勞資沖突治理地方政府何為

中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 劉泰洪

勞資沖突治理地方政府何為

中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 劉泰洪

勞動(dòng)關(guān)系是一種基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，資本與勞動(dòng)的合作共贏是社會(huì)和諧發(fā)展的前提。改革開放后，隨著市場化改革的推進(jìn)，我國勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，勞方與資方的不同利益訴求得以彰顯，由此引起的勞資沖突也日益顯現(xiàn)。勞資關(guān)系的和諧穩(wěn)定是社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，勞資糾紛和沖突則對(duì)社會(huì)良好秩序的構(gòu)建形成挑戰(zhàn)。面對(duì)當(dāng)前中國勞動(dòng)爭議大幅攀升的事實(shí)，探尋勞資矛盾化解的有效治理機(jī)制，已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重大考量。

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌引發(fā)勞資沖突

合作與沖突是勞動(dòng)關(guān)系的基本形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國政府掌控著一切資源，成為工作機(jī)會(huì)唯一的創(chuàng)造者和提供者，也承擔(dān)了為工人生老病死提供基本保障的道義職責(zé)。此時(shí)，在國家和工人之間，實(shí)際上是存在著一個(gè)隱性的契約合同。按照這一契約，工人接受這種政治制度，作為交換，國家提供終身職業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療保障和大體平均的工資。勞動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為工人隸屬于企業(yè)，企業(yè)隸屬于政府“三位一體”的依附關(guān)系。在該框架內(nèi)雖然社會(huì)生產(chǎn)效率總體低下，但勞動(dòng)者所享受到的社會(huì)福利和服務(wù)則視為社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，國有企業(yè)與工人的關(guān)系不是對(duì)立關(guān)系，勞動(dòng)過程中的勞資糾紛及沖突自然較少。

改革開放后，家長式管理的勞動(dòng)制度逐漸解體，政府從勞動(dòng)關(guān)系的微觀管理中隱退，企業(yè)獲得了經(jīng)營自主權(quán)，勞動(dòng)者也在就業(yè)領(lǐng)域獲得了更多的自主權(quán)，多元化的就業(yè)格局已基本形成，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)的出現(xiàn)，改變了工人在企業(yè)中的地位。同時(shí)，市場體制下不同經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求得到承認(rèn)，工業(yè)化進(jìn)程中的資本短缺使資本權(quán)益獲得了極大伸張。凡此種種，使工人在社會(huì)中的政治地位和社會(huì)地位受到巨大沖擊，他們的身份認(rèn)同也由國家的主人重新回歸至受資本雇傭的勞動(dòng)力這一市場經(jīng)濟(jì)的原點(diǎn)。所有的工人，不論他們是在國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)還是外資企業(yè)，都不得不受制并屈從于資本。資本的短缺增加了其討價(jià)還價(jià)的優(yōu)勢，企業(yè)管理者由此也變得不受節(jié)制而且經(jīng)常專橫跋扈，工人作為雇傭勞動(dòng)者與資方以及企業(yè)管理者的矛盾逐步外顯。企業(yè)員工工資福利、國有企業(yè)裁員增效、私營企業(yè)薪資待遇等因素引發(fā)的勞資糾紛和勞資沖突日趨增多。特別是近幾年，勞資沖突更呈現(xiàn)出“高位運(yùn)行”的趨勢。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，近年來各地勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)受理勞動(dòng)爭議案件數(shù)量從2005年的31.4萬件，攀升至2008年的69萬件，翻了一倍還多。最高人民法院給出的數(shù)據(jù)則是，各級(jí)法院在2008年受理的勞動(dòng)爭議案件達(dá)28萬余件，同比上升93.93%。2009上半年受理近17萬件，同比又增30%。可見，由勞資矛盾所引發(fā)的爭議糾紛日趨攀升已是不容回避的事實(shí)，由此也引發(fā)了對(duì)當(dāng)下勞資沖突化解機(jī)制的討論。

