韓國政府績效管理的發(fā)展及對(duì)我國的啟示

方振邦，葛蕾蕾，李俊昊

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

韓國政府績效管理的發(fā)展及對(duì)我國的啟示

方振邦，葛蕾蕾，李俊昊

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

韓國政府自20世紀(jì)60年代開始關(guān)注績效管理，經(jīng)過了政府績效管理的制度引進(jìn)階段、系統(tǒng)化階段、快速發(fā)展階段和整合階段四個(gè)時(shí)期，積累了大量政府績效管理理論和實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)。自改革開放以來，我國政府績效管理主要經(jīng)歷了以行政效率為中心、以服務(wù)質(zhì)量為中心和以科學(xué)方法為中心的三個(gè)發(fā)展時(shí)期。通過對(duì)韓國中央政府和地方政府績效管理實(shí)踐以及發(fā)展歷程的探析，將有助于加快我國政府績效管理的法制化進(jìn)程，構(gòu)建多元化的政府績效評(píng)估主體，實(shí)現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一，從而進(jìn)一步豐富和完善我國政府績效管理體系，建立起適合我國國情的政府績效管理框架。

韓國;政府績效管理;行政管理

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、公民民主意識(shí)的日益增強(qiáng)以及政府改革的逐步深入，政府績效管理日益成為全球范圍內(nèi)積極探討的熱門話題和公共管理領(lǐng)域的前沿課題。韓國作為我國的東方鄰國，自20世紀(jì)60年代開始積極探索和實(shí)踐政府績效管理，已形成了比較科學(xué)有效的政府績效管理體系。

一、韓國政府績效管理的歷史沿革

韓國政府績效管理體制始于20世紀(jì)60年代，至今已有50年的歷史，這一發(fā)展歷程大體上可分為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段:從20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)80年代初，是政府績效管理制度的引進(jìn)時(shí)期。1961年，韓國政府部門通過引進(jìn)《審查分析制度》對(duì)政府政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)。當(dāng)時(shí)的韓國資源十分匱乏，整個(gè)國家處于百廢待興的階段，在這種情況下引進(jìn)的《審查分析制度》為有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的保障作用。1961年至1980年，韓國國務(wù)總理企劃調(diào)整室主管審查分析業(yè)務(wù)，每年負(fù)責(zé)制定所有政府業(yè)務(wù)的“基本運(yùn)行規(guī)劃”，并對(duì)其執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

第二個(gè)階段:從20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)90年代中期，是韓國政府績效管理的系統(tǒng)化時(shí)期。受西方“新公共管理”思潮的影響，韓國加大了政府績效管理的改革力度。1981年，政府績效管理的職能從國務(wù)總理企劃調(diào)整室轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)企劃院，由此韓國政府績效管理進(jìn)入了新的時(shí)期。1983年，韓國經(jīng)濟(jì)企劃院編制了“審查分析手冊(cè)”作為業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的指南，該手冊(cè)的編制使韓國政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)改變了過去只注重遵守法令或執(zhí)行預(yù)算情況，進(jìn)一步提高了業(yè)務(wù)績效和效率在政府績效管理中的比重。①金明守:《公共政策評(píng)價(jià)論》，韓國:博英社，2000年，第53頁。

第三個(gè)階段:從20世紀(jì)90年代后期至2003年，是韓國政府績效管理的快速發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期，以美國為首的西方新自由主義提倡提高政府競爭力的必要性，作為政府改革的重要組成部分，政府績效管理的重要性得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。為了順應(yīng)時(shí)代潮流，韓國開始引進(jìn)和實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效管理制度。1998年引進(jìn)了《機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)制度》，1999年試點(diǎn)實(shí)施了《績效主義預(yù)算制度》，1999年實(shí)行了“國家開發(fā)研究工作評(píng)價(jià)”以及“財(cái)政工作評(píng)價(jià)”和“信息化評(píng)價(jià)”等，2001年制定《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評(píng)價(jià)的基本法》，確立了政府績效管理體系的基本框架?？焖侔l(fā)展是這一時(shí)期的顯著特點(diǎn)，因此，這一時(shí)期被稱為韓國政府的“評(píng)價(jià)時(shí)代”。

