海西經(jīng)濟(jì)區(qū)城市間稅收競爭策略性行為分析

何仁志 曾 品

（福州大學(xué)管理學(xué)院 福建 福州 350002）

從2004年中共福建省委提出了建設(shè)海西的戰(zhàn)略構(gòu)想，到如今國務(wù)院對《發(fā)展規(guī)劃》的正式批復(fù)和“十二五”規(guī)劃中強調(diào)海西經(jīng)濟(jì)區(qū)在兩岸交流中的先行先試作用，海西建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了實質(zhì)性階段。由于特殊的地理位置，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)具有很強的戰(zhàn)略意義，其內(nèi)涵也遠(yuǎn)遠(yuǎn)延伸到經(jīng)濟(jì)以外的政治、文化、民族等領(lǐng)域。與此同時，臺灣的資本轉(zhuǎn)移為其發(fā)展提供了非常好的契機。雖然海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的福建省和臺灣有著諸多的淵源，但臺灣對福建及其周邊的投資并不理想，臺灣地區(qū)工業(yè)總會的資料顯示，在90年代臺商對福建和廣東兩省的平均年投資額占對大陸總投資額的42%，而在2000年以后，長三角的臺商投資比例逐漸超過了福建和廣東地區(qū)。據(jù)臺灣地區(qū)“經(jīng)濟(jì)部投審會”統(tǒng)計，從總量上看，2008年江蘇、浙江、上海為投資地的臺資已經(jīng)占到對大陸投資總額的3/5，而福建在承接臺資的競爭中逐漸被淘汰。在此背景下，中央給予了海西經(jīng)濟(jì)區(qū)許多優(yōu)惠政策，旨在改善投資的環(huán)境。然而在具體實施中也存在一些問題，諸如優(yōu)惠政策分配不均，福建省享受了大多數(shù)的優(yōu)惠政策，其他省份較少，而且經(jīng)濟(jì)水平較低的城市并沒有得到相應(yīng)的政策支持。其次優(yōu)惠政策多針對工業(yè)制造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視了社會人文建設(shè)，這難免將會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生扭曲，結(jié)果可能有悖海西建設(shè)的初衷。

一、文獻(xiàn)回顧

理論上，地方政府可以安排公共品供給和調(diào)節(jié)稅率來與其他地區(qū)進(jìn)行競爭，公共品供給對于轄內(nèi)居民是種福利，而稅率是使用資源的成本。實際中，公共物品主要的融資渠道是稅收，所以兩者在理論研究中被當(dāng)作同一種形式來處理（沈坤榮、付文林，2006）。對于一個居民來說，在所有的約束條件下，會選擇自己偏好的公共物品和稅率的組合，來最大化自己的效用。如果當(dāng)?shù)卣荒軡M足自己的偏好，他們就會選擇遷移至其他轄區(qū)，即所謂的“用腳投票”理論（Tiebout，1956），在 Tiebout的理論里，政府不存在嚴(yán)格意義上的財政競爭，而是一種純粹的滿足居民偏好的選擇性行為。但也有學(xué)者認(rèn)為政府是個“利維坦”模式，政府除了滿足轄區(qū)內(nèi)居民的利益外，更多追求的是自身利益的最大化（Buchanan，1980）。在中央集權(quán)的多級政府體系中，地方政府在政治晉升偏好的影響下，開始主動有意識地引導(dǎo)資源流動，從而為晉升的必要指標(biāo)GDP大戰(zhàn)而準(zhǔn)備（周黎安，2007）。競爭的資本便是財政，由于中國分稅改革形成了收入集權(quán)的事實，地方政府間的競爭逐漸向預(yù)算外擴(kuò)展，表現(xiàn)為預(yù)算外收入開始膨脹（李婉，2010）。地方政府競爭基本上已經(jīng)被大多數(shù)學(xué)者所接受，而競爭對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的意見。有的學(xué)者認(rèn)為地方競爭促進(jìn)要素流動，提高資源利用效率，從而有利于增長（李濤，2011），而有的學(xué)者則認(rèn)為地方競爭使公共支出結(jié)構(gòu)和資源配置產(chǎn)生了扭曲，長期來看并不利于增長（龔鋒、盧洪友，2009）。

綜上，學(xué)者是從財政體制角度來分析其對地方競爭的約束。本文要關(guān)注的是，國家給予經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)惠的政策是否也會導(dǎo)致地區(qū)的稅收競爭，以及競爭的方式和對地區(qū)的影響。

