適航審定辦公室模式探索

□ 陳 默 陳青松 徐逸樂/文

本文根據(jù)《關(guān)于強(qiáng)化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》的總體要求，從適航審定系統(tǒng)布局的角度出發(fā)，通過對我國航空工業(yè)現(xiàn)狀、我國適航審定系統(tǒng)現(xiàn)狀以及歐美適航審定模式進(jìn)行分析，提出在現(xiàn)有政策和體系框架不變的前提下，如何通過建立不同類型適航審定辦公室的模式，來緩解我國航空工業(yè)發(fā)展需求與當(dāng)前適航審定資源不足矛盾的一種解決思路。

我國航空工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國民用航空工業(yè)經(jīng)過60多年的發(fā)展，已基本建立了具有中國特點(diǎn)的體系。但與國際先進(jìn)水平相比，我國民用航空工業(yè)發(fā)展水平仍存在較大差距。整個行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完整，民機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于成長階段，大部件如發(fā)動機(jī)、關(guān)鍵材料和零部件等基礎(chǔ)產(chǎn)品研發(fā)制造能力非常弱。而歐美民用航空工業(yè)經(jīng)過近百年的發(fā)展，建立了穩(wěn)固的金字塔結(jié)構(gòu)，底層和中層強(qiáng)大的基礎(chǔ)航空產(chǎn)品有效支撐了頂層整機(jī)產(chǎn)品的發(fā)展，如圖1所示。

我國民用航空工業(yè)分布分散，大型航空器整機(jī)設(shè)計(jì)/制造企業(yè)主要包括中國商飛、西飛、哈飛、通飛等幾家，輕型航空器、大部件、零部件設(shè)計(jì)/制造企業(yè)數(shù)量眾多，這些企業(yè)主要分布在上海、江蘇、浙江、廣東、遼寧、黑龍江、西安、四川、重慶、湖北、河北、江西等沿海和幾個主要內(nèi)陸省市，如圖2所示。

我國適航審定體系問題分析及解決方案

如何提高適航審定體系能力及審定效率，有效促進(jìn)民用航空工業(yè)發(fā)展，是當(dāng)前我國民用航空適航審定體系面臨的最大問題。以下將考慮相關(guān)因素的影響，研究適航審定體系如何應(yīng)對工業(yè)發(fā)展和需求不斷變化帶來的挑戰(zhàn)。

（一）審定機(jī)構(gòu)分布與航空產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的匹配性

我國民用航空產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與歐美金字塔型的結(jié)構(gòu)不同，為不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)發(fā)展性、集中性、分散性及波動性。

按照當(dāng)前審定機(jī)構(gòu)分布和分工來看，存在以下問題：

1.各地區(qū)管理局適航審定處的職責(zé)按照地區(qū)劃分，但人員編制有限，審定專業(yè)覆蓋不全，人員固定，無法確保資源有效適應(yīng)實(shí)際審定工作類別和變化，可能造成審定效率和效果達(dá)不到要求。

2.審定中心的職責(zé)主要按照航空器審定類型、功能劃分，由于存在跨區(qū)域?qū)彾ɑ騾⑴c國外認(rèn)可項(xiàng)目審查，有效工作時(shí)間將會減少；由于事業(yè)單位屬性，如參與申請人的課題研究，也可能影響工作的獨(dú)立性；審定中心所在地域位置與申請人所在地不一定匹配，如沈陽審定中心到珠海中航通飛進(jìn)行23部飛機(jī)審定等，也會造成審定效率和申請人經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本急劇增加等。

（二）審定人力資源與航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配性

隨著C 919大型客機(jī)等項(xiàng)目上馬，將產(chǎn)生大量的整機(jī)、大部件、零部件設(shè)計(jì)生產(chǎn)工業(yè)需求和適航審定需求。而我國適航審定系統(tǒng)分布在六個審定中心和七個地區(qū)管理局審定處，一線審定工程師僅有三百多人。而美國FAA的適航審定系統(tǒng)有近1300人，還有大量委任代表（根據(jù)2004年數(shù)據(jù)，共計(jì)13600名委任代表）和機(jī)構(gòu)；歐洲通過組織批準(zhǔn)的方式對工業(yè)方進(jìn)行管理，局方人員由包括EASA的800余人和32個EASA成員國局方人員組成，規(guī)模更為龐大。我國適航審定人力資源及能力與工業(yè)發(fā)展需求明顯不匹配。

