需結合我國實情基礎上有選擇地借鑒運用。當然，行政復議制度的完善，不僅限于程序規(guī)則上，還涉及其他多個方面，如建立專門的行政復議機構，以提高其獨立性；配備專業(yè)的行政復議人員，以提高行政復議的質量和效率等，這些都是進一步完善我國行政復議制度的重要舉措。換言之，完善我國行政復議制度，尚需在理論和實踐中不斷探索，尋求使之盡可能全面的多元化路徑。

[1]王名揚．英國行政法[M]．北京：北京大學出版社，2007．104，112－113．

[2]劉敏．論直接言詞原則與民事證據(jù)制度的完善[J]．人文雜志，2001，（3）：20－26．

[3]徐繼敏．各國行政程序言詞審理制度及對我國的借鑒意義[J]．云南行政學院學報，2004，（2）：91－95．

[4]宋華琳．英國的行政裁判所制度[J]．華東政法學院學報，2004，（5）：78－85．

[5]徐昕．英國民事訴訟與民事司法改革[M]．北京：中國政法大學出版社，2002．322－362．

[6]于力．行政復議程序的缺陷及完善[J]．黨政干部學刊，2010，（1）：19－20．

[7]陳端洪．英國行政裁決中的聽取相對方意見的原則[J]．行政法學研究，1994，（2）：87－91．