新疆失業(yè)保險制度研究

哈斯葉提·阿布力孜

（新疆師范大學(xué)法經(jīng)學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830054）

從國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，新疆的綜合經(jīng)濟實力不斷增強，自身潛力也不斷釋放，隨著中央進一步加大支持力度，新疆地區(qū)的整體經(jīng)濟將實現(xiàn)跨越式發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展前景良好，新疆經(jīng)濟的快速發(fā)展可以促進中國的長期可持續(xù)發(fā)展。隨著我國國有企業(yè)改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,下崗、失業(yè)人員的基本生活保障問題日益凸顯。因此,當(dāng)前全面系統(tǒng)地認識失業(yè)保險制度建立的必要性,仔細分析當(dāng)前新疆失業(yè)保險制度中存在的現(xiàn)實問題，并提出相應(yīng)對策,具有重要的意義。

一、失業(yè)保險

（一）失業(yè)保險與功能

失業(yè)保險是民生的重要支柱，是當(dāng)前以及我區(qū)今后經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的核心任務(wù)，是構(gòu)建和諧社會的主要內(nèi)容。失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。失業(yè)保險制度有兩大功能：一是對失業(yè)人員進行救濟，保障其基本生活，維護社會穩(wěn)定；二是促進失業(yè)者盡快再就業(yè)，從而抑制失業(yè)。生活保障功能是失業(yè)保險制度設(shè)立的最初目的，反失業(yè)功能的強化則是全球失業(yè)保險制度的發(fā)展趨勢。失業(yè)保險是促進就業(yè)的必要措施。失業(yè)保險要給失業(yè)者提供基本的生活保障,還要為失業(yè)者提供培訓(xùn),為他們的再就業(yè)創(chuàng)造條件。不管是給失業(yè)者提供基本生活保障,還是為失業(yè)者提供培訓(xùn)都能促進失業(yè)者實現(xiàn)再就業(yè)。有了失業(yè)者的基本生活保障,才有可能去學(xué)習(xí)新的勞動技術(shù)技能,去重新尋找新工作。因為失業(yè)保險與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系非常緊密,所以失業(yè)保險的實施主體和最后責(zé)任者應(yīng)該是政府。政府在失業(yè)保險制度的建設(shè)中應(yīng)該起重要的作用。失業(yè)保險有普遍性，強制性，互濟性等特點。1986年我區(qū)失業(yè)保險開始啟動實施。到2008年4月底，我區(qū)失業(yè)保險實際參保人數(shù)已達155.5萬人。新疆維吾爾自治區(qū)各地開始執(zhí)行上調(diào)后的最低工資標準，同時，享受失業(yè)保險金人員的待遇也將有所提高，烏魯木齊最多上漲了87.5元。新疆失業(yè)保險金的發(fā)放按不同期限，領(lǐng)取的標準也有所不同，失業(yè)保險金期限第1個月至第12個月，每人每月按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準的70%領(lǐng)??；第13個月至第24個月，每人每月按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準的65%領(lǐng)取。得益于新疆近日調(diào)整了最低工資標準，失業(yè)保險金標準也進行調(diào)整。

（二）新疆存在失業(yè)的原因

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷完善，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡，失業(yè)問題變成人們普遍關(guān)注的一個非常重要的社會經(jīng)濟問題，這些失業(yè)問題的存在除了市場經(jīng)濟的一般作用以外，還有我區(qū)具體情況等特殊原因的影響。新疆是我國不可分割的一部分，經(jīng)濟發(fā)展較慢，人口多，人口基數(shù)很大，勞動力資源豐富，勞動力的供給超過了勞動力需求，這樣供過于求的情況形成了總量上的失業(yè)。勞動者的科學(xué)文化素質(zhì)較低，這種勞動力供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)造成一種結(jié)構(gòu)性失業(yè)，有一部分勞動者為了尋求更為滿意的，報酬更高的職業(yè)，主動放棄目前從事的工作，在未找到新工作之前，便處于一種失業(yè)狀態(tài)。季節(jié)性失業(yè)，由于某些行業(yè)生產(chǎn)條件或產(chǎn)品受氣候條件、社會風(fēng)俗或購買習(xí)慣的影響，使生產(chǎn)對勞動力的需求出現(xiàn)季節(jié)性變化而導(dǎo)致的失業(yè)；技術(shù)性失業(yè)，由于使用新機器設(shè)備和材料，采用新的生產(chǎn)工藝和新的生產(chǎn)管理方式，出現(xiàn)社會局部勞動力過剩而導(dǎo)致的失業(yè)。另一方面新疆地區(qū)的大部分勞動者由于南疆和北疆的經(jīng)濟發(fā)展有相當(dāng)大的區(qū)別，他們不愿意去較為落后的南疆部分，部分大學(xué)生畢業(yè)以后回到自己家鄉(xiāng)的愿望較強，這些也是存在失業(yè)的原因。

