淺談加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶的管理監(jiān)督

夏虹 李霞

預(yù)算單位在銀行開設(shè)的賬戶，是財(cái)政收支活動的載體和出入口，它體現(xiàn)了財(cái)政管理的統(tǒng)一功能及預(yù)算管理和預(yù)算外資金管理的整體格局，反映了政府主要的經(jīng)濟(jì)行為和財(cái)政收支活動。近年來，一些預(yù)算單位在銀行多頭開戶的問題引起了財(cái)政、審計(jì)及有關(guān)部門的重視。預(yù)算單位銀行賬戶管理監(jiān)督是財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，對預(yù)算監(jiān)督工作的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性將會起到重要作用。因此，加強(qiáng)對預(yù)算單位銀行賬戶的管理和監(jiān)督，是加強(qiáng)財(cái)政性資金管理，確保資金安全，提高財(cái)政資金使用效益的重要環(huán)節(jié)之一。

一、預(yù)算單位在銀行開戶存在的突出問題及其危害

銀行賬戶是指國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)在有關(guān)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)開立的各種存款賬戶。行政事業(yè)單位實(shí)行集中支付管理辦法以來，在銀行開設(shè)的賬戶主要是財(cái)政部門指定的零余額賬戶和預(yù)算單位的基本賬戶。審計(jì)部門統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算單位多頭開設(shè)銀行賬戶的現(xiàn)象依然存在，如某預(yù)算單位及所屬各項(xiàng)目建設(shè)辦公室不僅在工商銀行、中國銀行開設(shè)賬戶，而且還在農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行分別開設(shè)賬戶，截止2010年末，共開設(shè)銀行賬戶21個。預(yù)算單位開設(shè)銀行賬戶過多，是預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金管理中的一個重要問題。這種做法弊端多，應(yīng)引起重視。一是增加了單位財(cái)務(wù)核算量，支付過程中容易串戶。本來一個戶頭進(jìn)行資金收付的核算，則變?yōu)槎嗉毅y行資金收付核算。二是財(cái)政資金的利用率不高。由于多頭開戶，分散了財(cái)務(wù)，影響了資金的集中使用。三是項(xiàng)目沉淀資金容易游離于監(jiān)督之外，將其改變用途，用于其他支出。這是造成國家財(cái)政性資金分散、流失的一個嚴(yán)重漏洞，成為一些部門和單位違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的主要手段。

預(yù)算單位在銀行多頭開戶的危害性很大。首先，銀行賬戶管理亂象，使預(yù)算管理和預(yù)算外資金管理的整體格局被打亂，作為政府主要經(jīng)濟(jì)行為的財(cái)政收支活動被分割肢解，造成國家財(cái)力分散秩序混亂，削弱了財(cái)政管理的統(tǒng)一功能;其次，銀行賬戶管理亂象，使大量應(yīng)上繳財(cái)政統(tǒng)一管理的財(cái)政性資金被部門和單位截留，導(dǎo)致國家財(cái)政資金分散和流失;第三，銀行賬戶管理亂象，使部門和單位自主安排的財(cái)力增大，部分財(cái)政性資金成為一些部門和單位擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模、擴(kuò)大消費(fèi)基金的主要源頭，干擾了國家宏觀調(diào)控措施的落實(shí);第四，銀行賬戶管理亂象，使一些部門和單位為謀取小團(tuán)體利益大開方便之門，少數(shù)人渾水摸魚，借機(jī)非法斂財(cái)，助長了濫發(fā)錢物、公費(fèi)旅游、揮霍浪費(fèi)、貪污公款腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;第五，銀行賬戶管理亂象，對審計(jì)監(jiān)督帶來諸多困難，造成重大審計(jì)風(fēng)險。

二、分析銀行賬戶亂象的產(chǎn)生原因

筆者以為，不外乎以下幾點(diǎn):一是自身利益的驅(qū)動，違紀(jì)違規(guī)的需要，逃避管理監(jiān)督，掩蓋非法活動，為團(tuán)體謀福利，為個人撈好處，是一些預(yù)算執(zhí)行單位形成銀行賬戶管理亂象的主觀原因。逃避有關(guān)部門的管理和監(jiān)督，違法違紀(jì)辦理收支事項(xiàng);隱瞞財(cái)政收入，擅自將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外;不按規(guī)定將行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入納入預(yù)算管理，繳存財(cái)政專戶;擅自開設(shè)收費(fèi)和基金項(xiàng)目，違反規(guī)定亂罰款、亂收費(fèi);將財(cái)政性資金轉(zhuǎn)作定期存款，甚至賬外設(shè)賬，私設(shè)“小金庫”，把單位的資金以個人的名義存款，亂支濫用資金。二是一些商業(yè)銀行為了自身利益，放松管理，不問來源，亂拉存款，濫開戶、濫吸儲、濫支付，是助長預(yù)算執(zhí)行單位銀行賬戶管理亂象的客觀原因;三是人民銀行、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)放松了銀行賬戶的管理監(jiān)督和處理處罰，不能說不是預(yù)算執(zhí)行單位銀行賬戶管理亂象的外部原因之一。