第四個(gè)階段:自2004年以后，是韓國政府績效管理的整合時(shí)期。盡管自1990年以來實(shí)行的各種政府績效管理制度和方法取得了一定的效果，但也暴露出了一些問題。尤其是《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評(píng)價(jià)的基本法》，盡管奠定了政府績效評(píng)價(jià)的法律基礎(chǔ)，但政府績效管理卻沒有取得實(shí)質(zhì)性的效果，并產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。因此，為了進(jìn)一步完善政府績效管理制度，韓國政府于2006年制定了《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》和《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法施行令》?！墩畼I(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》規(guī)定了有關(guān)政府績效管理的基本原則、績效管理計(jì)劃、績效管理推進(jìn)體系、政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)種類和程序、政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)建設(shè)以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面的基本事項(xiàng)，為構(gòu)筑綜合性政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)(integrated public service evaluation system)提供了基本框架。①孔炳天:《對(duì)基于綜合績效管理體系的績效管理與評(píng)價(jià)的小考——以中央行政機(jī)關(guān)為中心》，《韓國政策學(xué)會(huì)報(bào)》(韓國)2008年第3期，第56－57頁。

目前，韓國政府績效管理不僅對(duì)政策課題、財(cái)政、組織、人事以及信息化等政府業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且還將政府組織、部門和公務(wù)員個(gè)人績效評(píng)價(jià)緊密聯(lián)系起來，使之形成綜合性的績效管理體系。同時(shí)，為了提高政府績效、政策質(zhì)量和公眾滿意度，績效管理主管機(jī)關(guān)要求所有政府組織必須制定和實(shí)行績效管理的中長期計(jì)劃和實(shí)施方案，并在制定和執(zhí)行計(jì)劃等方面向各部門賦予了極大的自主權(quán)，形成了具有韓國特色的政府績效管理體系。

二、韓國政府績效管理的主管機(jī)關(guān)

韓國主管政府績效管理的機(jī)關(guān)主要有三個(gè)，分別承擔(dān)著不同的管理職能:一是國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)的政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)，其主要職責(zé)是依照《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》主管政府及公共機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)和主要政策評(píng)價(jià);二是行政安全部，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)和組織中央政府機(jī)關(guān)人事管理、地方政府人事管理;三是監(jiān)察院，主要負(fù)責(zé)根據(jù)《監(jiān)察院法》監(jiān)察國家稅收、預(yù)算支出、會(huì)計(jì)檢查及公務(wù)員履職情況等。

(一)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)

為系統(tǒng)、有效地實(shí)施政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)，韓國政府根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》組建了“政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)”。為了保持政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的客觀性、中立性及專業(yè)性，政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)的大多數(shù)委員由民間委員組成。委員長由兩人擔(dān)任，一位是國務(wù)總理，另一位由民間人士擔(dān)任。委員會(huì)委員由3個(gè)國家委員和10個(gè)民間委員組成，其中，由企劃財(cái)政部長官、行政安全部長官和國務(wù)總理室室長擔(dān)任國家委員，由行政、政策、經(jīng)濟(jì)、管理、社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)以及外交安保等領(lǐng)域的專家組成民間委員，任期為兩年。政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)的主要職能，一是構(gòu)筑國家中長期政府績效管理的基礎(chǔ)，制定和推進(jìn)運(yùn)營計(jì)劃;二是制定政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的基本計(jì)劃及其施行計(jì)劃;三是對(duì)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整及總結(jié);四是與政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)制度相關(guān)的績效管理;五是制定和施行政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用及評(píng)價(jià)制度之間的鏈接方案和特定評(píng)價(jià)計(jì)劃等。為履行上述評(píng)價(jià)職能，政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)在國務(wù)總理室設(shè)立了“政策分析評(píng)價(jià)室”，其組織體系如圖1所示。

圖1 政策分析評(píng)價(jià)室組織體系

(二)行政安全部

行政安全部是中央政府的人事管理機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，它還負(fù)責(zé)地方公務(wù)員的人事管理，因此是韓國公務(wù)員人事管理的核心部門。從組織體系上看，行政安全部的人事室負(fù)責(zé)國家公務(wù)員人事管理和績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，地方行政局負(fù)責(zé)地方公務(wù)員績效評(píng)價(jià)。具體而言，人事室負(fù)責(zé)的有關(guān)國家公務(wù)員績效管理的業(yè)務(wù)有績效評(píng)價(jià)制度、工作業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、績效合同管理、績效管理培訓(xùn)以及績效管理卡管理等;地方行政局則負(fù)責(zé)制定有關(guān)地方政府組織績效管理的計(jì)劃、協(xié)調(diào)與中央政府各部門之間的關(guān)系及地方公務(wù)員的人事管理等業(yè)務(wù)。