二、失業(yè)保險制度存在的問題

（一）失業(yè)保險的覆蓋面過窄

我區(qū)的失業(yè)保險只是保失業(yè)者中的一部分人，即城鎮(zhèn)失業(yè)保險，其適用范圍主要是城鎮(zhèn)勞動者，并沒擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和城市農(nóng)民工，然而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這部分所占比例也會越來越大。而且現(xiàn)行失業(yè)保險制度的覆蓋范圍并不包括政府公務(wù)員和城鎮(zhèn)隱性失業(yè)者，可見這種情況不利于實現(xiàn)新疆地區(qū)進一步完善失業(yè)保險制度以及保障人民基本生活的目標。1999年1月22日,國務(wù)院發(fā)布的《失業(yè)保險條例》規(guī)定,失業(yè)保險的覆蓋范圍為城鎮(zhèn)企業(yè)的職工。失業(yè)保險基金來源于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工繳納的失業(yè)保險費、企業(yè)保險基金的利息、財政補貼以及依法納入失業(yè)保險基金的其它資金。近幾年失業(yè)保險參保人數(shù)的增加，是由于國有企業(yè)的實際參保率逐漸提高，但隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)的日益多元化，國有企業(yè)吸納就業(yè)人員比例下降，非國有企業(yè)就業(yè)比重提升，因此，提高這類企業(yè)的實際參保率，是失業(yè)保險制度面臨的重要問題。

（二）失業(yè)保險資金不足

我國失業(yè)保險金的供應(yīng)是很緊張的，目前在有的地方事業(yè)單位、三資企業(yè)和私營企業(yè)只有很少一部分進入失業(yè)保險的覆蓋范圍,而且已進入失業(yè)保險的單位,收繳率也只有50%左右。目前失業(yè)保險金收繳困難的客觀因素除了一些無法控制的國有企業(yè)不景氣、地方財政狀況不好、個人經(jīng)濟實力有限等等之外,主要的原因是在失業(yè)保險制度設(shè)計時沒有充分認識和重視失業(yè)保險的特點,沒有針對失業(yè)保險的特點來進行制度的設(shè)計。失業(yè)保險費是失業(yè)保險基金的主要來源。因此，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，及時、足額繳納失業(yè)保險費，以保證基金的支付能力，切實保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)所需資金支出。《失業(yè)保險條例》規(guī)定:失業(yè)保險金按照“低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準，高于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定”。這個標準理論上應(yīng)能保障失業(yè)者失業(yè)期間的基本生活并促進其再就業(yè)，但實際上各地規(guī)定的最低工資標準都比較低，定位于維持勞動者最低生活水平，失業(yè)保險金低于這個標準就難以滿足基本生活需要，也就失去了社會保障的意義。

（三）失業(yè)保險管理體制不合理，資金籌集籌措渠道單一

在失業(yè)保險的管理體制方面應(yīng)按照政事分開、分工協(xié)作、收支兩條線的原則來進行制度創(chuàng)新。財政部門負責(zé)失業(yè)保險資金的管理、監(jiān)督和平衡。勞動部門負責(zé)政策的制定和具體行政事務(wù)的實施。尤其是為了加強失業(yè)保險征繳的力度,有必要開征失業(yè)保險稅,失業(yè)保險稅的納稅范圍應(yīng)包括所有不同所有制類型的企業(yè)、事業(yè)單位及其勞動者,還有個體工商戶。稅務(wù)部門負責(zé)依法征收,財政部門負責(zé)劃轉(zhuǎn)和監(jiān)督,勞動部門負責(zé)支付。我區(qū)失業(yè)保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業(yè)，是失業(yè)保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執(zhí)行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業(yè)承擔(dān)的資金負擔(dān)，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業(yè)保險費的方式，其結(jié)果會使得企業(yè)和國家不堪重負，造成失業(yè)保險的發(fā)展緩慢。保險金籌集困難也會影響到失業(yè)保險體系的正常運作。現(xiàn)實中，失業(yè)保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業(yè)欠費嚴重。