二、勞資沖突中的地方政府角色解讀

勞動(dòng)關(guān)系是勞資雙方在勞動(dòng)過程中形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它在本質(zhì)上體現(xiàn)為勞資雙方之間的力量對(duì)比和利益分配關(guān)系。在市場條件下，經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求得到承認(rèn)。作為不同的利益主體，勞方和資方都具有自己的利益偏好和目標(biāo)函數(shù)，它們既有一致性的一面，也有對(duì)抗性的一面。一致性體現(xiàn)為勞資雙方利益的實(shí)現(xiàn)都取決于勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料的有效結(jié)合，離開了此點(diǎn)勞資雙方的利益都將不復(fù)存在，它表明了勞資合作的必要性。對(duì)抗性表現(xiàn)為資方追求利潤最大化，為了獲取足夠多的利潤，資方必須降低成本，包括勞動(dòng)成本；而勞方追求工資福利最大化，兩者此長彼消，對(duì)抗性表明了勞資沖突的可能性。如果勞資關(guān)系的利益對(duì)比失衡或協(xié)調(diào)機(jī)制阻塞，就會(huì)引發(fā)勞資糾紛和矛盾，嚴(yán)重的就演變?yōu)閯谫Y沖突。

就我國勞資沖突而言，既有勞動(dòng)和資本對(duì)抗性依附的共有特性，也有轉(zhuǎn)型期政府治理的制度困境和利益邏輯。實(shí)際上，中國改革開放的一個(gè)重要特征，就是激勵(lì)各級(jí)地方政府積極投身于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。這既激發(fā)了地方政府“八仙過海，各顯神通”發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，也賦予地方政府前所未有的恣意行政空間。在目前政府行政管理體制下，各級(jí)工會(huì)被納入政府行政建制序列，工會(huì)更多的成為地方政府實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)工具。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，勞資沖突就不能被視為一個(gè)孤立的社會(huì)現(xiàn)象，而是內(nèi)生于當(dāng)?shù)卣卫淼闹贫拳h(huán)境中，地方政府的作用及其行為方式構(gòu)成了勞資沖突的外部環(huán)境。

改革開放30多年來中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但這種經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的根源，在某種程度上也是中國勞資沖突發(fā)生的根源。因?yàn)閯趧?dòng)關(guān)系的合作或?qū)钩Q于勞資雙方當(dāng)事人外，第三方——政府政策傾向和影響也至關(guān)重要的。自20世紀(jì)80年代的行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)改革以來，地方政府政策偏好更多是關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政利益，忽視勞工權(quán)益的保護(hù)。究其原因，有地方勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的物力、人力投入不足而導(dǎo)致的職能弱化和無法作為，更多的則是來自地方政府在既定“制度共識(shí)”下的理性選擇。在現(xiàn)有的制度安排下，官員個(gè)人職位升遷主要取決于以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的政績產(chǎn)出，為了職位晉升，地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的政績效應(yīng)；同時(shí)，分稅制改革后地方支出壓力也迫使政府關(guān)注轄區(qū)納稅規(guī)模的大小，而忽視對(duì)企業(yè)納稅人的合法監(jiān)管。因此，地方政府在平衡勞資利益時(shí)，現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)動(dòng)下的“理性選擇”使他們往往會(huì)傾向于資方，反對(duì)支離破碎和毫無防備能力的勞動(dòng)者。顯然，地方政府這種“負(fù)干預(yù)”行為激化了勞資沖突。