(三)監(jiān)察院

監(jiān)察院根據(jù)《憲法》第97條和《監(jiān)察院法》第20條，審查國家的稅收及預(yù)算支出，對(duì)國家機(jī)關(guān)和法律所認(rèn)定的公共團(tuán)體的會(huì)計(jì)進(jìn)行常規(guī)檢查和監(jiān)督，并監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的事務(wù)和公務(wù)員履職情況。監(jiān)察院雖然隸屬于總統(tǒng)，但在法律上具有獨(dú)立的地位。為確保監(jiān)察院的權(quán)限或職務(wù)范圍不受侵害，韓國《憲法》明確規(guī)定了設(shè)置該機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)。

三、韓國中央政府績效管理

根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》的規(guī)定，韓國政府績效管理是指基于政府機(jī)關(guān)的任務(wù)和愿景、中長期目標(biāo)、年度目標(biāo)及績效指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等角度進(jìn)行管理的一系列活動(dòng)。政府績效管理的最終目的在于塑造具有責(zé)任感的政府，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。2008年后韓國政府根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》的規(guī)定，構(gòu)筑了以政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)為核心的一元評(píng)價(jià)管理體系。該委員會(huì)將指揮權(quán)賦予掌管一切政府業(yè)務(wù)的國務(wù)總理，以履行對(duì)政府組織的既統(tǒng)一又系統(tǒng)的管理職責(zé)。韓國的政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)以48個(gè)中央行政機(jī)關(guān)為評(píng)價(jià)對(duì)象，實(shí)行自我評(píng)價(jià)和特定評(píng)價(jià)。中央行政機(jī)關(guān)對(duì)主要政策課題、財(cái)政、人事、組織、信息化等部門實(shí)行自我評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果由政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)確認(rèn)和檢查。國務(wù)總理對(duì)管理對(duì)象的業(yè)務(wù)、顧客滿意度及特定措施實(shí)行特定評(píng)價(jià)。韓國中央政府機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)如表1所示。

表1 韓國中央行政機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)① 在韓國“力量”和“能力”的含義比較接近，但“力量”的范圍廣于“能力”。即“能力”包括知識(shí)、技術(shù)及態(tài)度等，“力量”包括動(dòng)機(jī)、能力及環(huán)境等。在本文中，為了區(qū)別兩個(gè)詞的概念，在組織中用“力量”，針對(duì)個(gè)人則采用“能力”。

自我評(píng)價(jià)過程分為自我評(píng)價(jià)計(jì)劃的制定與實(shí)施、確認(rèn)與檢查及再評(píng)價(jià)等幾個(gè)階段。各部門需組成以民間專家為核心的自我評(píng)價(jià)委員會(huì)。自我評(píng)價(jià)委員會(huì)要審議自我評(píng)價(jià)計(jì)劃，進(jìn)行中期檢查，并于年底實(shí)施自我評(píng)價(jià)，提出評(píng)價(jià)報(bào)告書。自我評(píng)價(jià)委員會(huì)每季度至少召開一次會(huì)議，總結(jié)和管理會(huì)議結(jié)果，并將其內(nèi)容通報(bào)委員會(huì)或公之于眾。政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)通過電子綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)各部門的自我評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)及檢查。最后由政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)審議并通過有關(guān)自我評(píng)價(jià)結(jié)果的確認(rèn)及檢查事項(xiàng)。

特定評(píng)價(jià)主要由政策課題、國政管理及國民滿意度等方面構(gòu)成。各部門按評(píng)價(jià)日程將有關(guān)特定評(píng)價(jià)的資料錄入電子綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)或向國務(wù)調(diào)整室提出時(shí)，特定評(píng)價(jià)就正式啟動(dòng)了。管理對(duì)象業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)主要通過國務(wù)總理協(xié)調(diào)不同評(píng)價(jià)部門，在協(xié)助部門和相關(guān)專家的幫助和支援下進(jìn)行，并最終由政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)審議通過各評(píng)價(jià)部門的評(píng)價(jià)結(jié)果;特定措施評(píng)價(jià)主要在政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)、實(shí)務(wù)會(huì)議及有關(guān)專家的參與下實(shí)施;而國民滿意度調(diào)查則會(huì)委托給民間專門調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)施問卷調(diào)查。韓國政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系如圖2所示。

圖2 韓國政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系

圖3 韓國政府組織績效管理基本框架

具體而言，韓國中央政府機(jī)關(guān)的績效管理過程由政府績效計(jì)劃、績效執(zhí)行與檢查、績效評(píng)價(jià)和績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成，如圖3所示。