（三）建議解決方案

要解決我國審定體系組織機(jī)構(gòu)分布、分工、資源、能力與民用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展性、集中性、分散性及波動性特點(diǎn)的匹配性問題，需通過兩種方法：

1.適航審定組織設(shè)置需在審定機(jī)構(gòu)地域分布上、審定專業(yè)技術(shù)能力上、審定人力資源的動態(tài)靈活性上與工業(yè)方的需求進(jìn)行匹配；

2.發(fā)揮主觀能動性，加強(qiáng)申請人自身能力建設(shè)，廣泛發(fā)展包括服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)、委任代表和委任單位代表，通過市場經(jīng)濟(jì)的手段調(diào)動更多的從業(yè)人員參與，緩解從業(yè)人員數(shù)量、經(jīng)驗(yàn)等缺乏現(xiàn)狀。

本文后續(xù)章節(jié)將論述如何在國家現(xiàn)有的公務(wù)員編制、事業(yè)單位編制和行政許可法律法規(guī)的框架下，探索成立（或調(diào)整成立）專項(xiàng)適航審定辦公室和地區(qū)適航審定辦公室，并研究與申請人體系、委任代表/委任單位代表、局方專家組等組織的界面和授權(quán)，探索出一條適合我國民用航空工業(yè)發(fā)展的工作模式。

適航審定辦公室的類型與協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)前節(jié)論述，審定需求分為兩類，即集中型大審定量和分散型小審定量。集中型大審定量工作具有周期較長、審定工作量非常大且較穩(wěn)定、不斷有新型號產(chǎn)生的特點(diǎn)，對于具有這些特點(diǎn)的審定工作，可在對應(yīng)公司建立開展該公司審定工作的專項(xiàng)大審定量適航辦公室。

分散型小審定量工作具有周期較短、審定工作量較小且不穩(wěn)定、地點(diǎn)分散等特點(diǎn)。對于具有這些特點(diǎn)的審定工作，按照行政劃分，依托地區(qū)管理局適航審定處，建立地區(qū)小審定量適航辦公室。

對于專項(xiàng)大審定量適航辦公室，由于符合性確認(rèn)工作量較大，對應(yīng)公司需建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)，其中具有相應(yīng)人員開展符合性確認(rèn)工作，其所開展工作無需進(jìn)一步表明，即可獲得局方認(rèn)可。同時(shí)，對應(yīng)公司還需建立委任代表隊(duì)伍，其委任代表所開展工作無需進(jìn)一步表明，即可獲得局方認(rèn)可。另外，對于需局方直接審查的工作，在適航辦公室局方審定人員的基礎(chǔ)上，借助信息化手段建立局方專家組，由專家組中的局方人員開展審查。工作分工及機(jī)制如:圖3。

對于地區(qū)小審定量適航辦公室，對應(yīng)的申請人如建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)或具有委任代表隊(duì)伍，可參考大審定量適航辦公室模式，但不建立專項(xiàng)適航辦公室，仍由地區(qū)小審定量適航辦公室管理。對應(yīng)的申請人如未建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)和委任代表隊(duì)伍，局方可將一部分工作授權(quán)給第三方的委任代表或委任單位代表，對于需局方直接審查的工作，在適航辦公室中局方審定人員的基礎(chǔ)上，由專家組中的局方人員開展審查。工作分工及機(jī)制如圖4。

不論是專項(xiàng)大審定量適航辦公室，還是地區(qū)小審定量適航辦公室，均作為審定工作的牽頭單位，職責(zé)如下：

1）負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)、委任代表、委任單位代表、適航辦公室中局方審定人員及局方專家組之間的工作分配；

2）負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)、委任代表及委任單位代表所開展工作的日常監(jiān)督；

