關(guān)于我國建立申訴終結(jié)機(jī)制的幾點(diǎn)思考

廖永安，熊英灼

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、申訴終結(jié)機(jī)制提出的背景及其意義

(一)申訴終結(jié)機(jī)制提出的背景

在我國當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，矛盾糾紛與日俱增，涉訴信訪問題逐漸成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。近些年來，雖然國家采取了諸多措施治理涉訴信訪，取得了一定成效，但是涉訴信訪數(shù)量依然居高不下，涉訴信訪形勢依然嚴(yán)峻。在此背景下，2005年中央政法委制定出臺(tái)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》。隨著“涉訴信訪終結(jié)”概念的提出，關(guān)于它的爭議也隨即產(chǎn)生?！吧嬖V信訪終結(jié)”作為對(duì)現(xiàn)行信訪機(jī)制的重要調(diào)整，既涉及理論爭議，同時(shí)也關(guān)涉對(duì)現(xiàn)有司法體制的挑戰(zhàn)。因此，最高人民法院對(duì)它的態(tài)度曾幾次反復(fù)。①湖南省高級(jí)人民法院課題組:《(最高人民法院2010年重點(diǎn)調(diào)研課題)關(guān)于建立申訴終結(jié)機(jī)制的調(diào)研報(bào)告》，第30頁。2009年中央政法委又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，對(duì)信訪和申訴等諸多工作的開展提出了指導(dǎo)性意見，并首次從中央層面提出要建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度。

涉訴信訪是涉及法院訴訟的信訪，區(qū)別于其他一般的黨政信訪，指與具體訴訟案件相聯(lián)系，要求人民法院完成某種訴訟行為的來信和來訪。而申訴是一個(gè)彈性極大的概念，有廣義和狹義的區(qū)別。廣義上的申訴沒有明確的范圍和類別的限制，只要是認(rèn)為不合理的行為，都可以反映、申述，請求重新處理解決。狹義上的申訴具體包括兩個(gè)方面:一是指被害人或被不起訴人對(duì)檢察機(jī)關(guān)做出的不起訴決定不服提出的申訴，二是指當(dāng)事人及其家屬或者其他公民，對(duì)人民法院做出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或者裁定不服提出的申訴。②曾慶敏主編:《法學(xué)大辭典》，上海:上海辭書出版社，1998年，第289頁。本文所指的申訴是狹義概念上的申訴，而且專指當(dāng)事人認(rèn)為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定有錯(cuò)誤，向人民法院提出要求依法處理并予以糾正的行為。

對(duì)比涉訴信訪和申訴的特征，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)申訴和涉訴信訪既有區(qū)別又有聯(lián)系。就區(qū)別而言，申訴主要是針對(duì)案件的裁判，指向的對(duì)象是法院。而涉訴信訪的內(nèi)容很寬泛，既有案件裁判，也有立案、執(zhí)行行為、辦案效率、審判作風(fēng)以及法官的工作態(tài)度等其他與案件裁判關(guān)系不大的內(nèi)容，其指向的對(duì)象可以是法院，也可以是其他的國家機(jī)關(guān)。但是，涉訴信訪和申訴有著共同的價(jià)值追求和目標(biāo)導(dǎo)向，都是對(duì)法院司法行為的不認(rèn)可而尋求救濟(jì)，并且很多申訴就是通過信訪的形式表現(xiàn)出來的，二者并無本質(zhì)區(qū)別。

最高人民法院在2009年3月出臺(tái)的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009—2013)》中，明確提出了完善涉訴信訪工作機(jī)制，推進(jìn)涉訴信訪法治化、規(guī)范化，研究建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，規(guī)范涉訴信訪秩序。2010年底，最高人民法院出臺(tái)了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，意圖對(duì)部分重復(fù)申訴、無理申訴的信訪老案予以清理和規(guī)范，以推進(jìn)涉訴信訪問題的制度化和法治化治理。這樣，申訴終結(jié)機(jī)制在人民法院范圍內(nèi)以規(guī)范性文件的形式得以正式確立?？陀^地說，該機(jī)制是在重復(fù)申訴、無理申訴案件泛濫，迫切需要有一個(gè)退出機(jī)制的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的。雖然在名稱上冠以“涉訴信訪案件終結(jié)”，但主要目的是解決各地法院已多次重復(fù)審查處理但當(dāng)事人仍然申訴不止的老案，實(shí)現(xiàn)申訴案件的終結(jié)。

(二)建立申訴終結(jié)機(jī)制的意義

申訴終結(jié)機(jī)制的提出順應(yīng)了當(dāng)代社會(huì)的整體發(fā)展趨勢，符合中國特色社會(huì)主義法治理念，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.有助于正確地引導(dǎo)當(dāng)事人的申訴行為，彌補(bǔ)現(xiàn)有申訴機(jī)制的制度缺陷

