1920年煙濰路工賑述論

王 林

(山東師范大學(xué)歷史文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

1920年煙濰路工賑述論

王 林

(山東師范大學(xué)歷史文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

我國(guó)北方五省1920年發(fā)生特大旱災(zāi)。災(zāi)情發(fā)生后，國(guó)內(nèi)外救濟(jì)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體對(duì)救災(zāi)表現(xiàn)出了極大的熱情，投入了大量的財(cái)力和物力實(shí)施救濟(jì)。在有關(guān)方面的建議下，北京政府交通部利用所轄的路、電、郵、航四政附收賑款籌集資金，采用以工代賑方式修筑煙臺(tái)至濰縣公路?？晒こ涕_(kāi)工后不久，由于交通部把持賑款，引發(fā)社會(huì)不滿，遭到輿論抨擊，不得不將所收的一半賑款用來(lái)辦理急賑，這對(duì)工賑產(chǎn)生了直接的影響。煙濰路工賑在取得成績(jī)時(shí)，也存在工程離災(zāi)區(qū)過(guò)遠(yuǎn)、賑濟(jì)人數(shù)太少、拖欠工資和地價(jià)、管理不夠完善等諸多問(wèn)題。

煙濰路;工賑;災(zāi)荒史;山東

1920年秋冬之際，直隸、山東、河南、山西、陜西五省遭遇特大旱災(zāi)，被當(dāng)時(shí)的輿論稱為“四十年來(lái)未有之旱災(zāi)”。災(zāi)情發(fā)生后，國(guó)內(nèi)外救濟(jì)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體對(duì)救災(zāi)表現(xiàn)出了極大的熱情，投入了大量的財(cái)力和物力實(shí)施救濟(jì)。在各方的呼吁和建議下，北京政府交通部也通過(guò)征收附加稅的方式籌集資金，并采用以工代賑的方式修筑滄石路與煙濰路。本文擬對(duì)煙濰路工賑的全過(guò)程進(jìn)行考察，并探討其得失及背后的利益之爭(zhēng)。

一

進(jìn)入1920年9月，當(dāng)時(shí)中國(guó)最有影響的幾大報(bào)紙，如《申報(bào)》、《大公報(bào)》、《晨報(bào)》、《民國(guó)日?qǐng)?bào)》競(jìng)相以“中國(guó)北部之大饑”、“哀鴻遍野之大河南北”、“四十年來(lái)未有之旱災(zāi)”、“北方四十年未有之奇災(zāi)”等為標(biāo)題，大量報(bào)道直隸、山東、河南、山西、陜西等省的旱情和饑荒。10月15日《大公報(bào)》據(jù)特派專員調(diào)查，綜合直魯豫三省，計(jì)其災(zāi)況，三省共354縣，受災(zāi)者161縣，面積共約62000平方英里，災(zāi)區(qū)中居民約2800萬(wàn)人。其中災(zāi)情最重之地，直隸約30縣，山東約26縣，河南約11縣，災(zāi)民1200萬(wàn)人。這只是記者的調(diào)查，且只涵蓋直魯豫三省，尚不足以反映災(zāi)區(qū)的全貌。

另?yè)?jù)北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)統(tǒng)計(jì)，直隸、河南、山東、山西、陜西五省受災(zāi)縣份共有317個(gè)，貧民人數(shù)(倚賑而活者)共19，895，114人。其中山東受災(zāi)35縣，貧民人數(shù)為3，827，380人。①北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)編:《北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)報(bào)告書(shū)》，1922年，第9－10頁(yè)。北京國(guó)際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)由中外諸救災(zāi)團(tuán)體聯(lián)合而成，被其他各會(huì)推為辦賑總機(jī)關(guān)。它對(duì)貧民有嚴(yán)格的界定標(biāo)準(zhǔn)，其統(tǒng)計(jì)數(shù)字也有較大的可信度。據(jù)此可以斷定，在1920年北方五省旱災(zāi)中，依靠賑濟(jì)才能活命的災(zāi)民至少在二千萬(wàn)人以上。

山東是這次旱災(zāi)的重災(zāi)區(qū)，其受災(zāi)程度僅次于直隸。1920年11月12日《大公報(bào)》刊登了山東災(zāi)賑公會(huì)發(fā)給大總統(tǒng)、各部院、賑務(wù)處及各救災(zāi)團(tuán)體的通電。電文稱，本會(huì)據(jù)調(diào)查員報(bào)告，被災(zāi)最重者為臨清、無(wú)棣、樂(lè)陵、德縣、堂邑、平陰、陽(yáng)信、武城、恩縣、館陶、濟(jì)陽(yáng)、平原、清平、邱縣、濮縣、德平、陵縣、冠縣、夏津、沾化、范縣等21縣，災(zāi)民共3，414，300人。次為臨邑、齊東、禹城、長(zhǎng)清、茌平、商河、東阿、齊河、博平、高唐、觀城等11縣，災(zāi)民共315，500人。兩項(xiàng)合計(jì)，受災(zāi)最重和次重縣達(dá)到了32個(gè)，災(zāi)民達(dá)370余萬(wàn)人。

