論國防科技工業(yè)的改革與創(chuàng)新——基于軍民融合式發(fā)展

魏晶雪 殷霞 衛(wèi)華

（裝甲兵工程學院政教室 北京 100072）

作為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的國防科技工業(yè)，自主創(chuàng)新的意義尤為重大，軍工核心技術(shù)是買不來的。軍工自主創(chuàng)新不能自我封閉，要建立在開放的、全民的創(chuàng)新基礎上，要選擇正確的創(chuàng)新模式。按照黨的十七大部署，我國將“調(diào)整改革國防科技工業(yè)體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質(zhì)量效益”，改革和調(diào)整的目標是“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”。

一、新時期軍民融合發(fā)展成就顯著

近年來，在黨中央統(tǒng)一領導下，在軍民融合式發(fā)展思想的指導下，國防科技工業(yè)堅持國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，走上了軍民融合式發(fā)展的路子，取得了一系列的成果。

1、政策措施相繼出臺

國防科工委（現(xiàn)國家國防科技工業(yè)局）2007年3月發(fā)布實施《國防科工委關(guān)于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設的指導意見》，國防科技工業(yè)正式向包括民企在內(nèi)的非公企業(yè)敞開大門。為了推動軍工企業(yè)股份制改造，2007年5月17日，國防科工委、發(fā)改委和國資委聯(lián)合發(fā)布了《軍工企業(yè)股份制改造的指導意見》，2007年國防科工委又相繼發(fā)布了《軍工企業(yè)股份制改造實施暫行辦法》與《中介機構(gòu)參與軍工企事業(yè)單位改制上市管理暫行規(guī)定》兩個文件，引起了資本市場的高度關(guān)注。2008年4月1日，規(guī)范武器裝備市場準入的《武器裝備科研生產(chǎn)許可條例》正式實施。2010年，國務院、中央軍委印發(fā)了《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》，提出要推動軍工技術(shù)成果向民用轉(zhuǎn)化，促進軍民融合式發(fā)展。2010年，國家頒布《國防動員法》，對國防動員建設軍民融合作了明確規(guī)定。這一系列政策實施細則的發(fā)布堅持軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，發(fā)揮市場機制的作用，為推進軍民融合提供了法律保障。

2、機構(gòu)改革統(tǒng)一管理

2008年3月，按照政企分開、供需分開的原則，遵循適度競爭的要求，國務院對國防科技工業(yè)的宏觀管理體制做了進一步調(diào)整，將國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務院信息化辦公室三大中央部委合并成工業(yè)和信息化部，同時，在工業(yè)和信息化部下組建國家國防科技工業(yè)局。國防科工局承擔原國防科工委管理國防工業(yè)的職能，管理對象從主要面向國防工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣袚淦餮b備科研生產(chǎn)任務的所有企事業(yè)單位。這一組織架構(gòu)的安排打破了軍民分離的管理界限，對于推進寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系建設，實現(xiàn)國防科技工業(yè)與國家大工業(yè)規(guī)劃的有效銜接，促進國防與民用資源的共享和融合發(fā)展，具有里程碑式的重要意義。

3、體系結(jié)構(gòu)基本形成

新時期以來，為了適應國防建設和國民經(jīng)濟建設的雙重需要，國防科技工業(yè)在完成高新技術(shù)武器裝備科研生產(chǎn)任務的同時，大力推進改革脫困和結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步精干軍工主體，鼓勵全社會各種資源參與國防科技工業(yè)建設，建立和逐步完善了“小核心、大協(xié)作”、寓軍于民的軍品科研生產(chǎn)新體系；加快推進股份制改造，初步建立了以股份制為公有制主要實現(xiàn)形式、多種經(jīng)濟成分并存的軍工經(jīng)濟發(fā)展格局；積極穩(wěn)妥推進科研院所改革和機制創(chuàng)新，逐步建立了以企業(yè)和科研院所為主體、產(chǎn)學研結(jié)合、軍民互動、資源共享的科技創(chuàng)新體系；支持和引導軍工企事業(yè)單位實行專業(yè)化重組，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了產(chǎn)業(yè)集中度和資源配置效率，初步實現(xiàn)由粗放型向集約型的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。