盡管申訴終結(jié)機(jī)制本質(zhì)上是一種體制內(nèi)的行政終結(jié)，不是法律制度意義上的終結(jié)，對(duì)申訴的制度缺陷不能起到根本彌補(bǔ)。但是，申訴終結(jié)機(jī)制會(huì)促進(jìn)對(duì)申訴終結(jié)的主體、申訴的次數(shù)、申訴的條件、申訴的程序以及申訴終結(jié)的后果等系列規(guī)則的完善，從而在一定程度上將有助于申訴行為的規(guī)范化，引導(dǎo)當(dāng)事人的申訴行為朝法治化的軌道靠近，從而起到間接的制度性彌補(bǔ)作用。

2.有助于合理地避免司法資源的浪費(fèi)，切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的利益

一方面，法院審判案件和涉訴信訪案件的成倍增長，對(duì)司法資源的需求與日俱增。另一方面，司法資源又是有限的，如果大量的審判精力用于久拖不決的申訴案件，無疑會(huì)對(duì)正常審判活動(dòng)的開展和審判質(zhì)量的提高構(gòu)成沖擊。申訴終結(jié)機(jī)制的實(shí)施，可以使法院從重復(fù)無效的申訴信訪中解脫出來，抽出更多精力用于正常的審判活動(dòng)。而對(duì)無謂的重復(fù)申訴的處理，浪費(fèi)的是廣大納稅人的錢財(cái)，損害的是廣大人民群眾的利益。申訴終結(jié)機(jī)制的實(shí)施可以最大限度地避免司法資源的浪費(fèi)，從而切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的利益。

3.有助于促使當(dāng)事人及時(shí)正確地行使訴訟權(quán)利，從而更好地保障當(dāng)事人合法權(quán)益

申訴是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，但是任何權(quán)利的行使都是有一定限制的，申訴人在行使權(quán)利時(shí)，必須按照一定的程序、以一定的方式、在一定的范圍內(nèi)行使。對(duì)申訴作出必要的、適度的終結(jié)限制既符合法治原則，也能更好地維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。實(shí)踐中，存在著重復(fù)申訴、無理申訴等各種形式的非正常申訴，導(dǎo)致申訴權(quán)的濫用。而事實(shí)上，濫用權(quán)利最終也會(huì)對(duì)自己的權(quán)利造成傷害。申訴終結(jié)機(jī)制的建立則能夠促使當(dāng)事人正當(dāng)、理性地行使自己的申訴權(quán)，從而更好地保障自己的正當(dāng)權(quán)益。

4.有助于最大限度地維護(hù)司法權(quán)威，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定

反復(fù)申訴、無限再審的最大惡果就是摧毀了人們對(duì)法院判決的尊重，嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。美國華盛頓特區(qū)聯(lián)邦上訴法院首席法官愛德華茲在批評(píng)中國的司法判決缺乏終局性時(shí)曾精辟地指出:“如果一個(gè)解決方案可以沒有時(shí)間限制并可以不同理由反復(fù)上訴和修改，那就阻礙了矛盾的解決。如果敗訴方相信他們可以在另一個(gè)地方或另一級(jí)法院再次提起訴訟，他們就永遠(yuǎn)不會(huì)尊重法院的判決，并頑固地拒絕執(zhí)行其不利的判決。無休止的訴訟反映了，同時(shí)更刺激了對(duì)法院決定的不尊重”。①宋冰:《程序、正義與現(xiàn)代化——外國法學(xué)家在華演講錄(前言)》，北京:中國政法大學(xué)出版社，1983年，第3頁。申訴終結(jié)機(jī)制的建立對(duì)于判決權(quán)威的維護(hù)和程序穩(wěn)定將起到很好的保障作用。終結(jié)環(huán)節(jié)本身即是對(duì)判決程序的直接支持，它通過把好程序運(yùn)行的最后一道關(guān)口，為整套程序的安定性提供了有效保障。

二、申訴終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的法理基礎(chǔ)

隨著司法便民措施的推行，當(dāng)事人在行使申訴權(quán)方面基本上實(shí)現(xiàn)了“零障礙”，這在很大程度上滿足了人們尋求“理想中的公正”之需求。與此同時(shí)，隨著當(dāng)事人申訴熱情高漲，大量的申訴案件涌入各級(jí)司法機(jī)關(guān)及政府有關(guān)部門。但是，沒有節(jié)制的申訴程序并不能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)事人“尋求”公正這一良好愿望。一方面，就具體案件的當(dāng)事人而言，反復(fù)申訴、多次審理，必然使其不堪時(shí)間、金錢上的重負(fù)，即使獲勝，往往是“贏了官司輸了錢”，得不償失。另一方面，就潛在的當(dāng)事人而言，有限的司法資源被某些當(dāng)事人濫用，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，必然折損潛在當(dāng)事人接近司法的權(quán)益。有鑒于此，積極探索申訴終結(jié)機(jī)制，對(duì)于保障具體案件當(dāng)事人和潛在當(dāng)事人權(quán)利的及時(shí)實(shí)現(xiàn)、穩(wěn)定司法秩序具有十分重要的意義。伴隨著公正、效率、安定等價(jià)值理念的劇烈碰撞，從各種價(jià)值理念入手對(duì)申訴終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)進(jìn)行理論上的闡釋不失為一條可行的路徑。