面對(duì)如此嚴(yán)重的災(zāi)情，國(guó)內(nèi)外各民辦救災(zāi)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體迅速行動(dòng)起來(lái)，投入到籌款與救災(zāi)之中，由直系和奉系控制的北京政府在各方的壓力下也不得不采取一系列救災(zāi)措施。至于如何救災(zāi)，當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外輿論均把以工代賑視為最善之策。如9月16日《民國(guó)日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，明確指出:“早辦工賑一天，早使多數(shù)男子，發(fā)展工力，并且多活或延長(zhǎng)多數(shù)老弱的生命。遲舉辦一天，埋沒(méi)了多數(shù)男子的工力，并且少活或縮短多數(shù)老弱的生命?！?月25日，《民國(guó)日?qǐng)?bào)》還轉(zhuǎn)載美報(bào)評(píng)論云:“為今之計(jì)，宜急設(shè)公共工場(chǎng)，使多數(shù)男女及長(zhǎng)成之童子分頭工作，予以衣食煤料等等，資其生活。此類工場(chǎng)，實(shí)亦為今日中國(guó)所極需要者，如能善為措置，不特足以紓目前之災(zāi)困，或且得無(wú)窮之利益?！?/p>

但反對(duì)工賑的意見(jiàn)也有不少。如9月15日《大公報(bào)》刊載《為工賑事敬告我友邦人士》一文，就極力反對(duì)工賑。其理由有四:一、工賑只能惠及少數(shù)強(qiáng)壯者;二、賑濟(jì)有限，籌備需時(shí);三、災(zāi)民未必皆能上工，徒增怨恨;四、工賑款易被人侵蝕。該文主張辦賑應(yīng)視賑款之多寡，標(biāo)本兼治。治標(biāo)之法，無(wú)過(guò)于急運(yùn)糧食，先赴災(zāi)區(qū)，散糶兼施，一面設(shè)立婦孺工廠，嚴(yán)禁售賣婦女;治本之法，則無(wú)過(guò)于急保牛種，一面就地方情形，興復(fù)水利，開(kāi)辟產(chǎn)業(yè)，實(shí)在無(wú)可依者，則取移民之策。這份救災(zāi)建議雖無(wú)新意，但它指出的工賑之弊，言之鑿鑿，不無(wú)道理。

自古救災(zāi)無(wú)善法，以工代賑固然存在諸多問(wèn)題，但仍是救災(zāi)常用的辦法，既能救濟(jì)災(zāi)民，又能利用災(zāi)民勞力，建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)，可工賑經(jīng)費(fèi)又從何而來(lái)?當(dāng)時(shí)的北京政府庫(kù)空如洗，借債度日，根本不可能撥出?？钣脕?lái)以工代賑。此時(shí)，北五省災(zāi)區(qū)協(xié)濟(jì)會(huì)向大總統(tǒng)徐世昌上書(shū)，建議仿照外國(guó)辦法，于交通機(jī)關(guān)所轄之鐵路、輪船、郵票加收百分之幾，名為通行稅以濟(jì)急需，取之不多，征之甚易，事竣即停止。若按加收百分之十計(jì)算，交通部所轄鐵路、輪船、郵票等各項(xiàng)事業(yè)，綜合年收入，至少當(dāng)有一千萬(wàn)之?dāng)?shù)。“倘以此數(shù)為抵押而以清還外債之日為止，向歐美各國(guó)資本家貸借五千萬(wàn)金之外債，則可以辦理直隸、山東、河南、山西、陜西等十省之水旱兵災(zāi)，即用以為治河及建筑馬路之工程以工代賑，必可全活甚眾?！雹佟侗蔽迨?zāi)區(qū)協(xié)濟(jì)會(huì)上大總統(tǒng)書(shū)》，《大公報(bào)》1920年9月25日。

二

煙濰路原計(jì)劃是修筑鐵路路基，但因時(shí)間太短，來(lái)不及按照勘測(cè)鐵路辦法從容測(cè)量，只得暫以能行駛汽車為標(biāo)準(zhǔn)。煙臺(tái)至濰縣間舊有大道，為山東東部咽喉，然交通不便，運(yùn)輸極為困難。此路東部山巒起伏，崖壑深邃，西部則古道低陷，蕪穢叢雜，商旅每視為畏途。由于此次工賑事起倉(cāng)促，勘測(cè)隊(duì)直到1920年10月17日才開(kāi)始勘測(cè)，至1921年4月7日勘測(cè)完竣，其路線是:自濰縣東北隅起點(diǎn)，沿舊有大道至昌邑，渡濰河、膠河?xùn)|行經(jīng)沙河至掖縣，復(fù)向東北經(jīng)朱橋、黃山館，與舊道分路而至龍口，復(fù)折向正東至黃縣，東經(jīng)諸由觀，又東北至欒家口，沿海東行至蓬萊，向東偏南復(fù)與舊大道合而為一，又東行至芝罘。此路由濰縣達(dá)煙臺(tái)，原線長(zhǎng)288．970公里，后改新線縮短，全路實(shí)長(zhǎng)285公里又839公尺。③趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷七，第116頁(yè)。

