《國際刑事法院羅馬規(guī)約》被害人信托基金援助功能探析

曲 濤，王小會

(1.海南大學 法學院，海南 ?？?570228;2.海南大學 圖書館，海南 ?？?570228)

《國際刑事法院羅馬規(guī)約》(Rome Statute of the International Criminal Court，簡稱《羅馬規(guī)約》)于2002年7月1日起正式生效，國際刑事法院同時成立。該法院是人類歷史上第一個追究個人刑事責任的獨立的常設(shè)國際刑事司法機構(gòu)?！读_馬規(guī)約》體制比較全面地保障犯罪被害人的訴訟參與權(quán)、賠償權(quán)、救濟權(quán)、人身健康權(quán)等，體現(xiàn)了均衡保障人權(quán)的現(xiàn)代刑事司法理念?！奥?lián)合國特設(shè)國際刑事法庭的實踐說明，被判有罪的人往往以自身貧困為借口，法院可能無法通過對這些人施加罰款和沒收，獲得大量財產(chǎn)以保障賠償命令的實施?！保?］因此，《羅馬規(guī)約》創(chuàng)建了被害人信托基金(Trust Fund for Victims，簡稱“TFV”)，成為國際被害人學新近發(fā)展的標志性成果。TFV具有兩項法定使命，即賠償功能(reparation mandate)與援助功能(assistance mandate)。前者是其使用通過罰金或沒收違法所得財物及賠償金獲得的資源，執(zhí)行法院對被定罪人發(fā)出的賠償令，屬于司法裁決的執(zhí)行范疇;后者則具有司法外被害人救濟性質(zhì)，基金自行決定各類援助項目，包括幫助社區(qū)重建長期和解與和平的大規(guī)模項目，并直接向締約國大會報告，充分體現(xiàn)了信托基金的獨立性與救濟全面性。目前，TFV絕大多數(shù)實踐集中在援助功能方面，因此本文擬對此進行探討。

一、TFV援助功能的基本制度

(一)獨立于法院的管理體制

《羅馬規(guī)約》沒有明確規(guī)定TFV的管理模式，而是將這個問題交由締約國大會決定。在制定規(guī)約的過程中曾有人建議在聯(lián)合國秘書長主持下設(shè)立信托基金，但羅馬外交會議沒有給予考慮。2002年9月第一次締約國大會通過決議，規(guī)定TFV實行理事會管理體制。理事會由5名成員組成，成員經(jīng)選舉產(chǎn)生，任期3年，可以連選連任1次，成員以個人身份“無償服務(wù)”①。締約國大會可以根據(jù)理事會的建議，酌情任命1名執(zhí)行主任，負責為信托基金的適當、有效運作提供進一步協(xié)助，并以信托基金積累的自愿捐款支付費用。理事會下設(shè)秘書處，負責基金日常管理，包括:將通過法院命令取得的賠償金發(fā)放給被害人;收集自愿捐款、罰金和沒收物;利用上述資源援助法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的被害人及其家屬;與法院之間開展有效合作等。

同樣，《羅馬規(guī)約》以及首次締約國大會決議也沒有明確規(guī)定信托基金理事會與法院的關(guān)系。然而，從法理角度看，《羅馬規(guī)約》第79條第3款已暗示理事會不是法院的附屬機構(gòu)，因為由締約國大會(而不是法院的院長會議)決定信托基金的管理模式，這與法院書記官處的從屬地位顯著不同。而且，理事會必須向締約國大會(而不是法院)提交關(guān)于被害人信托基金理事會年度工作報告，并由締約國大會預算和財務(wù)委員會負責逐年審查信托基金預算，并對最佳可能的財務(wù)管理提出建議。2004年9月，第三次締約國大會《關(guān)于建立被害人信托基金秘書處的決議》最終確立了信托基金理事會的獨立地位，要求書記官處“應(yīng)當考慮到理事會和秘書處的獨立性”。并且，《被害人信托基金條例》(以下簡稱《基金條例》)第19條規(guī)定:“在銘記秘書處的獨立性的同時，秘書處應(yīng)在接受書記官處協(xié)助的所有行政和法律事務(wù)上與書記官長協(xié)商?！比欢?，理事會并不認為已經(jīng)能夠充分“展示締約國所期待的基金獨立性”，并建議修改為:秘書處應(yīng)“根據(jù)需要”行事，以表明書記官處的咨詢作用是應(yīng)急的，而不是一種義務(wù)。該提議至今尚未通過。實踐中，基于管理的目的，信托基金秘書處及其工作人員掛靠法院書記官處，享有與法院人員相同的特權(quán)、豁免權(quán)和其他利益，但是在理事會的全面領(lǐng)導下開展工作。