(一)權(quán)利保障有限性之使然

從亞里士多德提出“人是政治的動(dòng)物”始，便形成相對(duì)系統(tǒng)的國家權(quán)力和公民權(quán)利學(xué)說，保障公民的各項(xiàng)權(quán)利是國家基于社會(huì)契約所履行的基本義務(wù)。①洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯，北京:商務(wù)印書館，1964年，第77－80頁。當(dāng)前，作為公民基本權(quán)利內(nèi)容之一的申訴權(quán)在多國人權(quán)文件中明確規(guī)定，我國憲法也不例外。

司法有發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)真相和正確適用法律的價(jià)值追求，但案件事實(shí)本身的不可恢復(fù)性和司法權(quán)的裁判本質(zhì)，決定了任何想通過一定的司法程序在每一個(gè)案件中都發(fā)現(xiàn)絕對(duì)的客觀事實(shí)，實(shí)現(xiàn)絕對(duì)公正，都只不過是一種不切實(shí)際的良好愿望而已。因此司法確認(rèn)的事實(shí)只能是經(jīng)過法定程序過濾后的“客觀事實(shí)”，而建立在此種“客觀事實(shí)”之上的裁判，其公正性也必然具有相對(duì)性。但是，在絕對(duì)公正的誘惑下，大多數(shù)當(dāng)事人已然將頻繁地行使申訴權(quán)作為尋求公正的最后一根救命稻草。一些當(dāng)事人甚至將申訴當(dāng)作保護(hù)其權(quán)利的“尚方寶劍”，認(rèn)為只要有申訴的“保駕”，就可以實(shí)現(xiàn)絕對(duì)公正。在某種程度上，申訴已經(jīng)被異化為牢牢套在當(dāng)事人和法院身上的“枷鎖”。這種無限制的申訴權(quán)會(huì)侵害終審判決的最終效力，使一審、二審成為再審的預(yù)審階段，二審終審不再具有最終效力，再審將成為事實(shí)上的三審。

在法理上，權(quán)利限制與權(quán)利保障并存，為了保障權(quán)利的有效行使，必須對(duì)權(quán)利行使的范圍進(jìn)行限制，且對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制的唯一目的是更為充分、全面地保障公民的權(quán)利。②胡肖華、徐靜:《論公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性與限制原則》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第6期。從權(quán)利保障的有限性來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴行為進(jìn)行適度限制。具體而言，申訴只能是實(shí)行有限糾錯(cuò)的一種事后救濟(jì)程序，在制度設(shè)計(jì)上必須權(quán)衡救濟(jì)利益的大小與救濟(jì)成本的關(guān)系。將申訴權(quán)利的行使制度化，保證當(dāng)事人啟動(dòng)申訴的權(quán)利，同時(shí)，必須對(duì)已經(jīng)過正當(dāng)申訴程序保障的權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)限制，以使當(dāng)事人的權(quán)利得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

(二)分配正義哲學(xué)的具體體現(xiàn)

長期以來，在我們的觀念中，“實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾”已經(jīng)根深蒂固，并有一種絕對(duì)化的傾向。這種行為原則追求的是從實(shí)質(zhì)真實(shí)中獲得裁判正當(dāng)性的認(rèn)同。實(shí)質(zhì)正義哲學(xué)強(qiáng)調(diào)判決的正確性優(yōu)于及時(shí)司法和合理開支的考慮。因此，即使法院對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定稍有偏差，或僅僅是作出了對(duì)一方當(dāng)事人不利的判決，都會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人甚至法院自己在心理上對(duì)判決結(jié)果的難以認(rèn)同，從而拒不履行判決，千方百計(jì)啟動(dòng)再審程序。個(gè)案正義本身存在著諸多不確定性，即因當(dāng)事人、法官對(duì)法律的不同理解、對(duì)利益的不同考量，以及對(duì)公正的不同看法都可能成為影響“個(gè)案正義”實(shí)現(xiàn)的要因。如果對(duì)當(dāng)事人的申訴行為不加限制，反反復(fù)復(fù)的申訴行為必將導(dǎo)致法院陷入“力不從心”的困境之中。為了維護(hù)私法秩序，有限的司法資源必須在各類案件間進(jìn)行合理分配，以彰顯公平、正義。畢竟，訴訟不僅要確保程序公正、結(jié)果公正，而且還要確保案件以合理的速度進(jìn)行。③J.A喬羅威茨:《民事訴訟程序研究》(導(dǎo)論)，吳澤勇譯，北京:中國政法大學(xué)出版社，2008年，第2頁。