因煙濰路是以工代賑工程，故招工對(duì)象必須是災(zāi)民?！哆x送作工災(zāi)民簡(jiǎn)章》規(guī)定:以十八歲以上四十五歲以下無(wú)殘疾嗜好及確有家累而無(wú)生計(jì)者為合格;由各縣選送工人，每批一百名，由縣署開(kāi)列名單送至濟(jì)南，交警察廳指定之收容所，由路工處派員點(diǎn)收，另行列表編記。每二三日運(yùn)到一批，以免人多難于容納;由各縣起運(yùn)到濟(jì)南的旅費(fèi)，歸各縣擔(dān)任，到濟(jì)南后歸路工處擔(dān)任。①趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷五，第47－48頁(yè)。招工人數(shù)原計(jì)劃六千，后因種種原因，改為四千。預(yù)計(jì)以一人工作所得資金，可以養(yǎng)活四五人，即賑濟(jì)一人而可活四五人。原本計(jì)劃多招災(zāi)民，后恐人多工作時(shí)間縮短，不到春暖而竣工，各人所得甚少，仍不能達(dá)到救濟(jì)到底的目的。況且，時(shí)間過(guò)于倉(cāng)促，來(lái)不及勘測(cè)，如若工人太多，無(wú)法安插。

災(zāi)民來(lái)濟(jì)南時(shí)，由各縣選齊編號(hào)填冊(cè)，送路工處驗(yàn)收，并在濟(jì)南租有臨時(shí)宿舍收納。先照相注冊(cè)，編列棚號(hào)，每棚三十人，從中選派二人為臨時(shí)正副目，工棚編列就緒后即由膠濟(jì)路送至濰縣。由于當(dāng)時(shí)膠濟(jì)鐵路仍由日本人控制，事前已與日方商妥免費(fèi)運(yùn)送。到濰縣下車后，工人暫住在車站附近，待糧米器具備齊后，由工務(wù)員督率至工作地點(diǎn)扎棚屯駐。

由于工人都來(lái)自田間，不熟悉工作，每若干棚派一熟悉工作者從事教導(dǎo)。定有工作勤惰牌，工頭之上有監(jiān)工及工務(wù)員，分段巡視，隨時(shí)由工棚正副目將各工人出勤、病假、曠工，分別志記，由工務(wù)員簽字送路工處作為結(jié)算依據(jù)。至于工資標(biāo)準(zhǔn)，按工作的難易定工價(jià)的高低。每一方難者二角五分至四角，易者也有二角之多，冬令時(shí)天寒地凍或遇開(kāi)山硬土，最多時(shí)也有加至一元者。

為保證工人生活，路工處在沿路分段設(shè)立糧站，每五日由各棚正目就近領(lǐng)取米糧柴菜等費(fèi)，計(jì)每人每日領(lǐng)小米二斤，每棚柴菜洋一元。工作完畢后，糧站隨同工棚節(jié)節(jié)遞遷。若有患病者施以醫(yī)藥，病重者送就近教會(huì)醫(yī)院調(diào)養(yǎng)，如有衣衫不整者，也由路工處購(gòu)置，派員分發(fā)。

煙濰路于1920年11月1日正式開(kāi)工修建?？砷_(kāi)工不久，就遇到重大變故，這一變故對(duì)煙濰路的修筑產(chǎn)生重大影響，幾乎有半途而廢之危險(xiǎn)。

待實(shí)驗(yàn)結(jié)束后，分別對(duì)實(shí)驗(yàn)組與參照組發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，參照組共發(fā)放問(wèn)卷71份，回收有效問(wèn)卷65份；實(shí)驗(yàn)組共發(fā)放問(wèn)卷70份，回收有效問(wèn)卷67份，并對(duì)問(wèn)卷中有關(guān)評(píng)價(jià)方法的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。通過(guò)參照組與實(shí)驗(yàn)組的調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)團(tuán)隊(duì)配合與成員參與度的提升有著明顯的作用，但傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法的認(rèn)可程度明顯低于改進(jìn)后評(píng)價(jià)方法的認(rèn)可程度，見(jiàn)圖2。