二、模型選擇與數(shù)據(jù)說明

1、模型選擇

檢驗地區(qū)間稅收競爭的策略性行為，可以通過擬合給定地區(qū)的稅負(fù)反應(yīng)函數(shù)，如果稅負(fù)變量的擬合系數(shù)顯著不等于0，表明給定地區(qū)的稅負(fù)水平受到其他地區(qū)稅收政策的影響，即給定地區(qū)存在稅收競爭的策略性行為。反之，則表明給定地區(qū)只關(guān)注自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也即地區(qū)間不存在稅收政策選擇上的策略。實證分析中采用空間滯后分析模型，其回歸方程為：

wij是給i個競爭性城市進(jìn)行權(quán)重賦值的權(quán)重集，并將該權(quán)重矩陣每一行的和分別進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，再利用標(biāo)準(zhǔn)化后的權(quán)重將i城市的所有j個競爭性城市的稅率加總成為一個稅負(fù)變量。權(quán)重設(shè)立根據(jù)Genser的方案，將其他所有城市看作給定城市的競爭對象，通過權(quán)重賦值的方式對競爭城市的相對重要性進(jìn)行區(qū)分，考慮到空間距離會影響到勞動力的遷移和資本流動的地域性特征，以及地區(qū)間競爭通常是由于政治官員出于對GDP績效的追求，本文將城市間的距離、城市間的GDP作為確定權(quán)重的依據(jù)。對于競爭城市間的距離權(quán)重，采用距離的倒數(shù)dij作為城市 i與 j城市的鐵路距離，經(jīng)，i≠j標(biāo)準(zhǔn)化為 W1/D；對于GDP權(quán)重，采用i城市的競爭城市j在所有競爭城市中的GDP總量所占的比重Gj來表示，記為WGDP。Zi是一個包含反映i城市的社會經(jīng)濟(jì)特征的變量集?？紤]到一個地區(qū)的政府支出壓力可能會驅(qū)動地區(qū)間稅收競爭，本文在分析中分別選取政府部門職工人數(shù)、在校學(xué)生人數(shù)與總?cè)丝谡急葋矸从痴闹С鰤毫?。Hi、Hj分別為i城市和j城市的稅負(fù)水平。本文選擇預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入與GDP的比重來反映城市的稅負(fù)情況。另外由于省級以下的預(yù)算外收入數(shù)據(jù)沒有公開，考慮到城市的GDP水平越高，可能貢獻(xiàn)的財政收入越高，本文用城市的GDP占其省GDP的比例再乘以省預(yù)算外收入近似作為城市的預(yù)算外收入。εi為誤差項。

表1 相關(guān)年份城市的相關(guān)變量描述性統(tǒng)計

表2 城市截面數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

2、數(shù)據(jù)說明

為了研究海西經(jīng)濟(jì)區(qū)不同階段的城市間稅收競爭行為，本文選取2003年和2010年兩個時間上的截面數(shù)據(jù)。原因是2004年以前海西經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有正式提出，而到2010年，國家工商總局已經(jīng)出臺了57條支持海西建設(shè)的政策意見，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)在享受國家政策上已經(jīng)有了較大的變化。所以本文著重分析這兩個時間段上的城市間稅收競爭的特征。描述性統(tǒng)計量如表1所示。

由表1可知，2010年和2003年相比，預(yù)算內(nèi)收入的GDP比重由平均6.4%下降至5.8%，降幅為0.6%，預(yù)算外收入占GDP的比重降幅0.3%，其比預(yù)算內(nèi)收入的GDP占比下降的少，說明政府對體制外的收入制度具有一定的偏好，需要一定的監(jiān)督。中小學(xué)生占人口的比重下降了0.4%，說明城市的人口出現(xiàn)了一定的老齡化現(xiàn)象，也有可能是現(xiàn)在的戶籍制度對人口流動仍然存有一定的限制，事實上中學(xué)生在城市就讀的規(guī)定一般也是比較多。由于截面數(shù)據(jù)可能產(chǎn)生異方差問題，本文采用似然不相關(guān)回歸法對數(shù)據(jù)進(jìn)行了實證，結(jié)果見實證分析部分。