4、經(jīng)濟規(guī)?？焖僭鲩L

“十一五”以來，國防科技工業(yè)發(fā)展取得重大成績。武器裝備現(xiàn)代化水平進一步提升，高新技術(shù)武器裝備取得重大進展，一批重點武器裝備交付部隊；國防科技工業(yè)建設模式基本實現(xiàn)了向任務能力結(jié)合型的轉(zhuǎn)變，設計開發(fā)、總裝集成、核心制造、共性基礎能力顯著提升；科技發(fā)展取得新突破，一大批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的國防科研成果涌現(xiàn)，月球探測、載人航天等重大工程成就世人矚目；軍工經(jīng)濟發(fā)展邁上新臺階，2010年經(jīng)濟規(guī)模比“十五”末增長約1.7倍，效益大幅度提升，軍民結(jié)合的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)基礎進一步增強。與此同時，軍工經(jīng)濟與地方經(jīng)濟積極融合，一批軍民結(jié)合高科技園區(qū)拔地而起，一批與省區(qū)市簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議正式啟動，軍民融合取得新進展。

二、軍民融合深入發(fā)展存在體制障礙

雖然國防科技工業(yè)軍民融合式發(fā)展取得了顯著成就，然而迄今為止，軍民融合的一些深層次問題還沒有得到很好解決，制約軍民結(jié)合、寓軍于民的體制機制障礙明顯存在。

1、戰(zhàn)略規(guī)劃不足

國防科技工業(yè)軍民融合式發(fā)展的深入推進急需從頂層設計入手，建立全面的戰(zhàn)略規(guī)劃。世界強國無不通過制定詳盡的戰(zhàn)略來推進本國國防科技工業(yè)的快速發(fā)展。美國近20年來先后制定了《國防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略》、《國防科學技術(shù)戰(zhàn)略》等頂層規(guī)劃，英、法、日、印等國也都有相同或相似的戰(zhàn)略。過去我們一直強調(diào)“軍民結(jié)合”、“寓軍于民”的戰(zhàn)略思想，并以此作為指導國防建設的重大方針。但由于沒有將其具體化為可供遵循的發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略舉措的牽引，在很大程度上影響了軍民融合式發(fā)展的進程。雖然我國近兩年陸續(xù)出臺了《國防科技工業(yè)中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國防科技工業(yè)“十一五”發(fā)展和改革意見》等，但我們在這方面還存在嚴重不足，國防科技工業(yè)軍民分割、自我封閉、行業(yè)壟斷的問題仍十分突出。

2、政策法規(guī)不配套

我國現(xiàn)行的政策法規(guī)有些還滯后于客觀現(xiàn)實的發(fā)展要求，對民用部門或企業(yè)進入軍品市場尚有許多限制。民用科技成果向軍用轉(zhuǎn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及方面很多，需要國家通過政策、法律、法規(guī)等宏觀調(diào)控手段，使之各方面協(xié)調(diào)、配合，創(chuàng)造一個良好的轉(zhuǎn)化環(huán)境。盡管近幾年國家陸續(xù)出臺了鼓勵民企參軍的一系列政策，然而目前這方面問題較多，相關(guān)政策法規(guī)還不配套，尤其是缺乏可操作性的實施細則。例如盡管出臺了行業(yè)準入法規(guī)，但不夠配套，缺乏操作性，如《武器裝備科研生產(chǎn)許可條例》規(guī)定，保密資格審查認證是獲得許可的前置條件之一，但《武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認證管理辦法》又把承擔武器裝備科研生產(chǎn)作為前置條件，使企業(yè)陷入了“先有雞還是先有蛋”的糾葛，根本無法拿到許可證。因此推進軍民融合的政策法規(guī)還需要不斷完善。