三、加強(qiáng)預(yù)算單位銀行開戶管理監(jiān)督工作的建議

(一)嚴(yán)格控制并規(guī)范行政事業(yè)單位銀行賬戶開立、撤并的審批程序，保障國庫管理制度改革健康運(yùn)行

1.規(guī)范審批和備案程序。對行政事業(yè)性單位銀行賬戶的設(shè)置進(jìn)行分類管理，行政事業(yè)單位開立、變更、撤銷銀行賬戶一定要有申請報(bào)告，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政審批、備案制度。凡未經(jīng)財(cái)政部門同意的，各單位一律不得隨意開立、變更或撤銷銀行結(jié)算賬戶，經(jīng)財(cái)政局審批備案后，行政事業(yè)單位持財(cái)政局的批復(fù)書才能到人民銀行辦理開戶手續(xù)。

2.建立健全有效管理機(jī)制。通過國庫管理系統(tǒng)，把所有納入國庫集中支付單位的銀行賬戶全部納入國庫信息管理系統(tǒng)，并對銀行賬戶實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，跟蹤監(jiān)督賬戶的開立、變更、撤銷等情況。凡是自行開設(shè)沒有經(jīng)過財(cái)政審批的賬戶一律不撥付財(cái)政性資金。

(二)加大對行政事業(yè)單位銀行賬戶監(jiān)督檢查力度，從源頭上預(yù)防和治理腐敗

1.采取自查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合以及人民銀行逐個核查的形式，多管齊下實(shí)施清理整頓，有效地從源頭上預(yù)防和治理腐敗。實(shí)施清理整頓時應(yīng)遵循以下原則:一是行政事業(yè)單位要求新開或保留原銀行賬戶，必須符合文件規(guī)定的要求，嚴(yán)格按文件要求辦理有關(guān)手續(xù)。二是允許開設(shè)一個零余額賬戶。對以納入集中支付的單位，開設(shè)一個零余額賬戶作為單位的基本存款賬戶，核算預(yù)算內(nèi)、外資金。三是按照政策允許設(shè)立專用賬戶。因特定用途需要對資金進(jìn)行專項(xiàng)管理和使用的，允許開設(shè)專用存款賬戶。具體指基本建設(shè)資金，單位住房資金，單位設(shè)立黨、團(tuán)、工會、食堂以及其他需要獨(dú)立核算的專項(xiàng)資金。四是不允許設(shè)立臨時賬戶。因設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)需要發(fā)生業(yè)務(wù)收支的，應(yīng)在機(jī)構(gòu)辦公室所在行政事業(yè)單位的相關(guān)賬戶中單設(shè)賬頁核算。

2.對行政事業(yè)單位銀行賬戶實(shí)施全程監(jiān)管、責(zé)任到位。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和人民銀行等相關(guān)部門要形成合力，在對行政事業(yè)單位銀行賬戶實(shí)施監(jiān)管過程中，對違規(guī)開立和使用銀行賬戶，不按規(guī)定變更、撤銷銀行賬戶或?qū)ε鷾?zhǔn)開設(shè)、變更、撤銷的銀行賬戶不按規(guī)定報(bào)財(cái)政局審核、備案的和逾期不年檢或在年檢中漏報(bào)、瞞報(bào)銀行賬戶等違規(guī)行為，將暫?；蛲Ｖ箤`規(guī)單位撥付財(cái)政性資金，并依法給予相關(guān)單位處罰和追究相關(guān)人員責(zé)任。

