大福州背景下的寧德政府管理創(chuàng)新

鄭麗莊

（中共寧德市委黨校 福建 福安 355000）

從世界趨勢(shì)看，一般城市化的過程中，大城市和小城市的關(guān)系開始是二元結(jié)構(gòu)，大城市發(fā)展和小城市沒關(guān)系，是一種割裂的發(fā)展。到了一定階段逐漸演變成大城市和小城市融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一體化。為適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，今年3月，福州、莆田、寧德三地簽訂《構(gòu)建福州大都市區(qū)、推進(jìn)福莆寧同城化發(fā)展框架協(xié)議》?？蚣軈f(xié)議確定近期目標(biāo)：2013年福州大都市區(qū)框架將初步形成，福莆寧同城化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；遠(yuǎn)期目標(biāo)：至2015年福州大都市區(qū)框架將基本形成，福莆寧同城化初步實(shí)現(xiàn)。作為經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的寧德，將如何應(yīng)對(duì)這種發(fā)展趨勢(shì)呢？

一、大福州背景對(duì)寧德政府管理提出新要求

協(xié)議實(shí)施后，福州、寧德、莆田將聯(lián)合打造旅游精品線路，三地人才今后將實(shí)現(xiàn)同城化，三市出租車將跨市聯(lián)運(yùn)，同時(shí)三地實(shí)現(xiàn)區(qū)域醫(yī)保實(shí)時(shí)結(jié)算等。因此，寧德、莆田將通過與大福州的很多產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，進(jìn)行人口、物流、市流、資金流的聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。這就對(duì)寧德政府管理提出了新要求。

（一）對(duì)政府管理理念的要求

政府管理理念直接決定著政府管理的成效，觀念上的分毫之差，往往導(dǎo)致管理結(jié)果上的千里之別。受傳統(tǒng)政府中心主義的影響，當(dāng)前某些行政活動(dòng)仍習(xí)慣于以自我為軸心，將公眾個(gè)人和社會(huì)組織自主活動(dòng)的空間限制在較小的范圍內(nèi)，忽視了更多數(shù)社會(huì)公眾的實(shí)際需要。大福州輻射范圍內(nèi)各城市功能既有競(jìng)爭(zhēng)性，又有高度的互補(bǔ)性、聯(lián)動(dòng)性。因此，大福州的發(fā)展要求寧德市政府從群體利益出發(fā)，按照促進(jìn)集約發(fā)展、鼓勵(lì)多元投入、避免重復(fù)建設(shè)、提倡公平競(jìng)爭(zhēng)的思路制定城市發(fā)展的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，制定相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，與大福州共同制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)序等，使資源能得到合理的配置使用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)共享，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完成戰(zhàn)略性調(diào)整，從而發(fā)揮大福州整體優(yōu)勢(shì)，壯大綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）對(duì)政府管理模式的要求

當(dāng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，必然要求政府退出微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，把權(quán)力還給社會(huì)，由社會(huì)承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)管理和規(guī)范職能，政府只以宏觀調(diào)控的方式干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這就要求政府在堅(jiān)持“有限政府”的理念下積極培育“強(qiáng)社會(huì)”。大福州的發(fā)展要求城市規(guī)劃與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，探討跨行政區(qū)的綜合行政和資源配置方式，探索適應(yīng)大福州理念和結(jié)構(gòu)的公共治理模式。各地政府應(yīng)自覺弱化地方行政參與經(jīng)濟(jì)的力量，改變傳統(tǒng)的政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)；通過協(xié)商，制定各地政府共同遵守的公約、規(guī)則或法規(guī)，約束和規(guī)范不利于大福州協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題；打破市場(chǎng)壁壘，培育和構(gòu)建統(tǒng)一、開放、規(guī)范的共同市場(chǎng)；構(gòu)筑多元化投融資體系，規(guī)范和完善大福州中橫向融資網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大資金來源和渠道等，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在行業(yè)、地區(qū)之間的自由流動(dòng)和重組，促使地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在動(dòng)態(tài)的生產(chǎn)要素流動(dòng)中逐步趨于合理。