從分配行為本身的構(gòu)成來看，分配正義蘊(yùn)涵著分配尺度的經(jīng)濟(jì)合理性、分配程序的社會(huì)正當(dāng)性、分配結(jié)果的合目的性相統(tǒng)一的哲學(xué)訴求。鑒于此，在司法正義的維度上，我們必須進(jìn)行全新的考量，即以分配正義哲學(xué)取代實(shí)質(zhì)正義之哲學(xué)基礎(chǔ)。即無論是民事訴訟，還是刑事訴訟和行政訴訟，必須考量以下因素:(1)保障當(dāng)事人訴訟基礎(chǔ)平等;(2)節(jié)省開支;(3)保障快捷公平地處理糾紛;(4)適當(dāng)?shù)胤峙浞ㄔ嘿Y源，同時(shí)考慮向其他案件配置資源的需要。④湯維建:《外國民事訴訟法學(xué)研究》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2007年，第33頁。根據(jù)這種理念，法院的功能不僅是根據(jù)法律和事實(shí)處理案件，而且還應(yīng)保障有限的司法資源在所有尋求正義的人們之間公正地分配。從分配正義之哲學(xué)基礎(chǔ)出發(fā)，建立申訴終結(jié)機(jī)制的旨意在于，保障有限的司法資源得到經(jīng)濟(jì)的安排，以避免不必要的訴訟成本投入和無謂的訴訟遲延。

(三)既判力原理的必然要求

根據(jù)既判力原理，裁判生效后，產(chǎn)生對(duì)法院的拘束力和對(duì)當(dāng)事人形式上的確定力，此兩種形成力的產(chǎn)生，加上已發(fā)生法律效力判決所具有的既判力，對(duì)終決判決就產(chǎn)生了雙重保護(hù)，使得被判決的法律關(guān)系處于一種穩(wěn)定狀態(tài)。由此可見，既判力的根據(jù)，應(yīng)該在尊重當(dāng)事人權(quán)利(程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利)和尊重法院審判權(quán)威兩個(gè)支點(diǎn)中求得。⑤江偉、李浩、劉榮軍:《民事訴訟法學(xué)原理》，北京:中國政法大學(xué)出版社，1999年，第285頁。無論當(dāng)事人還是法院都應(yīng)當(dāng)尊重生效判決，從這種意義上講，判決的既判力是建立申訴終結(jié)機(jī)制的法理基礎(chǔ)之一。

首先，從既判力理論出發(fā)，建立申訴終結(jié)機(jī)制是維護(hù)法的安定性之必然要求。之所以要建立申訴終結(jié)機(jī)制，是為了維持社會(huì)秩序以及防止反復(fù)爭議之需要。從申訴程序的內(nèi)在制度價(jià)值來看，它是通過申訴保障司法公正的實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到維護(hù)司法權(quán)威性之目的。然而，若一味追求所謂的裁判公正，而不顧程序過程的公正性及裁判的確定性，隨時(shí)推翻法院已作出的生效裁判，非但不能強(qiáng)化和維系司法的權(quán)威性，反而會(huì)削弱甚至破壞它。片面地寄希望于通過申訴程序的機(jī)能來確保裁判的公正性，從而造就司法的權(quán)威性，這不但不現(xiàn)實(shí)，甚至是有害的。因?yàn)轭l繁地對(duì)判決已經(jīng)確定的案件進(jìn)行申訴，只會(huì)使人們對(duì)法院失去信任感，這不但使法院對(duì)自己作出的裁判不予尊重，當(dāng)事人及社會(huì)也會(huì)對(duì)“朝判夕改”的判決不予尊重。