(一)政府績效計(jì)劃

從2007年起，中央行政機(jī)關(guān)需要制定以五年為一個(gè)周期的“績效管理戰(zhàn)略計(jì)劃”，明晰部門的使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)及今后五年的績效目標(biāo)，并制定相應(yīng)的“績效管理施行計(jì)劃”，以明確當(dāng)年的績效目標(biāo)及績效指標(biāo)。政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)幫助各中央行政機(jī)關(guān)調(diào)整和建立合理的目標(biāo)和指標(biāo)體系，并統(tǒng)一每年制定績效管理計(jì)劃的時(shí)間和預(yù)算編制的周期。

(二)績效執(zhí)行與檢查

中央行政機(jī)關(guān)應(yīng)有效地分配已有的資源以推進(jìn)政策，并通過檢查績效目標(biāo)的推進(jìn)過程和實(shí)績等確保目標(biāo)的達(dá)成。

(三)政府績效評(píng)價(jià)

中央行政機(jī)關(guān)于每年4月份開始制定績效評(píng)價(jià)計(jì)劃，并根據(jù)年末績效情況于次年1－3月間實(shí)施自我評(píng)價(jià)?？冃Ч芾硎┬杏?jì)劃中的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)將作為中央行政機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用可以分別體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員個(gè)人兩個(gè)層面?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果在行政機(jī)關(guān)層面的應(yīng)用主要體現(xiàn)為政策改善、預(yù)算編制及組織管理;而績效評(píng)價(jià)結(jié)果在公務(wù)員個(gè)人層面的應(yīng)用體現(xiàn)為公務(wù)員職位變動(dòng)或薪酬等具體人事決策上。

四、韓國地方政府績效管理

韓國地方政府績效管理主要體現(xiàn)在自我評(píng)價(jià)和由中央行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的自治體評(píng)價(jià)這兩個(gè)過程當(dāng)中。自我評(píng)價(jià)主要由地方自治體長(地方自治體最高行政長官)根據(jù)《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》對(duì)所屬機(jī)關(guān)的全部業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)在地方政府的室、局、科等各部門的主要業(yè)務(wù)中選定評(píng)價(jià)的內(nèi)容。同時(shí)，為了提高評(píng)價(jià)的公正性和客觀性，行政安全部長官可在評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)辦法、評(píng)價(jià)基礎(chǔ)的構(gòu)建、強(qiáng)化自我評(píng)價(jià)能力的培訓(xùn)等方面向地方自治體提供幫助。自我評(píng)價(jià)應(yīng)以自我評(píng)價(jià)委員會(huì)為中心實(shí)施自我評(píng)價(jià)計(jì)劃，并應(yīng)將其結(jié)果通過電子綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)等形式予以公開。

由中央行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的自治體評(píng)價(jià)是指對(duì)地方政府受中央政府委托而處理的國家委任事務(wù)、國庫輔助業(yè)務(wù)及總統(tǒng)令規(guī)定的國家主要工作等(除地方政府原有業(yè)務(wù)外)進(jìn)行的評(píng)價(jià)。為了提高管理效率，必要時(shí)需要由行政安全部長官同相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)的長官一起聯(lián)合評(píng)價(jià)。這類聯(lián)合評(píng)價(jià)由聯(lián)合評(píng)價(jià)委員會(huì)主管并組織實(shí)施。但由于業(yè)務(wù)的特殊情況和評(píng)價(jià)時(shí)間等原因而不得不另行評(píng)價(jià)時(shí)，可與政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)協(xié)商，由有關(guān)中央行政機(jī)關(guān)實(shí)施個(gè)別評(píng)價(jià)。①柳金祿:《關(guān)于地方自治體及公共機(jī)關(guān)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)制度的改善方案》，《地區(qū)發(fā)展研究》(韓國)2007年第1期，第226－230頁。地方自治體政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)如表2所示。

表2 地方自治體政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)

(一)聯(lián)合評(píng)價(jià)

行政安全部長官與地方自治體及相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)的長官需在實(shí)施評(píng)價(jià)前3個(gè)月進(jìn)行協(xié)商，制定聯(lián)合評(píng)價(jià)實(shí)施計(jì)劃，確定聯(lián)合評(píng)價(jià)措施。行政安全部制定聯(lián)合評(píng)價(jià)實(shí)施計(jì)劃時(shí)，對(duì)由中央行政機(jī)關(guān)提出的個(gè)別評(píng)價(jià)要求需進(jìn)行可行性研究，并根據(jù)實(shí)際予以調(diào)整。經(jīng)政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)審議通過后，行政安全部長官需要向所屬地方自治體聯(lián)合評(píng)價(jià)委員會(huì)征求有關(guān)地方自治體評(píng)價(jià)的意見。最后，將確定的聯(lián)合評(píng)價(jià)實(shí)施計(jì)劃向該中央行政機(jī)關(guān)及地方自治體通報(bào)。