(二)以自愿捐款為主的資金來源

根據(jù)《基金條例》第21條的規(guī)定，信托基金收入由兩部分組成。一是司法資源，按照法院裁定或命令轉(zhuǎn)入的資源，包括法院根據(jù)《羅馬規(guī)約》第79條第2款命令轉(zhuǎn)入信托基金的、通過罰金或沒收所得的財物，通過法院根據(jù)《程序和證據(jù)規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)第98條下達的賠償命令所得到的資源;二是其他資源，是指除那些通過賠償金、罰金和沒收所得財物所獲得的資源之外的資源，包括締約國大會可決定分配給信托基金的非攤款資源②，以及各國政府、國際組織、個人、公司和其他實體在遵守締約國大會通過的有關(guān)標準前提下的自愿捐款。其中，司法資源具有“?？顚Ｓ谩毙再|(zhì)，通過賠償金獲得的資源只可用于援助受到被定罪人的犯罪影響的被害人。而信托基金的援助功能所依托的有效資源就是自愿捐款等其他資源，援助對象不限于參與司法程序的被害人，而是因《規(guī)則》第85條所界定的犯罪受到身心、物質(zhì)傷害的被害人及其家屬?；鹬铝τ谥苯咏鉀Q沖突所造成的傷害問題，并以最易受害和被邊緣化的被害人為目標。

自愿捐款在信托基金中前景廣闊且亟待拓展資金來源，在向締約國大會提交的關(guān)于信托基金活動和項目的年度報告中，理事會不斷呼吁各方為信托基金踴躍自愿捐款。但是，如果影響信托基金獨立性，捐款分配將導致在不同被害人群體之間明顯不公平等不符合信托基金的目標和活動的捐款，信托基金應(yīng)拒絕接受。對于捐款人指定用途的自愿捐款(包括積極的指定和消極的指定，即捐贈者希望/不希望他們的捐款能夠使用到一個特定的人或集團，或一個特定的項目)，原《基金條例》第27條的規(guī)定，來自非政府的自愿捐款可由捐助方最多指定捐款的三分之一用于一項信托基金的活動或項目，但必須符合有關(guān)標準③。該項條款的本意是防止影響法院的獨立性，避免歧視性捐贈。但是，秘書處經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分組織(個人)對一些確有特定需要的被害人具有捐助意向，但是囿于上述限制而放棄捐助計劃。顯然，“對于一些締約國和其他組織而言，不能將資金指定用于專門的用途，是個引起爭議的焦點，因為它們的規(guī)章或政策禁止提供不限用途的捐款。如果不能為捐款指定專門用途的話，這些捐款人可能不愿意或不能夠認捐資金?！边@也成為2007年信托基金收到的資源捐款大幅減少④的重要原因。因此，2007年12月，締約國大會通過了針對上述條款的修正案，規(guī)定:“如果資金是在理事會成員和/或執(zhí)行主任的倡議下籌集的并完全符合以下情況，則應(yīng)放棄上述限制?！?008年，理事會倡議為性暴力和基于性別的犯罪被害人(SGBV)籌集資金，該自愿捐助就不受指定用途資金比例的限制，至今捐助總額超過170萬歐元，已經(jīng)援助了超過5000名剛果民主共和國、烏干達共和國北部地區(qū)的性犯罪被害人。［2］通過接受來自非政府組織的專項捐款，基金規(guī)模逐年擴大，2010年信托基金接受的自愿捐款達到150萬歐元，2011年則超過了200萬歐元。

(三)接受法院審查的理事會啟動模式

根據(jù)《基金條例》第50條的規(guī)定，理事會具有信托基金援助功能的啟動權(quán)，但是不得違反《羅馬規(guī)約》確立的司法基本原則，且需主動提交法院審查。具體來說，當理事會認為有必要為被害人及其家屬的利益提供身體或精神康復或物質(zhì)支持，應(yīng)當將開展具體活動的決定正式通知法院。如果有關(guān)分庭已經(jīng)做出反應(yīng)，但未在收到上述通知后的45天期限內(nèi)以書面形式通知理事會如下事宜:“根據(jù)《規(guī)則》第98(5)條，某一具體活動或項目將預先確定將由法院確定的任何問題，包括根據(jù)《羅馬規(guī)約》第19條確定管轄權(quán)，根據(jù)第17條和18條確定可受理性或違反根據(jù)第66條所做的無罪推定，或妨礙被告人權(quán)利及公平和公正的審判”，或者，未從分庭得到答復或分庭需要更多的時間，可與理事會協(xié)商就延長的時間達成一致意見，在有關(guān)期限⑤到期之后，除非該分庭做出相反的表示，理事會即可開始開展援助活動。2008年1月24日，被害人信托基金理事會通知第一預審分庭，計劃在剛果民主共和國開展活動。該預審分庭根據(jù)《基金條例》第50條進行了評估，最后沒有提出異議，但是建議理事會優(yōu)先考慮將基金運用于法院的賠償命令。理事會隨即著手實施了援助計劃，并在數(shù)年間取得了顯著成效。