前面提到，利用交通部征收賑款救災(zāi)本是北五省災(zāi)區(qū)協(xié)濟(jì)會(huì)向大總統(tǒng)提出的建議，但此建議在實(shí)施中卻發(fā)生了根本性的變化。北五省災(zāi)區(qū)協(xié)濟(jì)會(huì)是建議利用交通部征收的賑款為抵押，向外國(guó)借款，再采用以工代賑的方式救災(zāi)，并不是讓交通部來(lái)直接負(fù)責(zé)救災(zāi)或?qū)嵤┕べc;而交通部卻直接用征收的賑款實(shí)施以工代賑。交通部這樣做顯然是想利用征收賑款辦工賑擴(kuò)大自身利益，但沒(méi)想到由此引火燒身。因?yàn)榻煌ú勘旧聿⒉皇菍ｉT的救災(zāi)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)行征收交通附加稅本來(lái)就增加人民的負(fù)擔(dān)。于是，各方輿論借此炮轟交通部。

輿論抨擊的焦點(diǎn)集中在三個(gè)方面:第一，辦賑應(yīng)以急賑為先，先保住災(zāi)民的性命。如《晨報(bào)》時(shí)論指出:“講普通辦賑的程序，總應(yīng)該先放急賑，把全部災(zāi)民底生命留住了，然后才挑出做工的來(lái)做工，斷沒(méi)有一個(gè)急賑不放，凈說(shuō)以工代賑的。”②《交通部硬要五省災(zāi)民的命》，《晨報(bào)》1920年12月23日。第二，交通部不是賑濟(jì)機(jī)關(guān)，沒(méi)有權(quán)利支配征收的賑款。如《晨報(bào)》的社論指出:“我們斷定該部是挪用，第一個(gè)根據(jù)就在該部附收的是賑濟(jì)之款，不是工賑之款，更不是路工之款。第二個(gè)根據(jù)就在他不是賑務(wù)機(jī)關(guān)(只是代賑務(wù)機(jī)關(guān)附收賑款的機(jī)關(guān))，當(dāng)然沒(méi)有單獨(dú)支配賑款及決定辦賑方法之權(quán)。”③《駁交通部啟事》，《晨報(bào)》1920年12月29日。第三，工賑救人太少，費(fèi)用太高。如《晨報(bào)》評(píng)論道:“兩路已送未送之災(zāi)民，合計(jì)不過(guò)三千數(shù)十名，每月四十萬(wàn)之賑款所容災(zāi)民，不過(guò)此數(shù)。以三千災(zāi)民，分四十余萬(wàn)賑款，一災(zāi)民之所食，為每月百余元，與一交通科員相等。世間豈有如此工賑!”④《滄石煙濰兩路所容之災(zāi)民》，《晨報(bào)》1921年1月7日。

除報(bào)紙輿論外，各賑災(zāi)團(tuán)體也紛紛表示反對(duì)。五省賑災(zāi)團(tuán)體代表表示:“交通部既以征收賑款名義，增加人民負(fù)擔(dān)，乃旋以修筑路工之名義，將賑款把持，是直以愚弄欺騙手段，將北五省三千萬(wàn)災(zāi)民全數(shù)餓死?？址喨騺児艦?zāi)賑史無(wú)此慘事?！币虼?，決定上書(shū)總統(tǒng)府和國(guó)務(wù)院，“請(qǐng)飭交通部將移賑辦工辦法完全取消?！雹荨督煌ú颗灿觅c款之大拂人心》，《晨報(bào)》1920年12月14日。更有甚者，各界代表紛紛前往交通部逼索賑款。某會(huì)辦竟在交通部質(zhì)問(wèn)總長(zhǎng)，何故不將鐵路郵電等附收賑款辦賑，來(lái)勢(shì)洶洶，交通總長(zhǎng)葉恭綽懼不敢見(jiàn)。⑥《某會(huì)辦向交通部逼索賑款》，《晨報(bào)》1921年1月31日。

在強(qiáng)大的輿論壓力下，交通部在為工賑辯解的同時(shí)，也不得不通電表示:將所有路電郵附收賑款，自民國(guó)十年(1921)二月一日起，提出五成撥歸賑務(wù)處，在災(zāi)區(qū)施放急賑。⑦《交通部為工賑事通電》，《大公報(bào)》1921年2月3日。

交通部將附收賑款的一半撥給賑務(wù)處施放急賑，在增加急賑經(jīng)費(fèi)同時(shí)，卻將工賑的經(jīng)費(fèi)減少了一半，這對(duì)滄石路與煙濰路的工賑都產(chǎn)生了極為不利的影響。煙濰路工處處長(zhǎng)趙德三在事后編寫的《煙濰路工賑紀(jì)略》中感嘆道:“此項(xiàng)預(yù)計(jì)之款，本可從容敷用，嗣以他省地方賑務(wù)機(jī)關(guān)要求協(xié)濟(jì)，遂將此項(xiàng)籌定底款劃去一半，以放急賑，而煙濰路工因之大受影響，是則斯路開(kāi)基厥初之遺憾云爾?！雹仝w德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷一，第1頁(yè)。