行政安全部及相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)需開發(fā)能夠綜合評(píng)價(jià)地方自治體推進(jìn)政策情況和成果的指標(biāo)，尤其是要開發(fā)能反映人口規(guī)模、財(cái)政狀況等地區(qū)特點(diǎn)，以提高群眾生活水平的指標(biāo)體系。實(shí)施聯(lián)合評(píng)價(jià)時(shí)，由行政安全部和相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)及專家組成聯(lián)合評(píng)價(jià)團(tuán)，同時(shí)參與評(píng)價(jià)的還有政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員或總理室評(píng)價(jià)官。為了提高評(píng)價(jià)的實(shí)效性，中央行政機(jī)關(guān)要積極參與實(shí)績檢查及訪談確認(rèn)等聯(lián)合評(píng)價(jià)過程。聯(lián)合評(píng)價(jià)結(jié)束后，行政安全部(地方自治體聯(lián)合評(píng)價(jià)委員會(huì))需向政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)報(bào)告聯(lián)合評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)經(jīng)以上過程得出的評(píng)價(jià)結(jié)果，行政安全部要與相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)協(xié)商，采取政策改善方案等措施，并向該地方自治體通報(bào)。

(二)個(gè)別評(píng)價(jià)

相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)對(duì)國家委托事務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，因業(yè)務(wù)的特點(diǎn)或評(píng)價(jià)時(shí)間等原因而無法正常進(jìn)行聯(lián)合評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)與政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)協(xié)商進(jìn)行個(gè)別評(píng)價(jià)。同時(shí)，行政安全部在確定聯(lián)合評(píng)價(jià)課題時(shí)，需接受政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)對(duì)個(gè)別評(píng)價(jià)課題的審議。結(jié)合審議后確定的評(píng)價(jià)措施，制定評(píng)價(jià)實(shí)施計(jì)劃并向政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)和地方自治體通報(bào)。相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)在實(shí)施個(gè)別評(píng)價(jià)后，需向工作業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)委員會(huì)制作和提交工作業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)書和排位名簿，由委員會(huì)審查、確認(rèn)后予以公開?；谠u(píng)價(jià)結(jié)果，相關(guān)中央行政機(jī)關(guān)需提出政策改善方案等措施，并以各中央行政機(jī)關(guān)為單位進(jìn)行表彰。

五、我國政府績效管理的發(fā)展歷程

我國政府績效管理于上世紀(jì)80年代起逐漸走上中國政府管理的舞臺(tái)，在各級(jí)政府的持續(xù)努力和社會(huì)各界的共同關(guān)注下，我國的政府績效管理無論是在理論研究還是在實(shí)際應(yīng)用中，都取得了較為豐碩的成果，在政府管理中發(fā)揮著日益重要的作用?？v觀三十年來的探索與實(shí)踐歷程，我國政府績效管理走過了一條持續(xù)的自我發(fā)展和自我完善之路，并在各個(gè)階段摸索并創(chuàng)立了一系列特色鮮明的績效管理模式。

(一)以行政效率為核心的政府績效管理實(shí)踐

改革開放以后，我國各級(jí)政府對(duì)政府行政效率和治理水平都給予了高度關(guān)注。1980年，鄧小平在關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》等一系列講話中指出了官僚主義所留下的“機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率”等弊病，強(qiáng)調(diào)通過開展機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革解決“活力、效率、積極性”等問題。為此，我國于1982年進(jìn)行了改革開放以后的第一次政府機(jī)構(gòu)改革，試圖通過大幅度精簡政府機(jī)構(gòu)和人員編制來提高政府部門的工作效率。此時(shí)，政府績效管理剛剛起步，受當(dāng)時(shí)社會(huì)背景和宏觀政策的影響，主要以提高行政效率為導(dǎo)向。