三、完善我區(qū)失業(yè)保險制度的對策建議

（一）不斷擴大失業(yè)保險覆蓋面

能夠大面積覆蓋工薪勞動者的失業(yè)保險制度是充分發(fā)揮失業(yè)保險作用的前提和基本條件。顯然，我區(qū)的失業(yè)保險覆蓋面偏低。當(dāng)前需要加大擴大失業(yè)保險覆蓋面的力度。將農(nóng)民工納入失業(yè)保險范圍。農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的主體。盡管目前的制度規(guī)定已經(jīng)將農(nóng)民合同制工人納入了覆蓋范圍，但實際參保的人數(shù)相對較少。因此，應(yīng)加大落實工作力度，盡快將尚未參保的農(nóng)民合同制工人納入失業(yè)保險覆蓋范圍。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員納入覆蓋范圍。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為我國第二、三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，其從業(yè)人員同樣是我國產(chǎn)業(yè)工人的一部分。因此，應(yīng)突破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)束縛，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)失業(yè)保險管理，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。這樣，能夠有效擴大失業(yè)保險覆蓋面，也利于推進我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。把完成職業(yè)培訓(xùn)或?qū)W業(yè)、服完義務(wù)兵役的青年求職者納入覆蓋范圍。當(dāng)前，大學(xué)畢業(yè)生等青年群體是我國促進就業(yè)的重點。

（二）增加失業(yè)保險資金及擴大資金來源

要強化基金征繳手段，確?；鹫骼U到位?；鹫骼U是失業(yè)保險工作的基礎(chǔ)，基金征繳能否到位，不僅關(guān)系到當(dāng)前失業(yè)、下崗職工基本生活能否得到保障，而且關(guān)系到下崗職工能否順利地從企業(yè)走向勞動力市場。《社會保險費征繳暫行條例》的頒布，為基金征繳工作提供了強有力的法律保證，因此，勞動保障部門和社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)嚴格按照條例規(guī)定，與有關(guān)部門依法督促用人單位參加失業(yè)保險，保證失業(yè)保險基金的足額、及時收繳。加大擴面征繳工作力度。在進一步鞏固擴面征繳工作成果的基礎(chǔ)上，重點做好農(nóng)民工、非公單位及其職工的參保繳費工作。加快推動提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次。總結(jié)各地推進失業(yè)保險基金市級統(tǒng)籌工作情況，進一步規(guī)范管理，積極創(chuàng)造條件，推動基金省級統(tǒng)籌。進一步完善失業(yè)保險省級調(diào)劑金制度。加大省級調(diào)劑力度，解決區(qū)域內(nèi)基金收支和結(jié)余不平衡問題，充分發(fā)揮失業(yè)保險基金的效益。

（三）不斷改善失業(yè)保險的管理體制、建立多渠道的籌資方式

提高失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次,由現(xiàn)有的縣（市）一級逐步擴大到?。ㄊ校┮患壥I(yè)保險統(tǒng)一管理體制。其次,失業(yè)保險基金收繳、支付及營運要規(guī)范化、制度化。要做到公開、透明、安全。再次,要搞好失業(yè)保險基金投資運作水平,進行專業(yè)化運營,使其保值、增值。最后應(yīng)建立一個功能齊全，覆蓋面廣，規(guī)范透明的失業(yè)保險信息網(wǎng)絡(luò),將失業(yè)保險基金的管理納入規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。進一步加強失業(yè)保險基金監(jiān)管加強失業(yè)保險基金預(yù)算管理。要提高失業(yè)金標準，一方面要考慮國家以及地方財政的保障能力，另一方面還要考慮企業(yè)繳費能力。在我國必須按照政府、企業(yè)、個人三者共同負擔(dān)的原則籌資失業(yè)保險金，實行個人繳費體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業(yè)保險基金的承受能力。對失業(yè)保險金發(fā)放的最低標準不能低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，對家庭困難的失業(yè)人員，應(yīng)提高失業(yè)保險發(fā)放標準，以維護社會穩(wěn)定。

[1]李全勝，趙剛.當(dāng)前中國失業(yè)保險制度探折.新疆師范大學(xué)學(xué)報，2004，9.

[2]關(guān)于印發(fā)《2012年失業(yè)保險工作要點》的通知.2012-08-26 17:52.來源：人保部網(wǎng)站.

[3]新疆失業(yè)保險金標準上調(diào).2012年07月11日09:01.來源：天山網(wǎng).作者：史傳芝.

[4]劉燕斌.構(gòu)建積極的失業(yè)保險制度.中國人事報，2010，11.

[5]宋佳佳.失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀及發(fā)展戰(zhàn)略.2011，3.

[6]曹莉.完善新疆失業(yè)保險基金管理的對策.