特別是在資本“用腳投票”流動(dòng)性壓力下，很多地方政府為了尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，爭相提供稅收優(yōu)惠、政策傾斜，甚至弱化政府對(duì)勞工利益的基本保護(hù)，傳遞出一種歡迎資本剝削的信號(hào)，自然導(dǎo)致地方政府對(duì)資本要求的屈服。其中，較為普遍的做法是很多地方政府在招商引資大戰(zhàn)專注于“搶凳子”游戲，通過廉價(jià)勞力、廉價(jià)資源、廉價(jià)環(huán)境等爭得了“先機(jī)”。因?yàn)樵谀壳罢姓w制格局下，地方政府的行政權(quán)力巨大且所受的監(jiān)督和約束有限，在招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的誘導(dǎo)下，政府官員和企業(yè)家往往形成聯(lián)姻，結(jié)成非正式聯(lián)合體，為使用廉價(jià)勞動(dòng)力大開綠燈。由此產(chǎn)生雙重結(jié)果：一是地方政府通過招商引資競賽中的資本擴(kuò)張，獲取了地方經(jīng)濟(jì)的一般正效應(yīng)：GDP增長、就業(yè)增加、政府財(cái)政受益、低端技術(shù)與經(jīng)營管理外溢。但另一方面，也經(jīng)受了資本擴(kuò)張所帶來的一般負(fù)效應(yīng)：為大眾服務(wù)的職能削弱、職工的合法權(quán)益遭受擠壓。同時(shí)，由于政府掌握極大與過多資源，驅(qū)使資本不遺余力向政府滲透，某些政府部門尤其是某些地方政府在被逐漸腐蝕而喪失獨(dú)立性的同時(shí)，勞工的利益也在迅速流失并遭受嚴(yán)重侵蝕。

因此，在某種意義上，職工權(quán)益弱化與勞工權(quán)益受損，不能簡單的歸結(jié)為資本對(duì)勞動(dòng)的剝削，也不能簡單視為外來資本對(duì)本國勞動(dòng)力的剝削，個(gè)別地方政府在其背后的強(qiáng)力推動(dòng)是問題的關(guān)鍵。因?yàn)楫?dāng)?shù)胤秸疄榱藸幦⊥鈦硗顿Y與資本結(jié)成聯(lián)盟時(shí)，勞動(dòng)法規(guī)便在企業(yè)與地方政府的“共謀”下被不同程度的違法或繞開。在沒有勞動(dòng)法規(guī)規(guī)范的情況下，資本的利潤最大化的邏輯會(huì)使企業(yè)把工資壓低至市場機(jī)制所能允許的最低限度，并把工作時(shí)間提高到勞動(dòng)者所能承受的最大限度。

在勞資博弈過程中，勞動(dòng)者的這種利益受損積聚到一定限度，超過一定的臨界點(diǎn)，必然會(huì)引發(fā)勞資糾紛和沖突。而勞資沖突發(fā)生后，眾多調(diào)查報(bào)告表明，利益受損職工的抗?fàn)幰步?jīng)常遭到政府與資本聯(lián)合的壓制與打擊。這些都凸顯了政府在勞資沖突中的角色定位。顯然，政府的傾向和影響在勞資沖突中是至關(guān)重要的。

三、構(gòu)建勞資沖突化解的地方政府治理機(jī)制

正如今天中國的經(jīng)濟(jì)增長不能僅僅從企業(yè)發(fā)展去尋找原因，同樣今天中國的勞資沖突化解也不能僅僅局限于資本和勞動(dòng)的二元分析框架。改革開放以來，地方政府扮演了中國經(jīng)濟(jì)重要推動(dòng)者的角色，在某種程度上，地方政府也成為勞資沖突的重要根源，今天中國勞資沖突的化解也需要從政府治理的視角來尋求問題的答案。在此，我們不是否認(rèn)工會(huì)在勞資沖突治理中的重要作用。但在工會(huì)隸屬于政府的行政建制格局下，政府的目標(biāo)函數(shù)往往決定了工會(huì)在勞資關(guān)系調(diào)解中的作用空間和偏好選擇。今天從中央、省、市到區(qū)縣“總工會(huì)”都是各級(jí)國家建制中一個(gè)相應(yīng)的行政部門，分布被賦予省、廳、縣、科等不同的行政級(jí)別，工會(huì)干部由政府任命。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，單憑工會(huì)來化解勞資沖突是正確地提出了問題，卻片面地給出了答案。與其苛求工會(huì)去化解當(dāng)前的勞資糾紛，還不如直接從地方政府本身尋求答案更為直接。換言之，需要尋求一套以地方政府為主體的綜合治理模式，構(gòu)建政府主導(dǎo)的利益聚合和沖突轉(zhuǎn)移的矛盾化解機(jī)制。