其次，當(dāng)事人在訴訟過程中獲得的程序保障以及作為其邏輯歸結(jié)的當(dāng)事人自我責(zé)任的承擔(dān)是建立申訴終結(jié)機(jī)制的正當(dāng)化基礎(chǔ)。當(dāng)事人在普通訴訟程序中進(jìn)行攻擊防御，獲得了充分的權(quán)利保障，因此，不管其獲得勝訴判決還是敗訴判決，都應(yīng)當(dāng)對(duì)判決結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。申訴程序的意義在于當(dāng)事人行使特定情形下的申訴權(quán)以彌補(bǔ)既判力絕對(duì)原則下公正的缺失。然而，司法實(shí)踐中因?qū)ι暝V事由不進(jìn)行任何限制已然使當(dāng)事人走向另一個(gè)極端——濫用申訴權(quán)。當(dāng)事人濫用申訴權(quán)，不但不能起到對(duì)判決查漏補(bǔ)缺的作用，反而會(huì)破壞判決的穩(wěn)定性，使保障當(dāng)事人權(quán)利和維護(hù)司法穩(wěn)定之目標(biāo)均無法達(dá)到。同時(shí)，隨著我國審判的涉外民商事案件日益增多，如果因?yàn)樯暝V程序的頻繁發(fā)動(dòng)而使我國的法院判決不斷被變更或撤銷，則勢必導(dǎo)致我國法院判決難以被外國法院所承認(rèn)或執(zhí)行，從而使我國法律或司法在國際社會(huì)喪失其應(yīng)有的權(quán)威性。

三、申訴終結(jié)機(jī)制的科學(xué)定位與完善

(一)申訴終結(jié)機(jī)制的科學(xué)定位

要建立完善的申訴終結(jié)機(jī)制，必須首先厘清該機(jī)制的定位。由于三大訴訟法并沒有關(guān)于申訴終結(jié)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中人們對(duì)申訴能否終結(jié);申訴終結(jié)機(jī)制究竟是一種司法行為，還是法院內(nèi)部的一種行政行為，存在較大爭議。

一種意見認(rèn)為，申訴終結(jié)機(jī)制并非正式的法律程序。一般而言，某一案件經(jīng)過人民法院的一審、二審即告終結(jié)，并不存在訴訟程序之外的終結(jié)程序。另一種意見認(rèn)為，申訴終結(jié)機(jī)制是法律程序的自然延伸。簡言之，尚處于正式法律程序中的案件不得采取申訴終結(jié)機(jī)制予以終結(jié)，申訴終結(jié)機(jī)制是法律程序的自然延伸，以完成正式法律程序?yàn)榍疤?。還有一種意見認(rèn)為，申訴終結(jié)機(jī)制是法律程序之后處理申訴上訪案件的一種工作程序。申訴終結(jié)機(jī)制只是針對(duì)依法律程序?qū)徖聿门泻蟮陌讣暮罄m(xù)處理，屬于人民法院處理申訴上訪案件的內(nèi)部工作機(jī)制。

我們認(rèn)為，申訴終結(jié)程序在整體定位上，應(yīng)該是一種司法活動(dòng)，是無理申訴在法律程序上的退出機(jī)制，應(yīng)將其作為訴訟程序的有機(jī)部分進(jìn)行訴訟化的改造，使之符合訴訟的一般規(guī)律和特征。首先，申訴終結(jié)必須堅(jiān)持在“訴訪分離”的前提下進(jìn)行。申訴終結(jié)的對(duì)象只能是“訴”，而不是“訪”，即申訴必須針對(duì)裁判本身。其次，終結(jié)程序不同于正式的再審程序。終結(jié)程序經(jīng)過改造，雖然具有了訴訟程序的某些特征，但還是有別于正式的審理程序，除了形式上的差別，在效力上終結(jié)決定不能改變原生效裁判，不能作出判決，不對(duì)實(shí)體權(quán)益作出處理。

(二)建立申訴終結(jié)機(jī)制亟待解決的問題

正因?yàn)樯暝V終結(jié)機(jī)制在理論上具有可行性，在實(shí)踐中具有必要性，一些法院開始嘗試在本轄區(qū)內(nèi)建立申訴終結(jié)機(jī)制。盡管各省市法院在涉訴信訪案件終結(jié)辦法頒布實(shí)施后，先后決定終結(jié)了一批申訴案件，取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，但各地法院普遍反映實(shí)施申訴終結(jié)難度很大，主要存在如下幾個(gè)帶普遍性的問題:

1.司法資源消耗過大

申訴到法院來的案件大多是疑難復(fù)雜案件，涉及到很多方面的問題。法院在處理每一個(gè)情況截然不同的申訴案件終結(jié)工作中，諸多方面需要反復(fù)地交流、溝通、協(xié)商，既要保證所終結(jié)案件的質(zhì)量，又要講求所終結(jié)案件的效率，還要兼顧所終結(jié)案件能夠有效穩(wěn)控、預(yù)防反彈。因此，法院每終結(jié)一個(gè)申訴案件，都要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，常常抽調(diào)其他部門的業(yè)務(wù)骨干參與做好此項(xiàng)工作，工作見效慢，周期長，司法資源消耗很大。