二、TFV援助功能的種類與成效

信托基金的援助功能具有兩個戰(zhàn)略目標:為滿足特定犯罪被害人的需求而定制計劃;幫助社區(qū)重建并建立長期和平與和解的大規(guī)模計劃。為此，《基金條例》第50條規(guī)定了TFV援助功能的三種法定類型。

一是身體康復(physical rehabilitation)，對于遭受身體傷害的被害人給予康復治療，具體包括:整形外科、綜合外科(用于燒傷后攣縮、切唇、腭裂、鼻再造等)、取出子彈和炸彈碎片、假肢和矯形器，以及提供艾滋病檢測、治療、護理等。身體康復是信托基金計劃的重要內(nèi)容，理事會已經(jīng)批準的烏干達共和國北部地區(qū)的18個項目中，有5個涉及被害人醫(yī)療康復。自2007年11月至2011年12月，該地區(qū)估計有1200名遭受酷刑、殘害、毀容、截肢、燒傷和其他針對平民的犯罪被害人獲得治療。

二是“心理康復”(psychological rehabilitation)，這是一個廣泛的類別，包括提供直接咨詢、集體治療、社會和解的服務(wù)，向被害人提供心理、社交和其他保健福利，并教育當?shù)孛癖娎斫獗缓θ说男枰?。具體包括:個人與群體創(chuàng)傷輔導;促進社會團結(jié)與融合的音樂、舞蹈與戲劇組織;在社區(qū)宣傳被害人權(quán)利(如司法廣播、信息共享、大規(guī)模社區(qū)會議)、針對性暴力和基于性別的犯罪，以及和平、正義、和解、恢復之間的關(guān)系，廣泛開展社區(qū)教育等，促使被害人重新融入曾經(jīng)拋棄他們的社會。

三是“物質(zhì)支持”(material support)，通過教育經(jīng)濟發(fā)展和社會基礎(chǔ)設(shè)施重建以及創(chuàng)造就業(yè)機會的方式改善被害人的經(jīng)濟地位。具體包括:提供安全庇護所，職業(yè)訓練，提供小額貸款，發(fā)放教育補助金以及舉辦識字速成班，向性暴力被害人、前兒童兵或被綁架者、被截肢或遭受酷刑的被害人以及受害的村莊提供種子、工具和其他供給等。2010年7月1日至2011年6月30日，剛果民主共和國的部分被害人開始獲得每人60美元的啟動資金，學習家庭財務(wù)管理。

通過一些和平建設(shè)與和解計劃，信托基金在社區(qū)層面幫助被害幸存者。截至2011年12月31日，信托基金已經(jīng)批準了34個計劃，其中28個已經(jīng)付諸實施⑥，有61300位被害人從2011年實施的3個計劃⑦中直接受益。其中，剛果民主共和國的RHA計劃已經(jīng)在Ituri地區(qū)與20個社區(qū)合作，向最弱勢的被害人(婦女與兒童)提供物質(zhì)援助(包括用于養(yǎng)殖的綿羊)，同時提供心理輔導和醫(yī)療服務(wù)。2011年第一季度，信托基金支持1名醫(yī)生與RHA合作開展被害幸存者的醫(yī)療需求調(diào)查，涉及遭受刀砍傷、子彈傷與地雷傷的390名被害人。為支持針對中非共和國情勢中的性暴力和基于性別的暴力的犯罪被害人幸存者康復計劃，信托基金理事會向國際社會發(fā)出了一個為期3個月(2011年5月至8月)的參加意向征詢，并將邀請有意向的部分組織參加在2012年初召開的“建議－發(fā)展研討會”，并考慮于近期啟動在中非共和國以及肯尼亞、科特迪瓦等情勢的基金援助計劃。