（三）對(duì)政府管理職能的要求

政府管理職能，歸結(jié)為一點(diǎn)其實(shí)就是如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)該與市場(chǎng)取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)調(diào)共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。在寧德現(xiàn)行的城市管理模式下，政府作為管理主體，既是城市建設(shè)、管理和維護(hù)的主導(dǎo)力量，也是城市公共資源和資產(chǎn)的所有者、控制者和使用者，既“掌舵”又“劃槳”，承擔(dān)了大量的城市管理事務(wù)。隨著大福州的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)急劇變遷，這種管理模式將暴露出更多問題。雖然政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入力度每年都在加大，卻仍難以滿足居民日益增長(zhǎng)的需要，而且在公共服務(wù)領(lǐng)域不可避免地存在政府績(jī)效偏低、官僚主義作風(fēng)等問題，滯緩了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。大福州發(fā)展要求寧德政府將事關(guān)全市的決策、執(zhí)行、監(jiān)督監(jiān)管和市民整體權(quán)益的事務(wù)從城市公共事務(wù)中分離出來，建立統(tǒng)一的城市治理（公共管理、服務(wù)和監(jiān)管）平臺(tái)。

（四）對(duì)政府評(píng)價(jià)體系的要求

現(xiàn)行的政績(jī)考核制度，特別是對(duì)地方官員政績(jī)的評(píng)價(jià)與考核過分地強(qiáng)調(diào)了與所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就進(jìn)行直接掛鉤，在這種片面政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動(dòng)得到釋放，地方政府競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出短期化、急功近利的特征，帶來資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、重復(fù)建設(shè)、資金使用效益低、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放等問題，長(zhǎng)此以往必然導(dǎo)致整體利益的下降。因此，在大福州發(fā)展過程中，要實(shí)現(xiàn)共同利益必須促進(jìn)大福州輻射范圍內(nèi)的各地方政府和官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。所謂政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，是指在不違背中央總體方針的前提下，各地方政府通過合作建立統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)體系，使各地方政府間實(shí)現(xiàn)相互評(píng)價(jià)和考核，從而使各地方政府和官員成為共同利益體。

二、寧德政府管理創(chuàng)新的思路

（一）創(chuàng)新管理理念，建立服務(wù)型政府

只有從理念上全面創(chuàng)新管理，才能進(jìn)一步解放思想，更好地指導(dǎo)具體行動(dòng)上的創(chuàng)新。創(chuàng)新政府管理理念，需要政府意識(shí)到:關(guān)注民生，創(chuàng)建良好的公共秩序，優(yōu)化社會(huì)資源的合理配置，維護(hù)公民的合法權(quán)益，確保人民群眾安居樂業(yè)——這是政府管理義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。例如發(fā)源于蕪湖市并迅速遍布全國城鄉(xiāng)的行政服務(wù)中心，在減少行政審批環(huán)節(jié)、時(shí)間、費(fèi)用、“門檻”等方面發(fā)揮了積極作用；一些地方政府通過創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，把信訪部門從“矛盾中轉(zhuǎn)站”變?yōu)椤懊芙K極站”，把政府信訪的工作重心轉(zhuǎn)移到了快速反映民意、真正解決問題上。又如2006年原創(chuàng)于臺(tái)州市的“警民懇談”活動(dòng)，是公安部門積極從“管制”到“服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變，通過定期與群眾座談的方式，搭建一個(gè)與群眾零距離、面對(duì)面、全開放的溝通平臺(tái)。寧德市政府可以借鑒各地的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新政府管理理念，秉持以人為本、公平正義的價(jià)值原則，積極回應(yīng)責(zé)任政府、服務(wù)政府、陽光政府的要求。

（二）創(chuàng)新管理職能，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)

電子政務(wù)的發(fā)展克服了地理分割與部門分割，為公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了方便高效的道路。在德國，遍布全境的“公民辦公室”就是實(shí)現(xiàn)“定位于服務(wù)”的一個(gè)重要途徑和方式?！肮褶k公室”，就是基于電子政務(wù)平臺(tái)，直接面向普通公民，為公民日常生活提供政府服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)的基層單位。隨著大福州的發(fā)展，寧德市政府要充分利用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)，提高政府社會(huì)管理的效率，大力發(fā)展電子政務(wù)，建立起政府間、政府與企業(yè)間、政府與公民間的電子政務(wù)，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間和空間及部門之間的分隔限制，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的、全方位的、規(guī)范而透明的、滿足人民需求的管理和服務(wù)。