2.終結(jié)后重復(fù)申訴率很高

申訴終結(jié)工作中另一個(gè)突出問題是法院終結(jié)決定對(duì)當(dāng)事人的說服力和強(qiáng)制力不夠，相當(dāng)一部分案件形成“終而不結(jié)”的尷尬局面。即申訴案件雖然經(jīng)過了終結(jié)程序，被法院宣告終結(jié)，不再受理，但案件當(dāng)事人仍然重復(fù)申訴上訪，并沒有因終結(jié)而息訴息訪。另一方面，即使目前已暫不申訴或表示不申訴的當(dāng)事人，在一定條件下仍可能重復(fù)申訴。申訴能否終結(jié)取決于當(dāng)事人的主觀認(rèn)識(shí)和行為。

3.難以得到其他國家機(jī)關(guān)的認(rèn)可

法院終結(jié)的申訴案件難以得到上級(jí)法院或同級(jí)黨委、人大的認(rèn)同。由于當(dāng)事人申訴上訪并無嚴(yán)格的法律限制，雖然相當(dāng)一部分申訴案件經(jīng)法院復(fù)查后已經(jīng)決定終結(jié)，各級(jí)法院也不再受理。但申訴人找到黨委、人大等部門申訴后，有關(guān)部門并不知曉和認(rèn)可法院已作出的終結(jié)決定，又以提案、意見或來函等方式一次次地轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦，使法院被動(dòng)應(yīng)付，案件難以得到真正終結(jié)。

4.后續(xù)穩(wěn)控工作難度很大

現(xiàn)有法律對(duì)于終結(jié)后的違法申訴、無理申訴并無明確制裁措施。諸多簽訂息訴協(xié)議之后繼續(xù)申訴的當(dāng)事人并不能受到應(yīng)有制裁。甚至有些時(shí)候，對(duì)于一些已經(jīng)明確違反治安管理規(guī)定的違法行為，法院請求公安部門予以配合和處理時(shí)，公安部門害怕引火燒身而故意回避有關(guān)問題的處理。

(三)完善申訴終結(jié)機(jī)制的構(gòu)想

所謂“他山之石，可以攻玉”。申訴作為法律救濟(jì)的自然延伸，其終極目標(biāo)仍然是司法公正，雖然由于各種原因，其承載了許多西方法律體系中特殊救濟(jì)制度所沒有的功能，這也注定了我國申訴終結(jié)制度與西方的案件終結(jié)制度有著諸多層面的差異。但是，西方國家重視在法律框架內(nèi)終結(jié)案件，積極維護(hù)生效案件的既判力，嚴(yán)格限制特殊救濟(jì)機(jī)制的適用等方面的理念，還是值得我國借鑒的。

為了嚴(yán)格維護(hù)已生效判決的既判力，西方國家的法律體系內(nèi)外，一般不存在申訴終結(jié)案件的機(jī)制。但是，從終結(jié)案件的特殊方式，以及從當(dāng)事人權(quán)利的特殊保護(hù)角度而言，西方訴訟法中的以再審之訴來終結(jié)案件的機(jī)制，與國內(nèi)的申訴終結(jié)機(jī)制較為接近。但必須看到，作為終結(jié)案件的特殊通道，在西方，再審制度是一種被明確納入訴訟法律框架內(nèi)的正式救濟(jì)機(jī)制，其制度設(shè)計(jì)較少受到政治制度、社會(huì)穩(wěn)定的影響，而多從司法公正的保障方面進(jìn)行考量。具體來說，對(duì)于已經(jīng)確定生效的判決，兩大法系都實(shí)行有限救濟(jì)原則。大陸法系國家和地區(qū)，在民事案件方面，一般通過再審程序的過濾機(jī)制，以及對(duì)程序的啟動(dòng)事由、啟動(dòng)期限、啟動(dòng)次數(shù)的嚴(yán)格限定，明確地規(guī)定了如何終結(jié)再次審理的案件。大陸法系國家刑事再審程序則奉行“一事不再理”原則，即:對(duì)于任何已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，法院不得再次進(jìn)行審判，不得對(duì)被判有罪或無罪的人重新進(jìn)行審判或科刑。①周釗華:《刑事再審程序完善研究》，中國法院網(wǎng)，2011－03－15而英美法系國家則不存在完整的、體系化的再審救濟(jì)機(jī)制。美國的聯(lián)邦訴訟規(guī)則認(rèn)為，案件只要經(jīng)正當(dāng)程序的審判，經(jīng)過雙方辯論，經(jīng)作為民眾代表的陪審團(tuán)判斷認(rèn)定，其判決即真實(shí)，不得再行變更。②陳瑞華:《刑事訴訟的前沿問題》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2000年，第502頁。因此，英美國家對(duì)生效判決的重新審理限制更多，同時(shí)，其民事案件的重新審理?xiàng)l件也非常嚴(yán)格。

通過對(duì)申訴終結(jié)機(jī)制法理基礎(chǔ)的深入探究，以及對(duì)該機(jī)制建構(gòu)的科學(xué)定位，并借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)申訴終結(jié)機(jī)制的建立和完善提出如下具體構(gòu)想:

1.確定申訴終結(jié)的主導(dǎo)模式，明確申訴案件終結(jié)的范圍

現(xiàn)有申訴終結(jié)主導(dǎo)模式主要有黨委主導(dǎo)型的申訴終結(jié)制度以及法院主導(dǎo)型的申訴終結(jié)制度。在理論上，還有人提出了建立人大主導(dǎo)型的申訴終結(jié)制度。然而，這些爭鳴都是在“涉訴信訪”的大語境下進(jìn)行的，具體到本文探討的申訴終結(jié)機(jī)制，在“訴訪分離”的前提下，涉及“訴”的案件，由人民法院依一定的程序從法律上予以最后的確認(rèn)，這是人民法院行使憲法和法律賦予的審判權(quán)的職責(zé)所系。所以，建立由人民法院來主導(dǎo)的申訴終結(jié)模式是科學(xué)且合理的。

具體而言，由一審法院負(fù)責(zé)申訴案件終結(jié)申請的程序啟動(dòng)，通過申報(bào)、審查、組成聽證組、聽證調(diào)查、審核、決定、送達(dá)、備案和通報(bào)以及存檔等一系列的過程來完成整個(gè)申訴終結(jié)程序。同時(shí)，基于對(duì)申訴案件終結(jié)的慎重、確保所終結(jié)案件的正確性以及體現(xiàn)終結(jié)的權(quán)威性，防止當(dāng)事人不服中級(jí)法院或基層法院的終結(jié)決定而重復(fù)上訪，導(dǎo)致終結(jié)不終等因素的考慮，我們認(rèn)為，將終結(jié)決定主體限定為最高人民法院和高級(jí)人民法院是合適的。所申訴案件是因?yàn)槭聦?shí)問題的，由高級(jí)人民法院終結(jié);所申訴案件是因?yàn)榉蓡栴}的，由最高人民法院終結(jié)。而對(duì)于當(dāng)事人申訴的事實(shí)問題和法律問題交織在一起的案件，可以由最高人民法院予以終結(jié)，最高人民法院對(duì)事實(shí)問題不再審查，只對(duì)法律問題予以審查。

對(duì)哪些申訴案件可以實(shí)施終結(jié)，各地的范圍不盡相同，但究其實(shí)質(zhì)，可以歸結(jié)為在現(xiàn)行法律和政策框架下已經(jīng)窮盡各種司法救濟(jì)手段，而涉訴當(dāng)事人繼續(xù)無理重復(fù)申訴。我們認(rèn)為，申訴案件終結(jié)的范圍應(yīng)界定為:原判正確，申訴人所提要求純屬無理的;申訴人訴求的合理部分已有合理的化解方案，但當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不接受的;申訴人訴求限于科學(xué)技術(shù)或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件，暫時(shí)無法予以解決的。

2.提高審判質(zhì)量，完善社會(huì)救助

申訴案件的大量出現(xiàn)，法院自身有不可推卸的責(zé)任。減少、控制和預(yù)防申訴案件發(fā)生的根本出路在于狠抓案件質(zhì)量，進(jìn)行源頭治理。首先，應(yīng)規(guī)范立案。凡符合人民法院受案范圍的，均應(yīng)依法受理，不能人為設(shè)置障礙。其次，應(yīng)規(guī)范法官自由裁量權(quán)。建立內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，保障法官自由裁量權(quán)規(guī)范行使;落實(shí)案例指導(dǎo)制度，確保同類案件有相同的裁判標(biāo)準(zhǔn)。第三，要實(shí)行案件質(zhì)量和裁判文書評(píng)查制度，定期通報(bào)，嚴(yán)格落實(shí)辦案責(zé)任追究機(jī)制。第四，堅(jiān)持能動(dòng)司法，積極創(chuàng)新多元糾紛解決方式。

申訴案件救助是指法院做出申訴終結(jié)決定后，相關(guān)部門對(duì)生活極度困難、缺乏經(jīng)濟(jì)來源的息訴人提供的一種臨時(shí)性救濟(jì)制度，它是保障申訴終結(jié)機(jī)制順利運(yùn)行的必要內(nèi)容之一。實(shí)踐中，確實(shí)有相當(dāng)一部分主體“生活處于非正常狀態(tài)”①據(jù)長沙市、張家界市中級(jí)人民法院的調(diào)研，存在部分申訴人“生活條件偏差”，一些人“缺乏收入來源”，有些“親人疏離”，“孤立于社會(huì)”。，需要救助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有80%的申訴案件的信訪訴求是要求金錢給付的案件執(zhí)行未到位，其中賠償占大多數(shù)。②王華海、蔣武君:《息訪協(xié)議的窘境與出路》，《法治研究》2008年第11期因此，社會(huì)救助在一定程度上能夠解決申訴人生活、生產(chǎn)的燃眉之急，且有利于申訴人增進(jìn)對(duì)司法的信任，提高其對(duì)法院裁判結(jié)果履行的積極性。