1.以科學(xué)發(fā)展為核心，建立綜合性政績考核機(jī)制

在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核模式下，地方政府關(guān)注物化的經(jīng)濟(jì)增長，往往自覺或者不自覺地選擇非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略是以犧牲就業(yè)、職工權(quán)益等民生領(lǐng)域的發(fā)展作為代價(jià)，或者說是讓職工合法權(quán)益為經(jīng)濟(jì)讓路。政府的社會(huì)管理功能由此被追求經(jīng)濟(jì)增長的政績?nèi)蝿?wù)所擠壓，致使政府對(duì)職工合理訴求的疏離。這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公泛濫、勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定度下降、勞資矛盾突出，甚至形成嚴(yán)重勞資沖突問題。為此，勞資沖突的有效化解，應(yīng)建立科學(xué)的綜合性的政績考核機(jī)制，多角度、多方位、多層面考核地方政府的政績。不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，更要關(guān)注社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，強(qiáng)化政府官員對(duì)職工權(quán)益的保護(hù)；同時(shí)完善官員的外部考核，真正的政績一定要經(jīng)得起群眾和實(shí)踐的檢驗(yàn)，應(yīng)積極倡導(dǎo)公眾和其他社會(huì)組織參與政績的考核，堅(jiān)持人民群眾的最終評(píng)價(jià)權(quán)，提高地方政府的社會(huì)責(zé)任感。

2.以和諧勞動(dòng)關(guān)系為宗旨，構(gòu)建政府宏觀監(jiān)管機(jī)制

經(jīng)濟(jì)效率不應(yīng)該是政府的唯一目標(biāo)，政企分離也并不意味著政府保護(hù)勞動(dòng)者責(zé)任的免除，市場化過程中政府必須糾正市場偏差、維護(hù)社會(huì)公正。勞動(dòng)關(guān)系分析模型，如鄧洛普模型、克雷格模型都將政府視為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的重要一方。地方政府要認(rèn)識(shí)到構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系是社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在要求和重要基礎(chǔ)，勞資沖突的化解離不開政府的有效監(jiān)管。為此要明確國家或政府在利益均衡機(jī)制中的角色，發(fā)揮好協(xié)調(diào)作用。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管不是讓政府直接插手企業(yè)的微觀勞資關(guān)系，而是指宏觀層面的勞動(dòng)監(jiān)察和立法保護(hù)。具體說，一是政府要發(fā)揮勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則制定者的作用，制定勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的基本框架、各項(xiàng)制度和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，對(duì)勞動(dòng)者的合法權(quán)益做出明確規(guī)定，并采取措施予以貫徹落實(shí)。二是要發(fā)揮勞動(dòng)爭議裁判者的作用，在勞動(dòng)關(guān)系矛盾調(diào)解和裁決中恪守中立的立場，當(dāng)勞資雙方的自我協(xié)調(diào)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，要及時(shí)進(jìn)行干預(yù)，支持合理訴求。三是按照“工作更體面、生活有尊嚴(yán)”的要求，著力加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)，建立公平合理的薪資分配機(jī)制，切實(shí)解決企業(yè)欠薪問題。