為了配合機(jī)構(gòu)改革并鞏固改革成果，勞動(dòng)人事部于1982年下發(fā)了《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，1984年中共中央組織部與勞動(dòng)人事部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。這兩個(gè)《通知》的出臺(tái)與貫徹實(shí)施，促使崗位責(zé)任制在政府機(jī)關(guān)中逐步建立。隨后，在“目標(biāo)管理(MBO)”思想的影響下，我國政府部門的崗位責(zé)任制逐漸發(fā)展為目標(biāo)責(zé)任制，并迅速在全國范圍內(nèi)推廣開來。1988年中國城市目標(biāo)管理研究會(huì)成立，當(dāng)時(shí)共有13個(gè)大中城市參加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1998年，全國已有23個(gè)省的省級(jí)機(jī)關(guān)推行目標(biāo)管理，90%以上的地市級(jí)機(jī)關(guān)推行目標(biāo)責(zé)任制，100多個(gè)城市采用城市目標(biāo)管理①中國政府績效評(píng)估項(xiàng)目組:《建立科學(xué)的政府績效評(píng)估體系》，2011年10月09日(更新日期)http://www．jxpg．org/yanjiuchengguo/43_4．html，2011年10月28日(訪問時(shí)間)。。

(二)以服務(wù)質(zhì)量為核心的政府績效管理實(shí)踐

在英國“公民憲章運(yùn)動(dòng)”的啟發(fā)下，我國一些地方政府組織和部門于20世紀(jì)90年代初期開始了對(duì)社會(huì)服務(wù)承諾制的探索。1994年6月，山東省煙臺(tái)市政府借鑒英國公民憲章運(yùn)動(dòng)和香港公共服務(wù)承諾制的經(jīng)驗(yàn)，率先在煙臺(tái)市建委系統(tǒng)試行社會(huì)服務(wù)承諾制。1996年7月，基于煙臺(tái)市社會(huì)服務(wù)承諾制度的成功經(jīng)驗(yàn)，中宣部和國務(wù)院糾風(fēng)辦決定，把宣傳和推廣社會(huì)服務(wù)承諾制度作為加強(qiáng)行業(yè)作風(fēng)和職業(yè)道德建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。隨后，建設(shè)部、電力部等八個(gè)部委相繼實(shí)行了社會(huì)服務(wù)承諾制度。隨著社會(huì)服務(wù)承諾制在全國范圍普遍推開，我國的政府績效管理水平又邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

20世紀(jì)90年代末期，伴隨著公民參與觀念的日益成熟，我國政府更加重視服務(wù)意識(shí)與服務(wù)質(zhì)量，“公民評(píng)議政府”作為一種新的政府績效管理形式廣泛應(yīng)用于我國各級(jí)政府組織。1998年沈陽市的“市民評(píng)議政府”;1999年珠海市的“萬人評(píng)議政府”;2000年邯鄲市的“市民評(píng)議政府及政府部門問卷調(diào)查活動(dòng)”、廣州市的“市民評(píng)政府形象”;2001年南京市的“萬人評(píng)議政府”、遼源市的“萬名市民評(píng)議政府活動(dòng)”、杭州市“滿意不滿意評(píng)選活動(dòng)”;2002年溫州市市民對(duì)“48個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)部門滿意度測評(píng)調(diào)查”、邵陽市的“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合測評(píng)”;2003年北京市的“市民評(píng)議政府”、錦州市的“市民評(píng)議政府機(jī)關(guān)”和“評(píng)選人們滿意公務(wù)員”等等，都是“公民評(píng)議政府”的生動(dòng)實(shí)踐。

(三)以科學(xué)方法為核心的政府績效管理實(shí)踐

進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府的施政理念出現(xiàn)了新的變化，科學(xué)發(fā)展觀、正確政績觀等全新理念成為政府績效管理研究與實(shí)踐的指導(dǎo)思想，“構(gòu)建科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系”成為新時(shí)期政府績效管理的迫切要求。這一時(shí)期政府績效管理的最大特征是理論研究與實(shí)際應(yīng)用相結(jié)合，一些先進(jìn)的績效管理理念、工具和方法的引進(jìn)使我國政府的績效管理工作逐漸進(jìn)入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

為了增強(qiáng)績效管理的客觀性和公正性，一些地方政府嘗試使用第三方評(píng)價(jià)政府績效的形式。2004年，甘肅省將全省14個(gè)市、州級(jí)政府及省政府39個(gè)職能部門的績效評(píng)價(jià)工作，委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評(píng)價(jià)中心組織實(shí)施。此外，隨著國外先進(jìn)績效管理理念的引入，平衡計(jì)分卡、全面質(zhì)量管理、關(guān)鍵績效指標(biāo)等績效管理工具不斷為我國政府的績效管理注入新鮮血液，使我國政府績效管理研究呈現(xiàn)出百花齊放的局面。同時(shí)，一些學(xué)者開始借鑒國外先進(jìn)的模式和方法，探索適用于中國政府的績效評(píng)價(jià)通用指標(biāo)體系。從2006年初開始，由中共中央組織部領(lǐng)導(dǎo)干部考試與測評(píng)中心牽頭，以黑龍江省海林市、廣西壯族自治區(qū)貴港市平南縣平山鎮(zhèn)、四川省樂山市五通橋區(qū)等地區(qū)為試點(diǎn)，開始了平衡計(jì)分卡在中國政府績效管理中的本土化實(shí)踐與探索，這些都為我國政府績效管理的發(fā)展和進(jìn)步發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。