3）日常開展需局方直接審查的工作；

4）協(xié)調(diào)局方專家組開展適航辦公室因?qū)I(yè)或人力資源因素?zé)o法開展的適航審定工作。

專項(xiàng)大審定量適航辦公室和地區(qū)小審定量適航辦公室均應(yīng)設(shè)置一定人數(shù)的局方管理人員及局方審定人員作為常駐人員，局方管理人員負(fù)責(zé)1）、2）、4）職責(zé)，局方審定人員負(fù)責(zé)3）職責(zé)。

對于工作的分配，在現(xiàn)有規(guī)章程序的基礎(chǔ)上，建議應(yīng)用基于風(fēng)險(xiǎn)的決策工具，判斷項(xiàng)目介入程度，將審查項(xiàng)目輸出為高、中、低三個風(fēng)險(xiǎn)等級。對于高風(fēng)險(xiǎn)審查項(xiàng)目，由局方直接介入，即分配至適航辦公室中局方審定人員或局方專家組；對于中等風(fēng)險(xiǎn)審查項(xiàng)目，授權(quán)委任代表，即分配至委任代表或委任單位代表；對于低風(fēng)險(xiǎn)審查項(xiàng)目，接受申請人的符合性資料，即分配至申請人設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)中人員開展符合性確認(rèn)，如圖5。

適航審定辦公室對設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的工作分配

為表明并證實(shí)設(shè)計(jì)的產(chǎn)品對適航規(guī)章和環(huán)境保護(hù)要求的符合性，并向局方演示這種符合性，型號合格證申請人可申請建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)。在建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)后，申請人能夠通過體系，開展一部分符合性確認(rèn)工作，這在一定程度上緩解了審查方審查資源緊張的問題，同時(shí)也落實(shí)了申請人的主體責(zé)任。

設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)源于EASA。在EASA的規(guī)章中，不存在制造符合性檢查，制造符合性在生產(chǎn)組織中通過質(zhì)量系統(tǒng)確保，而中國目前的規(guī)章存在制造符合性檢查的相關(guān)要求。因此，在考慮設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)人員開展符合性確認(rèn)工作時(shí)，需考慮與中國現(xiàn)有規(guī)章的兼容性。對設(shè)計(jì)符合性的確認(rèn)，由CVE開展，而對應(yīng)于中國的規(guī)章，還應(yīng)有對制造符合性確認(rèn)的人員。根據(jù)所對應(yīng)的職責(zé)，可參考EASAPOA中的Certifying Staff（以下簡稱CS），由CS開展制造符合性的確認(rèn)。

對于C V E和C S的工作范圍，符合以下準(zhǔn)則的項(xiàng)目可評估為“低”風(fēng)險(xiǎn)等級：

（1）申請人有證據(jù)表明，在過去的項(xiàng)目中，包括相似復(fù)雜度的項(xiàng)目中應(yīng)用的特定類型符合性資料曾獲得局方的批準(zhǔn)；

（2）申請人使用了和以往局方項(xiàng)目中相同的符合性方法；

（3）申請人使用相同人員表明符合性，或使用可審查的已記錄的，用于符合性方法的公司流程來生成特定的符合性表明資料；

（4）對于授權(quán)采用申請人表明方法的規(guī)章，公司提供書面的符合性聲明。

對于相似的工作，應(yīng)用相同的方法和人員，按確定的流程開展工作。以制造符合性確認(rèn)工作為例，即對于預(yù)檢查工作已成熟的相似工作，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化的檢查單，并按設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)相應(yīng)程序，由相同的經(jīng)培訓(xùn)授權(quán)的C S開展獨(dú)立核查工作，可評估為由申請人的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)進(jìn)行符合性確認(rèn)。

適航審定辦公室對委任代表、委任單位代表的工作授權(quán)

對于授權(quán)委任代表或委任單位代表開展項(xiàng)目，即為除去設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)中人員確認(rèn)符合性項(xiàng)目和局方直接介入項(xiàng)目后剩余的項(xiàng)目。前節(jié)已明確設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)中人員所開展工作的范圍，對于是否由適航審定辦公室局方審定人員或局方專家組直接開展審查工作，主要取決于是否具有新穎性或復(fù)雜性，是否為局方特殊關(guān)注項(xiàng)目或規(guī)章規(guī)定局方不能授權(quán)他人進(jìn)行的工作（如適航性限制項(xiàng)目審批）。