煙濰路全部土工按照原計(jì)劃擬于1921年4月間告竣，后因贍家費(fèi)發(fā)放耽誤，3月間工人工作驟停。待解釋明白，工人家中收到贍家費(fèi)，工程已耽誤3個(gè)月之久，延至七八月間才大致告竣。橋梁涵洞各項(xiàng)工程擬于1921年冬一律告竣，后因款項(xiàng)未能源源接濟(jì)，拖欠工款至十?dāng)?shù)萬(wàn)之巨。包工者拖累不堪，工人多有散至村市乞討者。當(dāng)年冬僅將濰黃間四百里工程趕修完，黃縣至煙臺(tái)段內(nèi)二百里橋洞仍余40%未竣工。因拖欠工人工資太多，工程幾乎中止，經(jīng)竭力籌措，輾轉(zhuǎn)至1922年11月冬始全部完工，1923年1月才完全通車。煙濰路修筑的艱辛與曲折由此可見(jiàn)。

三

以工代賑是當(dāng)時(shí)國(guó)際上公認(rèn)的最積極、最有效的救災(zāi)方式，煙濰路也是民國(guó)時(shí)期在山東境內(nèi)實(shí)施的第一個(gè)大規(guī)模的工賑工程。這項(xiàng)工程取得了顯著的成績(jī)，也留下諸多教訓(xùn)，其背后更隱含各方的利益之爭(zhēng)。

由于煙濰路的修建不是一般的工程項(xiàng)目，而是以工代賑的賑災(zāi)項(xiàng)目，因此，評(píng)價(jià)這項(xiàng)工程的得失，應(yīng)從工程和賑濟(jì)兩方面來(lái)分析。就工程而言，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，一次修成近三百公里的公路，算得上是一項(xiàng)大工程，特別是在預(yù)算經(jīng)費(fèi)縮減、欠債累累的情況下，輾轉(zhuǎn)數(shù)載最終得以完工，實(shí)屬不易。此路修成后，一直是山東東部最主要的交通干道之一，對(duì)山東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑起到了積極作用。但就賑濟(jì)而言，卻是另外一番景象。據(jù)事后統(tǒng)計(jì)，待竣工結(jié)賬時(shí)，工人所得除扣糧米家具價(jià)值外，勤奮者所得多至三十六元，懶惰者也有二三元，平均每人所得約在十元以上。②趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷五，第47頁(yè)。這項(xiàng)工程用工最多時(shí)有四千人，按每人所得十元計(jì)算，工人全部所得僅四萬(wàn)元。按每位工人養(yǎng)活五口人計(jì)算，此項(xiàng)工程僅養(yǎng)活二萬(wàn)人。截至1922年12月底，煙濰路支出總計(jì)1，494，900余元，還拖欠地價(jià)約46萬(wàn)余元，拖欠工款約11萬(wàn)余元，共支出約206萬(wàn)余元。③趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷十，第161頁(yè)。也就是說(shuō)煙濰路工賑用200余萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)竟只養(yǎng)活了2萬(wàn)余災(zāi)民。兩項(xiàng)比較，工賑的效果實(shí)在有限。難怪工賑開(kāi)始后，社會(huì)各界發(fā)現(xiàn)賑濟(jì)人數(shù)如此之少，紛紛表示反對(duì)。因此，就賑濟(jì)而言，交通部的這項(xiàng)工賑措施與以工代賑的目的相距甚遠(yuǎn)。

煙濰路工賑除用工人數(shù)少，還存在兩大問(wèn)題:一是拖欠工人工資，二是拖欠田主地價(jià)。這兩大問(wèn)題帶來(lái)的后果都極嚴(yán)重，幾乎使這項(xiàng)工程半途而廢。

工賑應(yīng)以救人為先，工人的工資發(fā)放必須及時(shí)充足，這樣才能達(dá)到工賑的目的，煙濰路工賑恰恰在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題。工人從家鄉(xiāng)啟程后，按規(guī)定由該縣縣署給每人墊發(fā)安家費(fèi)兩元，交由本人家屬具領(lǐng)，以作生活費(fèi)。工人聞此喜出望外，工作異常勤奮?？珊髞?lái)因各縣署無(wú)款墊發(fā)，財(cái)政廳又將路工處交由省代發(fā)的贍家費(fèi)挪用，導(dǎo)致失去信用，工人不了解內(nèi)情，因而逃逸，以致人心渙散，幾至不可收拾。待3月間發(fā)第二次贍家費(fèi)時(shí)，工人均以前次贍家費(fèi)遲緩，家中斷炊為由，要求自領(lǐng)自匯，不愿再經(jīng)縣署轉(zhuǎn)發(fā)?？陕饭ぬ幱謸?dān)心工人攜款潛逃，遂改為工資雖用工人名義自領(lǐng)自匯，而款不先發(fā)，必須預(yù)定何日在何處郵局匯寄，到時(shí)路工處派員帶款監(jiān)督交匯，以期核實(shí)。后來(lái)，工人家中收到銀錢回信，工人又請(qǐng)求回原棚工作，工程才得以恢復(fù)。