六、韓國政府績效管理對(duì)我國的啟示

近年來，各級(jí)政府對(duì)績效管理的高度重視和迫切需要以及理論研究的不斷深入，使得我國政府績效管理水平進(jìn)入了一個(gè)新的階段，在評(píng)價(jià)模式、實(shí)施機(jī)制、關(guān)注重點(diǎn)和覆蓋范圍等諸多方面取得了一定的進(jìn)步。但是，我國政府績效管理在整體上還缺乏系統(tǒng)性思考，存在“重評(píng)價(jià)、輕管理”，“重原則、輕方法”等問題。①陽東辰:《中國公務(wù)員績效考核制度的現(xiàn)狀與改革對(duì)策》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第6期。分析和借鑒韓國政府績效管理發(fā)展歷程以及其中央和地方政府績效管理的具體實(shí)踐和做法，可以為我國政府績效管理的發(fā)展和進(jìn)步提供有益的借鑒和啟示。

(一)制定體現(xiàn)政府組織戰(zhàn)略的績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一

韓國政府將政府績效計(jì)劃作為政府績效管理過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，非常重視政府組織戰(zhàn)略在績效管理活動(dòng)中的作用。自2007年起，韓國政府就要求各部門需明晰自身的使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)及今后5年的績效目標(biāo)，并制定相應(yīng)的“績效管理施行計(jì)劃”，以確定當(dāng)年的績效目標(biāo)及績效指標(biāo)。相比而言，我國還處于將績效管理視為微觀、機(jī)械的管理工具的階段，過于強(qiáng)調(diào)和關(guān)注政府績效評(píng)價(jià)，而忽略了績效管理作為實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略重要途徑的功能。因此，我國政府應(yīng)把績效管理放在戰(zhàn)略的高度去重視，通過明晰政府組織的使命、愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)來正確引導(dǎo)政府績效管理的方向，并通過制定協(xié)同的績效目標(biāo)和指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)組織之間、部門之間和公務(wù)員之間的協(xié)調(diào)一致，以促進(jìn)政府組織戰(zhàn)略的順利達(dá)成，實(shí)現(xiàn)政府績效管理戰(zhàn)略性與協(xié)同性的統(tǒng)一。

(二)構(gòu)建科學(xué)的多元化政府績效評(píng)估主體，提高公民對(duì)政府績效管理的參與度

政府績效評(píng)估主體是政府績效管理的核心要素，是影響政府績效管理順利實(shí)施的關(guān)鍵。政府績效評(píng)估主體選擇的合理與否，在很大程度上影響著政府績效管理的結(jié)果和效果。由于政府績效具有復(fù)雜性和寬泛性的特點(diǎn)，任何一個(gè)單獨(dú)的評(píng)估主體都無法對(duì)政府績效進(jìn)行全面準(zhǔn)確的判斷，政府績效評(píng)估主體多元化是保證政府績效評(píng)估的準(zhǔn)確性、客觀性和公平性的迫切要求。韓國政府通過自我評(píng)價(jià)、特定評(píng)價(jià)以及聯(lián)合評(píng)價(jià)和個(gè)別評(píng)價(jià)的方式，選用不同的評(píng)估主體對(duì)政府績效進(jìn)行評(píng)估，并非常重視公眾的滿意度，強(qiáng)調(diào)公民參與。因此，結(jié)合不同政府組織、部門和公務(wù)員獨(dú)特的職能職責(zé)和利益相關(guān)者，不同政府組織、部門和公務(wù)員的績效評(píng)價(jià)主體應(yīng)有所選擇和側(cè)重。同時(shí)，不同的政府績效評(píng)價(jià)主體由于所處的層面和角度不同，在政府績效管理中發(fā)揮的作用也不同。即使是對(duì)同一評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，不同政府績效評(píng)價(jià)主體的組合也會(huì)得出不同的績效評(píng)價(jià)結(jié)果。因此，針對(duì)不同層級(jí)、不同職能的政府績效評(píng)價(jià)對(duì)象盲目、單一地采取“萬人評(píng)議”、“一鍋端”的績效評(píng)價(jià)主體的方式是不可取的。在政府績效評(píng)價(jià)過程中不僅需要引入多元政府績效評(píng)價(jià)主體，而且各個(gè)評(píng)價(jià)主體之間還要進(jìn)行有效的組合和搭配，以確保在多元政府績效評(píng)估主體的基礎(chǔ)上，科學(xué)選取對(duì)評(píng)估對(duì)象的工作職責(zé)、績效目標(biāo)、目標(biāo)完成情況等比較熟悉和了解的評(píng)估主體。