3、管理體制不順

從國際范圍看，主要發(fā)達國家的國防科技工業(yè)管理體制大多是通過政府、軍方、企業(yè)這三個層次來組織和實施國防科技工業(yè)管理。如美國是集中決策、分散實施的體制，主要通過國會、總統(tǒng)、國防部和三軍來決策和實施。我國目前采取的是中央、國務院—軍委（總裝備部）、工業(yè)和信息化部（國防科工局）—軍工集團公司（企業(yè)）的國防科技工業(yè)管理體制，與國際通行的管理體制的最大區(qū)別是管理層次多，造成了決策上的低效率、執(zhí)行上的低水平。目前我國已經(jīng)擁有核、船舶、航天、航空、兵器、電子六大行業(yè)十一個集團公司，然而集團內(nèi)部管理還不夠規(guī)范，集團內(nèi)部各企業(yè)間聯(lián)系松散，缺乏創(chuàng)新和競爭力。我國現(xiàn)行的管理體制是把國防建設的職責和任務分別由軍隊和政府的相關(guān)部門負責，在實際工作中缺乏統(tǒng)籌考慮，在體制上制約了民用科技成果與軍用科技成果的互通、互補和互動。

4、市場競爭不充分

在微觀層面，軍品的競爭機制尚未完全形成，沒有建立起按市場規(guī)律運作的軍品市場準入和退出機制。一方面，任務安排、資源配置仍以計劃方式和行政手段為主，軍工企業(yè)仍以國有獨資為主，生存和發(fā)展主要依賴于國家，尚不能真正成為市場競爭的主體。另一方面，民營企業(yè)進入軍品科研生產(chǎn)領域還存在投資、價格、稅收、標準、信息不暢等困難和障礙，軍工自我封閉的現(xiàn)象仍大量存在。國家鼓勵民營企業(yè)進入國防裝備領域的稅收、科研支持等政策還沒有真正落實，招標、采購等市場化措施還不完善，民營企業(yè)很難與國有軍工企業(yè)享受同等待遇。同時，民營企業(yè)獲得進入國防裝備許可資質(zhì)的前置審批程序復雜、時間長、成本高，進入軍品市場的進展緩慢。另外，國防工業(yè)管理部門、采購部門與民營企業(yè)之間缺乏有效的信息溝通渠道和機制，民營企業(yè)對準入程序條件及相關(guān)規(guī)則缺乏了解，也不能及時得到國防裝備領域的科研、生產(chǎn)和采購的信息，使民營企業(yè)在參與軍品科研生產(chǎn)的競爭中喪失許多機會。

三、推進軍民融合必須變革體制

推動軍民融合深入發(fā)展，涉及軍地，落實難度大，必須完善相關(guān)制度機制，從體制機制上實現(xiàn)軍民融合。

1、加快制定戰(zhàn)略規(guī)劃

國防科技工業(yè)軍民融合式發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，但是軍民融合式發(fā)展涉及軍地兩大系統(tǒng)和多方利益關(guān)系，迫切需要國家通過戰(zhàn)略規(guī)劃來推進?，F(xiàn)階段，我們必須盡快研究論證并制定軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略專項規(guī)劃。在戰(zhàn)略布局上，要合理確定國防和軍隊建設布局，在信息安全、太空發(fā)展、海洋安全、能源安全以及人才發(fā)展等戰(zhàn)略上深入推進；在戰(zhàn)略管控上，要著眼軍民融合常態(tài)化發(fā)展，自上而下地構(gòu)建軍民融合的領導管理體制，強化軍民融合的宏觀調(diào)控、資源投向、跟蹤問效等管控職能；在戰(zhàn)略規(guī)劃上，要建立軍民融合基礎項目的長遠規(guī)劃，特別是一些投資大、周期長、見效慢的基礎性科研項目，應集中軍地資源，統(tǒng)籌規(guī)劃建設。