3.以勞動(dòng)者權(quán)益保障為目標(biāo)，完善利益訴求表達(dá)機(jī)制

和諧勞動(dòng)關(guān)系并不是沒有矛盾和沖突，而是使矛盾和沖突有一個(gè)正常的化解渠道。從歷史的視野看，在勞資博弈過程中，工人更樂于合作而不是沖突。只有當(dāng)工人的利益表達(dá)受阻，合理訴求不能得到有效表達(dá)時(shí)，才會(huì)采取過激行為表達(dá)其內(nèi)心訴求，而這些行為取向的偏差達(dá)到一定程度就會(huì)導(dǎo)致勞資糾紛和沖突。化解勞資矛盾并不復(fù)雜，重要的是給群體訴求一個(gè)制度表達(dá)的疏導(dǎo)機(jī)制。首先應(yīng)健全規(guī)范的勞資協(xié)商和對(duì)話機(jī)制，引導(dǎo)勞資雙方以理性、合法的形式表達(dá)自己的利益訴求。其次，政府應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者提供利益訴求表達(dá)的制度性平臺(tái)，使勞動(dòng)者的利益訴求能夠通過正當(dāng)?shù)?、?guī)范的渠道進(jìn)入公共決策過程中，供決策者參考和借鑒。再次，強(qiáng)化企業(yè)民主管理，推動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系雙方互信合作，通過職代會(huì)、勞資懇談會(huì)、民主議事會(huì)等形式，保障勞動(dòng)者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)勞動(dòng)者政治權(quán)益。

4.以社會(huì)公正為導(dǎo)向，建立必要的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、公平與正義，是構(gòu)建和諧社會(huì)的治本措施。我國正在經(jīng)歷一場巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，目前勞資沖突多發(fā)，也源于轉(zhuǎn)型中利益格局的重構(gòu)與博弈。為此，政府應(yīng)該建立必要的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，為利益受損的個(gè)人或群體提供一定的補(bǔ)償，控制貧富差距，解決社會(huì)的各種利益矛盾，提高社會(huì)公平的程度，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。首先，要取消或降低行業(yè)、階層、地區(qū)的進(jìn)出門檻，取消壟斷保護(hù)，消除行業(yè)之間的收入差距。其次，要完善與強(qiáng)化稅法體系，調(diào)節(jié)高收入，扶持幫助低收入者，深入研究二次分配的策略。再次，要建立完善一套與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，對(duì)社會(huì)弱勢群體給予必要的利益補(bǔ)償，尤其要做好養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)工作。當(dāng)然，利益補(bǔ)償并非是無條件的、無限的，它應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平基本保持一致，與個(gè)人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)、交納金額等基本協(xié)調(diào)。否則，補(bǔ)償過度，會(huì)產(chǎn)生新的不平，重蹈平均主義的覆轍?？傊鎱f(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制要以維護(hù)最廣大人民群眾的利益、促進(jìn)社會(huì)公正為目的，進(jìn)而增進(jìn)人的平等，緩解利益矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

5.以地方和諧穩(wěn)定為職責(zé)，構(gòu)建沖突的預(yù)警與化解機(jī)制

絕大多數(shù)勞資沖突都經(jīng)歷了利益表達(dá)受阻——不滿情緒擴(kuò)散并升級(jí)——矛盾激化——事件爆發(fā)的發(fā)展演變過程。目前，在剛性維穩(wěn)政治壓力下，不少政府官員在面對(duì)和處理勞資矛盾時(shí)，總是傾向于“瞞”、“捂”、“包”，往往喪失將矛盾化解在萌芽階段的最佳時(shí)機(jī)。為此，建立健全勞動(dòng)關(guān)系預(yù)警和化解機(jī)制，把矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，就顯得尤為重要。首先，建立矛盾排查機(jī)制。由勞動(dòng)與社會(huì)保障、工商、安全生產(chǎn)、民政、工會(huì)等行政管理部門與公安部門組成聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)察，定期對(duì)各類企業(yè)中的不穩(wěn)定因素進(jìn)行分類排查，改變預(yù)防靠勞動(dòng)保障部門、現(xiàn)場處置靠公安部門“單打一”的狀況。其次，建立研判評(píng)估機(jī)制。對(duì)排查出來的各類隱患，按照沖突管理工作機(jī)制的要求，對(duì)發(fā)展趨勢、對(duì)象規(guī)模、訴求性質(zhì)等情況進(jìn)行分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，綜合辨別權(quán)衡后確定是否列為專案管理范圍。再次，建立沖突化解機(jī)制。列入專案管理的沖突隱患，經(jīng)過排查、研判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門進(jìn)行分類化解，最大程度的降低勞資沖突事件的風(fēng)險(xiǎn)和治理成本。