（三）創(chuàng)新管理模式，積極培育社會(huì)中介組織

在社會(huì)舞臺(tái)上，主要有三大角色：政府、營(yíng)利部門（企業(yè)公司）和非營(yíng)利部門。其中非營(yíng)利部門包括非政府組織和非營(yíng)利組織，也就是社會(huì)中介組織。營(yíng)利部門主要致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中介組織主要致力于社會(huì)服務(wù)和管理，政府則在兩者之間，站在更高層次上，通過政策調(diào)節(jié)、制定法律和財(cái)政支持，來實(shí)施宏觀調(diào)控和宏觀管理。目前，德國、奧地利兩國分別擁有數(shù)十萬家各類社會(huì)中介組織，遍布大小城市的社區(qū)內(nèi)。社會(huì)中介組織的普遍產(chǎn)生和蓬勃發(fā)展，使德奧兩國政府的管理模式逐步走向“小政府、大社會(huì)”的境界，政府的職能是宏觀管理，社會(huì)中介組織是具體的組織者和運(yùn)作者，兩者之間是合作伙伴關(guān)系。實(shí)行這種“小政府、大社會(huì)”的管理模式，既能克服政府直接操辦社區(qū)服務(wù)具體事務(wù)的官僚弊端、低效率和服務(wù)不到位，又能通過政策的調(diào)控和獎(jiǎng)勵(lì)，來增強(qiáng)社會(huì)中介組織的責(zé)任感和使命感。寧德市政府可以借鑒兩國經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)放寬社會(huì)事務(wù)管理，通過積極培育和推動(dòng)社會(huì)中介組織的發(fā)展，來承擔(dān)許多具體的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的工作。

（四）創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，建立績(jī)效管理評(píng)估機(jī)制

國外經(jīng)驗(yàn)證明，一項(xiàng)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革措施的實(shí)施，在節(jié)省政府直接資金的同時(shí)，也對(duì)政府在談判技巧、監(jiān)管能力、評(píng)估水平等方面提出了更高的要求。在大福州發(fā)展背景下，寧德市政府必須做好可行性論證、監(jiān)督和評(píng)估工作，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)各關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要因素實(shí)施監(jiān)控，同時(shí)注意收集公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)信息，建立并完善相應(yīng)的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系。此外，要特別注意相關(guān)廉政制度的配套，強(qiáng)化對(duì)政府相關(guān)人員的監(jiān)督和制約，降低和消除廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三、寧德政府管理創(chuàng)新應(yīng)注意的問題

（一）避免政府角色錯(cuò)位

從現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府管理最突出的問題是政府不能正確對(duì)待和處理好與企業(yè)、市場(chǎng)及社會(huì)自主治理的關(guān)系。政企不分、政社不分、政事不分的問題長(zhǎng)期得不到解決，導(dǎo)致地方政府管理的職能和管理行為的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面，地方政府還沒有完全從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中超脫出來，包攬了許多本該由市場(chǎng)自身承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面，許多本來應(yīng)該由政府履行的職責(zé)卻做得不夠。大福州背景下，寧德政府管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)避免這些問題的發(fā)生。

（二）避免政府產(chǎn)生信用危機(jī)

作為投資軟件，信用環(huán)境是極為關(guān)鍵的要素，因?yàn)橥顿Y者首先考慮的是投資安全和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。而在整個(gè)社會(huì)信用體系中，政府信用無疑居于關(guān)鍵的主導(dǎo)地位，因而政府失信則被認(rèn)為是最大的風(fēng)險(xiǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)操作系統(tǒng)中最具破壞性的“病毒”。地方政府的失信不僅導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府的不信任，而且會(huì)使大批的外來投資者沒有安全感，進(jìn)而導(dǎo)致大量投資的外逃。大福州的發(fā)展，要求寧德市政府在創(chuàng)新管理的同時(shí)，建立良好的信用制度，避免政府產(chǎn)生信用危機(jī)。

（三）避免政府不規(guī)范行政

近年來，全國各地方政府因依法行政的意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致不規(guī)范行政的現(xiàn)象普遍存在。一是執(zhí)法主體過多過濫，造成多頭執(zhí)法，交叉執(zhí)法，一事異罰，一事多罰；二是行政執(zhí)法目的不明確，把執(zhí)法作為創(chuàng)收手段，以罰款代替執(zhí)法；三是執(zhí)法行為不文明，態(tài)度粗暴；四是執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法不出示證件，罰款不提供依據(jù)，不出示處罰通知書，不開收據(jù)等；五是執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大并且標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，罰不罰，罰多少，全憑個(gè)人說了算。這些現(xiàn)象讓民眾怨聲載道，惡化了干群關(guān)系。大福州的發(fā)展，要求寧德市政府在創(chuàng)新管理的過程中，注重規(guī)范行政，避免這些問題的發(fā)生。

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