可以看出，工人工資被拖欠的原因，一是經(jīng)費(fèi)不足，二是發(fā)放方式有問(wèn)題。起初可能是工賑資金未到位，讓各縣墊發(fā)安家費(fèi)，而災(zāi)區(qū)各縣無(wú)錢墊付，結(jié)果導(dǎo)致拖欠。后來(lái)發(fā)贍家費(fèi)又讓省財(cái)政廳代發(fā)，結(jié)果又被挪用。路工處在工資發(fā)放上的漏洞是顯而易見(jiàn)的。

由于工資拖欠，工人對(duì)路工處已失去信任并醞釀罷工。當(dāng)工人回籍時(shí)，路工處原計(jì)劃由煙臺(tái)乘輪船由天津轉(zhuǎn)津浦路遣回，后發(fā)覺(jué)工人準(zhǔn)備在煙臺(tái)罷工，遂改由龍口登船以免節(jié)外生枝，不料臨時(shí)又有工人私自潛回。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在總共3724名工人中，由路工處負(fù)責(zé)運(yùn)送回籍的工人有1817人，私自逃逸者971人，病亡6人，留工工人930人。④趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷五，第86頁(yè)。近千名工人不愿讓路工處運(yùn)送而私自逃逸，頗能說(shuō)明工人對(duì)此次工賑的不滿。

修路必然占用田地，購(gòu)地款是一筆巨大的開(kāi)支。由于此次工賑倉(cāng)促，開(kāi)工伊始來(lái)不及購(gòu)地，于是交通部與山東省政府協(xié)商，先行丈量占用，以免災(zāi)民停工，容日后陸續(xù)編冊(cè)，再行發(fā)價(jià)。膠東一帶民眾民智開(kāi)放，盼此路早日開(kāi)通，對(duì)于先用地后發(fā)價(jià)并無(wú)異議。不料開(kāi)工以后，發(fā)價(jià)一拖再拖，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姴粷M，以至于山東登萊膠義團(tuán)公所會(huì)長(zhǎng)柯邵忞向交通部呈文，稱煙濰路工筑路擾民，貽害地方，請(qǐng)求取締工役，以安人心。路工處長(zhǎng)趙德三只得以全路約六百里，用地至萬(wàn)畝，丈量繁瑣相搪塞。直到工程竣工后，路工處僅將濰縣、昌邑、平度三縣地價(jià)發(fā)清，其余掖縣、招遠(yuǎn)、黃縣、蓬萊、福山五縣因余款未能照撥，地價(jià)仍未發(fā)放，拖欠地價(jià)達(dá)四十六萬(wàn)余元。①趙德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷十，第161頁(yè)。因拖欠地價(jià)，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姴粷M，再加上民工與當(dāng)?shù)厝藭r(shí)有沖突，這就使筑路更為困難。

為了更能說(shuō)明煙濰路工賑存在的問(wèn)題，我們把同一時(shí)期由美國(guó)紅十字會(huì)在山東實(shí)施的另一項(xiàng)工賑拿來(lái)加以比較。

1920年11月，美國(guó)紅十字會(huì)計(jì)劃獨(dú)自出資修建德州至臨清間的道路，經(jīng)交通部允許后，該會(huì)與山東災(zāi)賑公會(huì)訂立合同，其內(nèi)容包括:美國(guó)紅十字會(huì)備款修路，約計(jì)五十萬(wàn)美金;應(yīng)用地皮由山東災(zāi)賑公會(huì)設(shè)法購(gòu)買。美紅十字會(huì)辦理以工代賑，系專供工人及家屬糧食，只發(fā)糧食票，不發(fā)工價(jià)。工成后，由中國(guó)官府驗(yàn)收，完全管理，美人不準(zhǔn)有絲毫干涉。②《德臨汽車路之進(jìn)行觀》，《大公報(bào)》1920年12月6日。據(jù)1921年3月9日《大公報(bào)》報(bào)道:德臨路自德州起，經(jīng)恩縣、武城、夏津以至臨清，約210余華里，分三段修筑，雇用災(zāi)民約四千余人。記者發(fā)稿時(shí)該路已修至夏津，約陰歷二月內(nèi)可以告竣。

德臨路修筑如此順利，與煙濰路形成鮮明對(duì)比。雖然地勢(shì)和長(zhǎng)度不同，德臨路的修筑要容易得多，但兩項(xiàng)比較，仍能清楚地看出煙濰路修筑過(guò)程中存在的問(wèn)題:

其一，工賑選址問(wèn)題。德臨路就在重災(zāi)區(qū)，災(zāi)民可直接上路干活，而煙濰路遠(yuǎn)離災(zāi)區(qū)，災(zāi)民需先趕往濟(jì)南，再乘火車到濰縣，然后再赴工地。最遠(yuǎn)的龍口、煙臺(tái)離災(zāi)區(qū)有千里之遙，其招工不便顯而易見(jiàn)。對(duì)于這點(diǎn)，山東災(zāi)賑公會(huì)在電文中有詳細(xì)的比較:“以工代賑之辦法，是宜以工就災(zāi)，不宜以災(zāi)就工。茍能于災(zāi)區(qū)較重之地就近使之工作，官府即可省輸送之資，災(zāi)民亦可免風(fēng)霜之苦。即如美國(guó)紅十字會(huì)之德臨汽車路，以地點(diǎn)而論，則適在魯省災(zāi)重區(qū)域，故人易招而事易舉，工易成而災(zāi)易賑。即以經(jīng)濟(jì)而論，僅有美金五十萬(wàn)能養(yǎng)災(zāi)民五六萬(wàn)，比煙濰路以百五十萬(wàn)之資本養(yǎng)災(zāi)民二三千者，殆不啻天淵之別?！雹邸渡綎|災(zāi)賑公會(huì)復(fù)電》，《大公報(bào)》1921年1月20日。從賑災(zāi)的角度來(lái)講，交通部修筑煙濰路，在工程選址上并不合適。

其二，發(fā)糧與發(fā)錢的優(yōu)劣。德臨路不發(fā)工錢，只發(fā)糧食票，憑票在沿線的糧站領(lǐng)取糧食，簡(jiǎn)便易行，完全符合以工代賑的本意。而煙濰路發(fā)工錢，但又不直接發(fā)給本人，也不及時(shí)發(fā)放，而是由縣署墊付或由省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)，以致出現(xiàn)拖延，導(dǎo)致工人罷工，工程停頓數(shù)月之久。

煙濰路工賑中出現(xiàn)的諸多波折，主要與交通部利用賑款實(shí)施工賑及工賑的選址有關(guān)，那么，當(dāng)時(shí)交通部為何要選擇非災(zāi)區(qū)的煙濰路作為工賑工程呢?這背后其實(shí)隱含著多方的權(quán)力和利益之爭(zhēng)。

一是交通部借救災(zāi)擴(kuò)大自身利益。當(dāng)時(shí)的北京政府由直系和奉系拼湊而成，內(nèi)部矛盾重重。在各方呼吁下，雖設(shè)立了賑務(wù)處，但因缺乏經(jīng)費(fèi)，有名無(wú)實(shí)，難以主導(dǎo)救災(zāi)。而交通部因控制鐵路、公路、航運(yùn)、郵政、電報(bào)電話等業(yè)務(wù)，是中央各機(jī)關(guān)中握有實(shí)權(quán)、最易籌款的部門。因此，在1920年北方五省的旱災(zāi)救濟(jì)中，交通部越俎代庖，直接插手賑務(wù)，儼然成了救災(zāi)的核心機(jī)關(guān)。它之所以對(duì)工賑如此熱心，一是可以借賑災(zāi)之名征收附加稅，二是用救災(zāi)款修路，路修成后仍屬自己控制，能增加自身利益。

二是山東、直隸的利益之爭(zhēng)。當(dāng)時(shí)交通部之所以選擇直隸之滄石路與山東之煙濰路來(lái)實(shí)施工賑，除了直隸、山東都是重災(zāi)區(qū)外，還有因?qū)嵙ε扇宋锊迨侄坏貌黄胶鈨墒±娴目紤]。據(jù)當(dāng)時(shí)的報(bào)紙披露:煙濰路對(duì)于山東商業(yè)交通至關(guān)重要，民國(guó)初年，地方人士即有修煙濰路的建議，但因費(fèi)用巨大，籌款不易而中止。1920年山東數(shù)十縣兵旱交乘，赤地千里，于是以工代賑之法，應(yīng)時(shí)而興。交通總長(zhǎng)葉恭綽有鑒于此，擬將煙濰路改修汽車道，以使各縣災(zāi)民以工代賑。不料此事被交通部次長(zhǎng)徐世章所聞，大加反對(duì)，認(rèn)為山東災(zāi)況，較直隸為輕，而煙濰汽車路，尤不及滄石鐵路重要，若欲實(shí)行以工代賑之法，當(dāng)先修滄石鐵路。葉恭綽因徐世章乃大總統(tǒng)徐世昌之弟，手握重權(quán)，不便過(guò)于反抗，遂將此事擱置不論。誰(shuí)知此事竟為吳佩孚所聞，此人關(guān)懷桑梓，得知此等有益地方之事，投袂而起。吳聞此事為徐世章從中作梗，即致電葉總長(zhǎng)，極力駁斥，認(rèn)為山東災(zāi)區(qū)之廣，災(zāi)情之重，較之直隸有重?zé)o輕，而且，煙濰路關(guān)系山東之商業(yè)交通，何等重大，修筑之舉，刻不容緩。吳佩孚一紙書(shū)信打動(dòng)葉氏，更重要的是吳氏勢(shì)力較徐氏更盛。于是葉氏又繼續(xù)前議，電招前工程師磋商進(jìn)行，限期六個(gè)月完工開(kāi)車。④《創(chuàng)辦煙濰汽車路之先聲》，《民國(guó)日?qǐng)?bào)》1920年9月30日。最后滄石路與煙濰路同時(shí)修筑，顯然是北京政府各方力量在直隸、山東利益上平衡的結(jié)果。