3.財(cái)政、審計(jì)、銀行等部門要密切配合，齊抓共管。預(yù)算單位銀行賬戶過多違規(guī)，主要是由于一些部門和單位受自身利益影響所致。部門和單位多頭開戶，是為了逃避監(jiān)督，掩蓋不合法的資金收支活動，為小團(tuán)體和個人謀取不正當(dāng)利益;一些銀行給單位多頭開戶開綠燈是受自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動和硬指標(biāo)的壓力，是為了多吸收存款。因此，解決賬戶不規(guī)范問題，最根本的是各部門和各單位要把國家和人民的利益擺在首位，相互支持，緊密配合，共同維護(hù)中央政令統(tǒng)一和國家經(jīng)濟(jì)秩序。堅(jiān)決執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定，未經(jīng)財(cái)政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設(shè)預(yù)算外資金賬戶。關(guān)于預(yù)算資金的賬戶管理，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計(jì)制度》和《銀行開戶管理辦法》中都有具體規(guī)定。如江西省財(cái)政廳、人民銀行南昌中心支行、江西省監(jiān)察廳、江西省審計(jì)廳關(guān)于印發(fā)《江西省省級預(yù)算單位銀行賬戶管理暫辦法》的通知(贛財(cái)庫【2004】7號)對預(yù)算單位開設(shè)銀行賬戶有明確規(guī)定。這些規(guī)定，既有對預(yù)算單位的要求，也有對財(cái)政、銀行的明確規(guī)定。

(三)實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶集中管理，不斷提高財(cái)政綜合控制能力

為了加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的收付和核算，提高財(cái)政資金的綜合調(diào)控能力，財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)對財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶實(shí)行集中管理，即將原各業(yè)務(wù)部門管理的各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶，包括各級預(yù)算安排的各項(xiàng)財(cái)政資金賬戶，如財(cái)政扶貧專戶、預(yù)算周轉(zhuǎn)金戶等;上級財(cái)政部門撥入的財(cái)政專項(xiàng)資金的賬戶，如社?；饘?、國債專戶、基建專戶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金專戶等;以政府或財(cái)政部門名義設(shè)立的基金及專項(xiàng)資金專戶，如多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)專戶等。全部移交到國庫部門集中管理，各項(xiàng)財(cái)政專戶資金在保持原資金管理權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，由國庫部門統(tǒng)一辦理資金收付業(yè)務(wù)和會計(jì)核算工作。

(四)強(qiáng)化賬戶管理過程中的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，確保財(cái)政、財(cái)務(wù)資金安全運(yùn)行

賬戶的日常管理，最重要的是印章管理。因此，建立內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制尤為重要，在賬戶管理過程中，財(cái)政國庫、單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)實(shí)行公章、印鑒分別保管制度。

1.對公章、印鑒使用實(shí)行部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。印章的保管分別由分管該項(xiàng)業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人保管。在日常業(yè)務(wù)中堅(jiān)持“誰使用、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的原則，做到人離落鎖，下班入柜，不得隨意借用。印章保管人短期離崗或出差時，應(yīng)在部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督下辦理交接手續(xù)，并登記備查，印章按規(guī)定啟用或銷毀，印模必須登記備案。

2.對印章使用的職能要明確。部門專用章，主要用于單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)往來。撥款專用章，主要用于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及專戶資金的撥付。

3.落實(shí)印章保管責(zé)任。部門負(fù)責(zé)人應(yīng)對業(yè)務(wù)印章的管理情況經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督、檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，因違反印章管理制度而發(fā)生的一切后果，按規(guī)定追究有關(guān)人員的責(zé)任。通過實(shí)行公章、印鑒分別保管制度，賬戶管理的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制逐步完善，相互牽制，財(cái)政資金安全運(yùn)行會更加有保障。

通過以上措施促進(jìn)部門建立和完善銀行賬戶管理制度，進(jìn)一步規(guī)范銀行賬戶管理工作，確保財(cái)政資金安全、有序、科學(xué)、合理運(yùn)行，提高財(cái)政資金的使用效益。同時加強(qiáng)對銀行帳戶的管理監(jiān)督，有利于揭露和反映財(cái)政性資金分配、管理、使用和效益中存在的問題，提出完善和加強(qiáng)財(cái)政性資金管理的意見和建議，為財(cái)政資金的有效運(yùn)行提供真實(shí)可靠的評價依據(jù)，為政府加強(qiáng)預(yù)算管理和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督提供決策依據(jù)。使預(yù)算單位銀行帳戶真正做到在預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金的活動中起著結(jié)算中心和總體控制反映的作用，真正使預(yù)算單位在銀行開設(shè)的帳戶及相應(yīng)的各種會計(jì)帳目全面地、系統(tǒng)地、連續(xù)地、記錄和反映預(yù)算執(zhí)行的情況和結(jié)果。

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