三、思考與借鑒

鑒于亟待拓展的基金規(guī)模與預期龐大的被害人群體及其多元期待(既迫切需要實現(xiàn)正義，又同樣迫切需要獲得物質(zhì)幫助)之間的巨大溝壑，“基金援助權(quán)與司法權(quán)沖突、同類犯罪被害人區(qū)別對待”等爭議問題［3］尚未得到有效解決，國際社會對于信托基金的援助方式與實際效果仍然普遍持相對保守的態(tài)度，并對援助功能的前景充滿疑慮。并且由于被害人所在地區(qū)通常極度貧困，在實施過程中信托基金可能會混淆社會發(fā)展問題與援助功能之間的界限。實踐中，剛果民主共和國實施的004號援助計劃由于實施質(zhì)量未達到預期要求，并且管理失誤導致延誤提交最終審查報告，目前已經(jīng)中止實施。［4］由于信托基金的賠償功能與法院的司法裁決密切相關(guān)，《規(guī)則》、《基金條例》等文件對于該功能相關(guān)程序做出了比較詳細的規(guī)定⑧，然而，獨立援助功能不具備司法性質(zhì)，與檢察官啟動情勢調(diào)查以及法院審理并不存在必然的因果關(guān)系，《羅馬規(guī)約》制度體系尚未對TFV援助功能的實施程序做出明確規(guī)定，只能留待締約國大會在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上適時予以規(guī)范。然而，正如《羅馬規(guī)約》序言所指出的:“難以想象的暴行殘害了無數(shù)兒童、婦女和男子的生命，使全人類的良知深受震動?！币虼耍氨缓挠绊憽荒鼙煌浕虻凸?。國際正義必須向這些被害人以維護和平的名義提供補償，應(yīng)當在現(xiàn)在與過去之間劃清界線，以便實現(xiàn)社會和解與向前發(fā)展?！保?］可以說，TFV已經(jīng)開啟了國際被害人援助之門，國際社會應(yīng)當以更加積極的姿態(tài)和實際的行動，推動被害人權(quán)利保障與國際正義的最終實現(xiàn)。

他山之石，可以攻玉。信托基金為中國健全被害人權(quán)益保障體系提供了一個新的思路。目前中國犯罪被害人救濟途徑主要包括以下幾種:第一，犯罪人賠償，包括犯罪人主動賠償，通過刑事附帶民事訴訟賠償，或者就犯罪傷害單獨提起民事訴訟;第二，社會捐助，包括普通公眾捐助、機關(guān)團體捐助以及慈善基金會捐助等;第三，責任單位補償，包括對于犯罪發(fā)生負有一定疏忽責任的單位給付的補償金;第四，當?shù)卣裾块T撫恤，當有的重大惡性案件發(fā)生后，部分當?shù)卣鲇谌说乐髁x，或者為了息事寧人，主動或被動地向被害人或死亡者家屬給付數(shù)額不等的撫恤金。在上述救濟途徑中，犯罪人的賠償能力通常十分有限，刑事附帶民事訴訟裁決的執(zhí)行困難重重;社會捐助存在很大的或然性;責任單位通常指犯罪人所在單位或者犯罪發(fā)生地所屬單位，由于管理不善或者未盡應(yīng)有的注意義務(wù)，或者出于人道主義，酌情給付數(shù)額不等的金額，但是除非存在法定事由，是否給付補償金完全取決于該單位的“仁慈度”;而政府撫恤金給付缺乏明確的法律依據(jù)，決定過程存在很大的隨意性，事實上往往成為當?shù)卣c被害人進行“博弈”的產(chǎn)物。因此，中國學術(shù)界提出了創(chuàng)建犯罪被害人國家補償制度的設(shè)想，在實踐中也取得了一些積極成果。［6］但是，國家補償對象僅限于法院裁定的暴力犯罪的被害人，也就是實施信托基金的賠償功能。而如何開展司法外被害人的援助工作，目前尚未得到中國學者們的足夠重視。事實上，后者所涉及的被害人群體非常龐大，他們雖然遭受了犯罪傷害，身心受到摧殘，生活陷入困境，但是由于各種因素導致無法獲得司法救濟，成為被社會遺忘的弱勢群體，其憤懣難耐的情緒可想而知，因而具有更大的不穩(wěn)定性。援助司法外被害人已日益成為當前維穩(wěn)工作的迫切要求，對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有極其重要的意義。

因此，建議借鑒信托基金模式，結(jié)合國家補償制度設(shè)計思路，創(chuàng)立犯罪被害人援助基金，旨在為被害人提供補救，恢復被害人的尊嚴和促進他們重新融入社會。［7］不過，考慮到中國公益基金管理混亂的現(xiàn)狀，目前不宜采取理事會管理模式，而應(yīng)當將基金發(fā)放的決定機關(guān)與基金收取、保值增值的管理機構(gòu)相分離，以確保基金運作的安全、高效、廉潔。