三是山東各界欲借此挽回利權(quán)。當(dāng)交通部準(zhǔn)備修筑煙濰路的計(jì)劃傳開(kāi)后，山東各界希望此路能延至濟(jì)南，這樣不僅有利于行旅，也便于商務(wù)，還可以藉此挽回利權(quán)。山東災(zāi)賑公會(huì)還派代表親赴交通部拜見(jiàn)交通總長(zhǎng)葉恭綽，希望將此路修至濟(jì)南。而葉的答復(fù)是:“煙濰路與煙濟(jì)路與膠濟(jì)路，有平行競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，恐日人抗議，一時(shí)不易辦到?！雹佟督煌ú坎桓抑鲝埿逕煗?jì)路，畏日人抗議》，《晨報(bào)》1920年12月3日。實(shí)際情況正是如此，當(dāng)時(shí)的膠濟(jì)鐵路仍被日本人控制，若煙濰路修至濟(jì)南，必然會(huì)與膠濟(jì)路形成競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，故日方對(duì)煙濰路的修建頗為關(guān)注。當(dāng)煙濰路工處長(zhǎng)趙德三與日方商量，希望利用膠濟(jì)鐵路免費(fèi)運(yùn)送工人至濰縣時(shí)，日方一再詢問(wèn)是否是修鐵路，若系修鐵路，按1915年條約屬政治問(wèn)題。趙德三則答復(fù)道:“本部總長(zhǎng)決定以工代賑救濟(jì)災(zāi)民，非修筑鐵路。我等奉部令亦只是移運(yùn)災(zāi)民修筑土路而已?！雹谮w德三編:《煙濰路工賑紀(jì)略》卷五，第53－54頁(yè)。當(dāng)日本人確信不是修鐵路時(shí)，才同意免費(fèi)運(yùn)送工人。其實(shí)，煙濰路最初的計(jì)劃就是要修鐵路路基，后不得已才暫修成公路。若最初計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，一旦修成鐵路，并延伸到濟(jì)南，其對(duì)日本控制的膠濟(jì)鐵路無(wú)疑是很大的沖擊。由此可見(jiàn)，煙濰路的修筑不僅僅是一個(gè)工賑項(xiàng)目，背后還有中日的利權(quán)之爭(zhēng)。

綜合以上分析可以看出，1920年煙濰路工賑不僅是民國(guó)時(shí)期救災(zāi)工賑的一個(gè)典型例證，藉此可以考察工賑的利弊得失，而且，其背后隱含的權(quán)力與利益之爭(zhēng)，又為認(rèn)識(shí)救災(zāi)與政治之間的關(guān)系提供了一個(gè)樣本。

Abstract:Five provinces in North China occurred severe drought in 1920．After the disaster，domestic and foreign relief agencies and organizations showed great enthusiasm and devoted a great deal of financial and material resources to implement relief．The Traffic Ministry of Beijing Government took advantages of the jurisdiction of railways，telegraphic，postal and shipping to raisemoney．Due to the control of the reliefmoney，the trafficministry evoked social complaints and encountered the attack of public opinions shortly after the start of the project．In this situation，the traffic department had to put half of the reliefmoney into the urgent reliefwhich had direct influence on the work relief．The project achieved remarkable results，but there also existed some problems leaving us profound lessons．

Key words:Yantai toWeixian Road;work relief;famine history;Shandong Provice

［責(zé)任編輯:曹魯超］

A Study of the W ork Relief of Yantai to W eifang Road in 1920

WANG lin

(School of Historical Culture and Social Development，Shandong Teachers University，Ji＇nan 250014，China)

K 258

A

1002-3194(2012)03-0084-06

2011－07－04

王林(1966－)，男，歷史學(xué)博士，山東師范大學(xué)歷史文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授，主要從事中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)史研究。

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“山東近現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)研究”(08JDC069)