具體而言，可以從如下幾方面著手完善:(1)設(shè)定救助條件。這些條件包括簽訂息訪協(xié)議，有一定的申訴理由，申訴人確有生活、生產(chǎn)等無法由自身化解的特定困難等。(2)保障經(jīng)費(fèi)來源。宜由各省高級(jí)人民法院與省級(jí)財(cái)政部門協(xié)商發(fā)文，要求各級(jí)財(cái)政將申訴救助基金列入年度財(cái)政預(yù)算，建立申訴終結(jié)救助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。(3)嚴(yán)格發(fā)放審查。救助基金宜由政府部門的專門單位管理，但由法院保留這種救助提供的最終審查權(quán)。同時(shí)，需要明確的是，申訴社會(huì)救助是訴訟程序外制度，本身不屬于申訴終結(jié)機(jī)制的制度范圍，也不構(gòu)成申訴終結(jié)裁定的前提條件。

3.開發(fā)申訴案件查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)申訴終結(jié)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)

很多案件在向法院申訴前，已被其他部門處理過，由于部門聯(lián)系不暢，案件信息查詢困難，各部門處理案件的方式、答復(fù)的意見差別很大，這些因素進(jìn)一步加大了申訴終結(jié)難度。因此，要從“全國、全省一盤棋”的角度，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中受理、權(quán)威答復(fù)的要求，在各相關(guān)部門之間建立信息共享的申訴案件查詢系統(tǒng)，打破各部門在接訪、處理申訴案件上的條塊化處理方式，切實(shí)發(fā)揮申訴終結(jié)機(jī)制的實(shí)效。

對(duì)此，可由法院和信訪部門牽頭，中央政法委協(xié)調(diào)主管，建立全國聯(lián)網(wǎng)的申訴案件查詢系統(tǒng)。這套系統(tǒng)在各地級(jí)市人大、政法委、檢察機(jī)關(guān)、中級(jí)人民法院、市信訪部門等案源比較集中的單位統(tǒng)一安裝，并由該層級(jí)單位作為案件登記的基層單位。對(duì)所有信訪和申訴案件，按照已終結(jié)案件、處理中案件、新接收案件等類別分開記載，詳細(xì)記載申訴主體情況、案件來源地、案件事由等內(nèi)容，以有效防止申訴人纏訴、重訴。

4.對(duì)無理纏訴行為進(jìn)行懲處，防止申訴人濫用申訴權(quán)

我們認(rèn)為，法律的權(quán)威性和社會(huì)的穩(wěn)定性實(shí)際上是相輔相成的，真正貫徹“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”的社會(huì)主義法治原則，不僅有利于彰顯法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，還將全面促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，對(duì)于申訴人濫用申訴權(quán)的行為并沒有體現(xiàn)法治力量的介入，而僅通過“反復(fù)做好說服工作”、“思想教育”等人治色彩極為濃厚的非法治手段來約束申訴權(quán)的濫用，我們認(rèn)為這是在治標(biāo)不治本，甚至是隔靴搔癢。

具體而言，在申訴程序終結(jié)這一條件成立之前提下，只要申訴部門依法合理地處理了申訴人的申訴事項(xiàng)，保障了申訴權(quán)行使之正當(dāng)性，那么，申訴人在申訴程序終結(jié)之后仍然“無理纏訴”、濫用申訴權(quán)，就應(yīng)該采取一定措施，對(duì)其進(jìn)行制裁。首先，明確制裁對(duì)象，即無理纏訴的行為范圍。已作出終結(jié)決定的案件，如申訴人繼續(xù)申訴的，或未作出終結(jié)結(jié)論，但申訴行為對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、機(jī)關(guān)工作秩序造成較大損害的案件，可確認(rèn)為無理纏訴行為。其次，明確制裁主體。鑒于法院的職能定位和纏訴行為影響范圍的廣度，處理無理纏訴行為需政法委、法院、公安等部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，宜將公安部門作為主要的制裁主體。③湖南省高級(jí)人民法院課題組:《(最高人民法院2010年重點(diǎn)調(diào)研課題)關(guān)于建立申訴終結(jié)機(jī)制的調(diào)研報(bào)告》，第101頁。第三，確定制裁強(qiáng)度。對(duì)于初次和影響不大的纏訴行為，一般采取訓(xùn)誡或警告等制裁措施，并將每次制裁記錄記入申訴案件查詢系統(tǒng);經(jīng)過多次處理，仍然纏訴的，可依《治安管理處罰法》、《刑法》等法律規(guī)定，依法追究申訴人的行政或刑事責(zé)任。