(三)突出政府績效管理的自我評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，促進(jìn)政府績效的不斷改進(jìn)和完善

韓國政府績效管理的自我評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)獨(dú)具特色，它包括自我評(píng)價(jià)計(jì)劃的制定與實(shí)施、確認(rèn)與檢查及再評(píng)價(jià)三個(gè)階段，并成立了專門的自我評(píng)價(jià)委員會(huì)來對(duì)績效評(píng)價(jià)的過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、考核和審查，從而確保了政府績效管理的客觀性、專業(yè)性和科學(xué)性。目前，我國政府績效管理的自我評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)還稍顯欠缺，甚至存在評(píng)價(jià)對(duì)象既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問題。為了提高我國政府的自我管理水平，促進(jìn)政府組織的自我完善進(jìn)程，我國應(yīng)借鑒韓國自我評(píng)價(jià)委員會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，成立集合專家、學(xué)者為一體的自我評(píng)價(jià)委員會(huì)來對(duì)政府績效評(píng)價(jià)的結(jié)果和過程進(jìn)行審查和監(jiān)督，從而確?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的公正、公開，幫助政府組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效差距，促進(jìn)政府績效的不斷改進(jìn)和完善。

(四)積極出臺(tái)全國性的政府績效管理法規(guī)，加快政府績效管理的法制化進(jìn)程

韓國政府2001年就制定了《關(guān)于政府業(yè)務(wù)等評(píng)價(jià)的基本法》，2006年出臺(tái)了《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法》和《政府業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)基本法施行令》，這為韓國政府績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國在政府組織績效管理方面還沒有出臺(tái)全國性的法律法規(guī)，現(xiàn)行的地方政府績效管理也多以地方政府頒布的文件為主，而缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和體系。目前，僅有各地方政府進(jìn)行績效管理實(shí)踐和探索所頒布的地方法規(guī)條例和規(guī)范章程，例如我國黑龍江省哈爾濱市于2009年率先出臺(tái)的《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》，而沒有詳細(xì)、具體的中央機(jī)關(guān)和地方政府績效管理的全國性法律法規(guī)。相比而言，韓國政府績效管理法規(guī)側(cè)重于國家層面而中國政府績效管理則側(cè)重于地方政府的實(shí)踐和探索。因此，我國政府亟需出臺(tái)規(guī)范的政府績效管理法規(guī)，明確政府績效管理的流程、范圍、原則以及相應(yīng)保障措施，以確保我國的政府績效管理工作能夠在法律的框架下健康、快速和持續(xù)的 發(fā)展。

Abstract:Since the 1960s，South Korean government has begun to focus on performance management and went through four periods of introduction，systematization，rapid development and integration of the government performancemanagement(GPM)system．During these periods，South Korean government accumulated a great deal of valuable experiences in theory and practice of GPM．China＇s GPM，since its reform and opening up，wentmainly through three development periods that are centered on administrative efficiency，service quality and scientific methods．We believe that probing into the performancemanagement practices and development process of Korean central and local governmentswill help speed up the legalization process of China＇s performancemanagement，build diversified government performance evaluating bodies，as well as realize strategic and synergistic unification of GPM，which will further enrich and improve China＇s GPM system and establish a GPM framework suitable for China．

Key words:South Korea;government performancemanagement(GPM)

［責(zé)任編輯:趙守江］

The Development of Government Performance Management in South Korea and Its Inspirations to China

FANG Zhen－bang，GE Lei－lei，LIJun－h(huán)ao

(School of Public Administration and Policy，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

C 936

A

1002-3194(2012)03-0090-08

2011－12－29

方振邦(1966－)，男，吉林延吉人，經(jīng)營學(xué)博士，中國人民大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎冃Ч芾怼?/p>

中國人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目“政府績效管理模式研究——基于平衡計(jì)分卡的視角”(12XNH039)