初步設(shè)想是:援助基金實行中央與省級地方兩級管理，由政法委員會協(xié)調(diào)司法部門與有關(guān)行政部門(主要是民政部門)成立被害人援助機構(gòu)。同時，按照投資基金管理公司的模式，根據(jù)《公司法》、《證券投資基金法》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，建立“犯罪被害人援助基金管理公司”，負責基金會計核算并編制基金財務(wù)會計報告，編制中期和年度基金報告，保存基金財產(chǎn)管理業(yè)務(wù)活動的記錄、賬冊、報表和其他相關(guān)資料。由于援助基金的數(shù)額具有變動性，可以設(shè)定為類似開放式基金模式，建立類似“認購”、“贖回”等相關(guān)操作細則，確保收支兩條線。另外，建議在全國范圍內(nèi)發(fā)行被害人援助基金彩票。通過這種方式，可以在較短時間內(nèi)募集到大量資金，迅速開展各類援助計劃。有理由相信，這種募集援助資金的方式將成為世界被害人援助史上的創(chuàng)舉，可能為國際社會所效仿，進而擴大中國在被害人人權(quán)保障領(lǐng)域的影響力。

注釋:

①不過，理事會成員開展工作所需的必要開支仍然列入財政預算。例如，2003年在海牙舉行的被害人信托基金理事會為期3天的會議，法院預算草案工作組要求“理事會5位成員出席這次會議需乘公務(wù)倉，并需領(lǐng)取每日生活津貼。費用估計數(shù)總額為2 600歐元。”——《根據(jù)〈羅馬規(guī)約〉第79條設(shè)立援助法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪被害人及其家屬基金，與該基金有關(guān)問題的規(guī)定案文》(PCNICC/2002/WGFYB/RT.149)。

②2012年被害人信托基金秘書處的經(jīng)費預算為145.06萬歐元(ICC-ASP/10/Res.4)，該攤款資源不能用于援助計劃。

③自愿捐助標準如下:能使《規(guī)則》第85條所界定的被害人(如是自然人，還有他們的家屬)受益;不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍、民族或其他血統(tǒng)、財產(chǎn)、出身或其他狀況等因素而造成歧視。——《基金條例》第27條。

④自愿捐款從2006年的1 135 667歐元銳減到2007年的578584歐元。

⑤在沒有達成一致意見的情況下，這一延長將是自《基金條例》第50條第(a)段(ii)分段所規(guī)定的期限到期之日起的30天。

⑥在已實施的TFV援助計劃中，剛果民主共和國有12個，其余16個在烏干達共和國北部地區(qū)。

⑦3個計劃具體包括:剛果民主共和國的La Caravan de la Paix(027/RHA)、L'Ecole de la Paix(019/Missionnaires D'Afrique)，烏干達共和國北部地區(qū)的040/COOPI。

⑧《規(guī)則》第98條(信托基金)第1至4款、《基金條例》第三章至第五章分別對賠償命令以及賠償金發(fā)放做出了詳細規(guī)定，但是，除啟動程序外，兩個文件對援助功能的其他程序沒有做出具體說明。

［1］William A.Schabas.An Introduction to the International Criminal Court［M］.Cambridge:Cambridge University Press，2004:175.

［2］Earmarked Support at the Trust Fund for Victims-Programme Progress Report Winter 2011［EB/OL］.(2011-04-05)［2012-5-7］.http://www.trustfundforvictims.org/sites/default/files/imce/TFV_Programme_Progress_Report_Winter_2011_USA_PRINTING.pdf.

［3］曲濤.國際刑事法院被害人信托基金的基本特征與爭議探析［J］.燕山大學學報:哲學社會科學版，2011(2):38-42.

［4］Reviewing Rehabilitation Assistance and Preparing for Delivering Reparations-Programme Progress Report Summer 2011［EB/OL］.(2011-10-05)［2012-5-7］.http://www.trustfundforvictims.org/sites/default/files/media_library/documents/word% 20files/TFV% 20Programme%20Report%20Summer%202011.pdf.

［5］David Donat-Cattin.Article 68 Protection of Victims and Witness and their Participation in the Proceedings［M］//Otto Triffterer.Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court:Observers'Notes Article by Article.Baden-Baden:Nomos Beck-Hart，2008:1275-1300.

［6］曲濤.刑事被害人國家補償制度研究［M］.北京:法律出版社，2008:207-248.

［7］管仁亮.刑事被害人救助路徑探究［J］.四川理工學院學報:社會科學版，2011，26(5):33-37.