新穎性的判定，是基于審定項(xiàng)目的各個要素以及相關(guān)要求或符合性方法對整個行業(yè)或申請人（包括其供應(yīng)商），或從局方專家組的角度來看是否是新的。新穎性通過使用新技術(shù)、新操作、新類型的裝置、使用新要求或使用新的符合性方法來形成。當(dāng)申請人第一次使用某種技術(shù)時(shí)，或當(dāng)申請人對該技術(shù)相對不熟悉時(shí)，即使其他申請人可能已經(jīng)熟悉該技術(shù)，該技術(shù)也被認(rèn)為是“新穎的”。這意味著一項(xiàng)技術(shù)對于一個申請人來講可能不再是新穎的，而對于其他申請人可能仍是新穎的。

復(fù)雜性可能因設(shè)計(jì)、技術(shù)、相關(guān)制造工藝、符合性驗(yàn)證（包括測試裝置或分析）、符合性驗(yàn)證結(jié)果的解釋、與其他技術(shù)學(xué)科的接口和要求而變化。例如，對于主觀性的要求（即需要定性評估的要求），并且沒有明確說明符合該要求的方式，或符合性方法不是一種常見和被接受的做法，通常情況下，需求使用諸如“主觀”、“定性”、“評估”或“適合”/“不適用”等術(shù)語。

局方專家組的建立和專業(yè)分類

當(dāng)前適航審定面臨的一個嚴(yán)峻問題是，局方專家人力資源的缺乏及在地域和項(xiàng)目上的不均衡。關(guān)于缺乏，本文已介紹了發(fā)揮申請人的主觀能動性，由設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)人員開展符合性確認(rèn)，廣泛鼓勵和發(fā)展委任代表和委任單位代表，以緩解局方人力資源壓力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

而局方專家組的設(shè)立，主要是為了調(diào)整局方專家資源在地域和項(xiàng)目上的分布不均衡，解決適航審定辦公室專業(yè)不覆蓋、新項(xiàng)目期間工作量波動帶來的局方審定人力資源問題。

本文考慮的局方專家組，主要來源于各地區(qū)管理局適航審定處、適航審定中心，民航局下屬院校有關(guān)局方適航審定人員。根據(jù)各專家的學(xué)歷、專業(yè)、工作年限、成功參與和完成的項(xiàng)目（經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷）、項(xiàng)目的復(fù)雜度加權(quán)等，進(jìn)行個人專業(yè)、能力、經(jīng)歷等的標(biāo)簽化管理，從多維度對專家進(jìn)行定性定量管理。按照適航審定工作的需要，可將局方審定專家分為設(shè)計(jì)批準(zhǔn)項(xiàng)目管理、生產(chǎn)許可項(xiàng)目管理、制造符合性檢查、質(zhì)量體系評審、單機(jī)適航檢查、航油航化評審、結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、動力裝置、系統(tǒng)和設(shè)備、發(fā)動機(jī)、螺旋槳、試飛工程師、試飛員、聲學(xué)、排放等專業(yè)。

總結(jié)：

本文通過對我國民用航空工業(yè)現(xiàn)狀的論述，分析得出我國適航審定體系的建設(shè)需立足現(xiàn)狀，匹配我國民用航空工業(yè)的分散性、集中性、波動性及發(fā)展性特點(diǎn)，提出設(shè)立適航審定辦公室的方案，并充分發(fā)揮工業(yè)方的主觀能動性，助推申請人自身能力建設(shè)，廣泛推廣全社會委任代表和委任單位代表的使用。與此同時(shí)，創(chuàng)新局方審定人員組織模式，探索局方專家組機(jī)制，優(yōu)化和均衡局方審定資源配置。

本文所提出的適航審定辦公室模式及相應(yīng)的對設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)工作的分配，委任代表、委任單位代表工作的授權(quán)及局方專家組的設(shè)立，均建立在目前規(guī)章程序和組織架構(gòu)的基礎(chǔ)之上，并充分考慮了工作分工和協(xié)調(diào)機(jī)制，初步提出了一套能夠充分利用申請人及全社會第三方相應(yīng)資源，高效、高質(zhì)開展適航審定工作的解決方案。