2、健全完善政策法規(guī)

在“軍民融合”的初期，要充分發(fā)揮政府的主導地位，完善相關(guān)的法律法規(guī)制度，為國防科技工業(yè)“軍民融合”的順利進展提供制度保障。應堅持在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架下，制定融合式發(fā)展的配套性政策法規(guī)。對國家來說，需要在通用性法規(guī)中明確對軍民融合式發(fā)展的約束力，如企業(yè)法、基本建設法、交通法、物權(quán)法等法律規(guī)范，應體現(xiàn)軍民融合式發(fā)展的要求；應制定應用于軍民融合式發(fā)展需要的法律規(guī)范，如國民經(jīng)濟動員法以及民營企業(yè)參與國防建設等法規(guī)，為軍民融合創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。對軍隊而言，應加快出臺新的規(guī)章制度，如社會力量引進辦法、經(jīng)費供應標準制度、社會化保障制度等，提高軍民融合式發(fā)展法制化、規(guī)范化水平。

3、成立高層統(tǒng)領機構(gòu)

要成立高層統(tǒng)領機構(gòu)，制定宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。美國有總統(tǒng)國家科學技術(shù)委員會和總統(tǒng)科技政策局等機構(gòu)，日本有國防保障會議和防衛(wèi)廳技術(shù)研究本部，這些高級別的機構(gòu)，專門負責有關(guān)武器裝備發(fā)展的規(guī)劃計劃和重大項目，以及軍民融合的發(fā)展戰(zhàn)略制定工作。這樣才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍事科技和民用科技的發(fā)展，兼顧各方面的發(fā)展要求和潛力，為國防大局服務，避免軍事部門和民用部門各自發(fā)展、互不兼容。使各個行業(yè)、甚至各個企業(yè)和研究機構(gòu)的創(chuàng)新行為都能與整體規(guī)劃相吻合，形成協(xié)同效應。我國也應成立中共中央、國務院、中央軍委領導下的高層協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責軍民融合重大問題的決策和協(xié)調(diào)，負責方針政策的制定；建立部際聯(lián)席會議制度和聯(lián)合稽查制度，設立辦公室，加強重大裝備計劃與科技計劃的溝通和協(xié)調(diào)機制，由有關(guān)部門（如總裝備部、工信部、科技部等部門）參加，協(xié)商處理重大計劃決策問題（如法律法規(guī)、重要政策的制定）。

4、充分實現(xiàn)市場競爭

充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，打破行業(yè)壁壘、促進合理流動、開展公平競爭，逐步取消制約發(fā)展、阻礙競爭的各項制度。改革和完善國防市場的準入和退出機制。通過相應的政策引導，使設備老化、生產(chǎn)能力過剩、市場競爭力相對較弱的國有軍工企業(yè)，能夠自主地退出武器裝備生產(chǎn)領域。同時建立科學的行業(yè)準入制度，允許進入軍品市場的民用企業(yè)參與競標，并享有與軍工企業(yè)相同的責任、權(quán)利與待遇，形成公平公正的競爭態(tài)勢。建立軍民間互通互動的信息溝通機制。在做好保密工作的前提下，加強信息基礎設施建設，推動信息資源共享?？梢栽谝欢ǚ秶鷥?nèi)定期發(fā)布課題指南，定向進行信息發(fā)布和招標，也可以進行有針對性的互訪活動。還要建立中介性的軍民技術(shù)及產(chǎn)品供求信息咨詢機構(gòu)，為軍民互相轉(zhuǎn)化提供良好的信息保障。要制定并實施國家標準化戰(zhàn)略，及時修訂和完善軍用標準和規(guī)范，擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。比如在武器研制和采購方面，只要不影響武器裝備的作戰(zhàn)性能，凡是適合采用民用標準和規(guī)范的地方，就應當盡可能使用民用標準和規(guī)范，以提高國防建設和經(jīng)濟建設的軍民融合程度，從而降低資源重復配置和浪費。

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