三、實證分析

表2是2003年和2010年城市截面數(shù)據(jù)回歸的結(jié)果。2003年截面數(shù)據(jù)回歸結(jié)果，在預(yù)算內(nèi)稅負(fù)中，其他城市加權(quán)稅負(fù)的系數(shù)均為負(fù)值，其中方程（1）顯著，說明城市間稅收競爭可能存在一定的策略性行為。在預(yù)算外負(fù)擔(dān)中，兩個方程均不顯著，所以2003年期間還是以預(yù)算內(nèi)競爭為主。政府機關(guān)職工占比對預(yù)算內(nèi)稅負(fù)影響不顯著，對平均預(yù)算外負(fù)擔(dān)影響顯著，系數(shù)平均值較低，說明政府機關(guān)存在著一定的膨脹，對體制外可能影響財源的活動有一定的干預(yù)。中小學(xué)生在校生比重同預(yù)算內(nèi)稅負(fù)正相關(guān)，這點與傳統(tǒng)的理論矛盾，通常來說基礎(chǔ)教育是由地方政府負(fù)責(zé)，中小學(xué)生比重越大，地方的負(fù)擔(dān)應(yīng)該越重，可能的解釋是，由于教育的多元化供給減輕了政府的負(fù)擔(dān)。在預(yù)算外負(fù)擔(dān)方程（4）中，系數(shù)顯著為負(fù)，說明預(yù)算體制外的教育對政府形成一定的負(fù)擔(dān)，政府安置外來人口子女的教育，這會對政府造成一定的壓力。

2010年城市截面數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，與2003年相比，其他城市加權(quán)稅負(fù)與本地區(qū)依然負(fù)相關(guān)，數(shù)值上稍大，但是兩個方程均不顯著。較大的變化是在所有的預(yù)算外負(fù)擔(dān)方程中，其他城市加權(quán)稅負(fù)的系數(shù)統(tǒng)計上均顯著為負(fù)，而且系數(shù)的絕對值大于其在平均預(yù)算內(nèi)稅負(fù)的系數(shù)，這是一個值得注意的信息，因為城市在政策的影響下，預(yù)算外稅負(fù)競爭有擴(kuò)大的趨勢，這主要有兩個原因，其一和傳統(tǒng)的財政分權(quán)制度有關(guān)，隨著預(yù)算內(nèi)制度完善，政府能夠獲得“灰色收入”的機會越來越少，所以更多的競爭會轉(zhuǎn)到預(yù)算外；其二是因為國家給予地區(qū)優(yōu)惠政策實際上是一個信號的傳遞，使得地方政府努力爭取機會做好“面子工程”，增加和國家討價還價的資本，而當(dāng)預(yù)算內(nèi)財源限制較死時，最大的可能就是在預(yù)算外尋找財源，政府機關(guān)職工比重與中小學(xué)在校生比重較之2003年沒有明顯的變化。

四、結(jié)論

本文在對傳統(tǒng)文獻(xiàn)的梳理上，結(jié)合海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的實際情況，從微觀的角度分析區(qū)域內(nèi)城市的稅收競爭行為。通過對海西經(jīng)濟(jì)區(qū)城市數(shù)據(jù)的實證分析發(fā)現(xiàn)，在海西經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的過程中，國家政策對區(qū)內(nèi)城市之間的稅收競爭行為產(chǎn)生了一定的影響，而傳統(tǒng)理論認(rèn)為稅收競爭只是財政體制演化的產(chǎn)物，但在實際的經(jīng)濟(jì)演化中，有很多因素都會對地方政府行為形成一定的激勵和約束。雖然財政體制越來越規(guī)范化，但并不表示其是最優(yōu)的制度。預(yù)算制度的規(guī)范并沒有改變財政體制本身性質(zhì)和對地方政府的激勵方向。隨著預(yù)算內(nèi)獲取的剩余減少，地方政府更多地轉(zhuǎn)向了預(yù)算外競爭，尤其國家給予政策的同時客觀上提供了地方政府討價還價的機會，而另一方面國家政策給予不均衡，地方政府為了爭取到優(yōu)惠政策，但自身預(yù)算內(nèi)的財力有限，也難免轉(zhuǎn)向預(yù)算外尋找資源，形成預(yù)算外稅負(fù)的競爭。競爭并不是壞事，關(guān)鍵是競爭的性質(zhì)是否利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，中央以后的政策制定應(yīng)該旨在引導(dǎo)地方政府良性競爭而不是強化其G D P偏好。

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