基于風(fēng)險(xiǎn)的適航審定項(xiàng)目管理初探

□ 徐 新 王小權(quán) 董麗杰/文

適航審定管理是國(guó)家法規(guī)賦予民航局對(duì)民用航空產(chǎn)品適航性進(jìn)行檢查和確定的一項(xiàng)重要職責(zé)，是民用航空安全管理的重要組成部分。為提升適航審定能力，《新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)行動(dòng)綱要》從完善民用航空飛行驗(yàn)證管理體系、優(yōu)化改進(jìn)適航管理措施和程序等方面提出了新要求。《關(guān)于強(qiáng)化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》（民航適發(fā)[2019]1號(hào)）將開展基于風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理作為強(qiáng)化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的六大主要任務(wù)之一?；陲L(fēng)險(xiǎn)的適航審定項(xiàng)目管理主要著眼于審定項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，這是把握安全的關(guān)鍵，將充分釋放審定人力資源，創(chuàng)造更多價(jià)值，以滿足適航審定發(fā)展的需要。

本文主要基于風(fēng)險(xiǎn)概念，提出適航審定項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，對(duì)民用航空器的適航標(biāo)準(zhǔn)和審定程序進(jìn)行探討，并提出建設(shè)性意見，以期在保障安全性的前提下，識(shí)別審定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行差異化的標(biāo)準(zhǔn)和程序，合理有效利用適航審定資源，提高適航審定效率，降低取證成本，促進(jìn)通用航空發(fā)展。

基于風(fēng)險(xiǎn)的概念

(一)風(fēng)險(xiǎn)管理概述

在民航業(yè)內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)管理是安全管理的重要組成部分，是識(shí)別、分析、排除各種危害及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)以及將風(fēng)險(xiǎn)降低至可接受程度的管理方法，目的是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和可行的風(fēng)險(xiǎn)控制與緩解措施資源的均衡配置。成功的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)著眼于減低系統(tǒng)的總體風(fēng)險(xiǎn)。

典型的風(fēng)險(xiǎn)管理通常包括危險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)緩解三個(gè)過程。

1.危險(xiǎn)識(shí)別

危險(xiǎn)識(shí)別是通過系統(tǒng)描述和數(shù)據(jù)分析來識(shí)別組織機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目中存在的危險(xiǎn)、原因及其潛在后果的過程，這是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

常用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法是將風(fēng)險(xiǎn)分解為有害結(jié)果出現(xiàn)的可能性和該后果的嚴(yán)重性，并根據(jù)可能性和嚴(yán)重性的分級(jí)形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣給出了可能性和嚴(yán)重性的組合（表1），用于確定風(fēng)險(xiǎn)可容忍的等級(jí)（表2）。

3.風(fēng)險(xiǎn)緩解

在確定風(fēng)險(xiǎn)可容忍的等級(jí)后，一般情況采取以下控制原則，見表3。

表1：風(fēng)險(xiǎn)矩陣（典型）

表2：風(fēng)險(xiǎn)容忍度

表3：風(fēng)險(xiǎn)控制原則

(二)基于風(fēng)險(xiǎn)的適航審定管理

基于風(fēng)險(xiǎn)的適航審定管理是通過分析和評(píng)估民用航空器全壽命周期面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方法，開展適航審定分級(jí)管理，明確局方的介入程度，從條款審查向體系審核轉(zhuǎn)變。

根據(jù)民用航空器的類別、運(yùn)行環(huán)境、載人數(shù)量和重量等因素，以及可能造成的嚴(yán)重后果，如人員傷害、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境污染、社會(huì)影響等，可采用基于風(fēng)險(xiǎn)的適航審定分級(jí)管理政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)評(píng)價(jià)，采取分級(jí)管理，針對(duì)不同的航空器，確定不同的審定基礎(chǔ)（如圖1）。

適航審定項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在型號(hào)合格審定過程中，受局方人力資源限制，審查人員無法做到隨時(shí)隨地對(duì)申請(qǐng)人的設(shè)計(jì)進(jìn)行全方位的型號(hào)合格審定。為提高審查效率，保證安全，基于風(fēng)險(xiǎn)的思維和方法應(yīng)貫穿于型號(hào)合格審定的全過程，當(dāng)下主要聚焦于審定基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(一)審定基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

審定基礎(chǔ)一般包括適用的適航規(guī)章和環(huán)境保護(hù)要求，以及專用條件、豁免和等效安全。其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于針對(duì)不同的航空器類型，審定基礎(chǔ)也有適用性問題，具體表現(xiàn)為適航規(guī)章中某些條款的適用性問題。

目前我國(guó)一些重量輕、座位數(shù)少、結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單的航空器，都使用統(tǒng)一的適航規(guī)章（CCAR-23/27部）。FAR 23部規(guī)章自1965年正式頒布以來，依據(jù)事故、安全改進(jìn)等教訓(xùn)發(fā)布了多個(gè)修正案，規(guī)章關(guān)注的范圍逐步轉(zhuǎn)向設(shè)計(jì)復(fù)雜的飛機(jī)，對(duì)于那些按目視飛行規(guī)則（VFR），僅作晝間飛行的輕型、簡(jiǎn)單、單活塞式發(fā)動(dòng)機(jī)/螺旋槳，具有低失速速度的動(dòng)力飛機(jī)，舊版FAR 23部中的某些條款審定要求，就顯得過于嚴(yán)苛，導(dǎo)致的結(jié)果是審定工作量大，設(shè)計(jì)成本大幅增加。

FAR 23部已重組，依據(jù)飛機(jī)的性能和風(fēng)險(xiǎn)的分類方式，針對(duì)性提出了符合實(shí)際飛機(jī)特征的要求，減少了針對(duì)簡(jiǎn)單的23部飛機(jī)的工業(yè)界和政府標(biāo)準(zhǔn)方法之間的差別。當(dāng)下我國(guó)的C CAR 23部也正在修訂中，CCAR 27部等規(guī)章都提出了自主修訂的要求，如果考慮各級(jí)航空器的特征，基于安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)重新設(shè)置適航要求，降低低性能和低復(fù)雜度航空器獲得認(rèn)證的門檻，采納適合小型民用航空器的適航標(biāo)準(zhǔn)作為審定基礎(chǔ)，可以節(jié)省審查費(fèi)用，提高審查效率，降低設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單、低性能航空器的審定成本及時(shí)間成本，有助于小型航空器能得到更快、更廣泛的發(fā)展。

由此可見，基于風(fēng)險(xiǎn)的適航審定項(xiàng)目管理需要差異化的適航標(biāo)準(zhǔn)來降低設(shè)計(jì)制造成本，通過選用適用的適航標(biāo)準(zhǔn)可以節(jié)省審查費(fèi)用，提高審查效率。

(二)具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

按典型的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，可根據(jù)航空器類別、預(yù)期的使用目的進(jìn)行系統(tǒng)分析。在具體項(xiàng)目符合性驗(yàn)證方面，聚焦于符合性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣，將整個(gè)符合性驗(yàn)證工作分解成若干單獨(dú)項(xiàng)目，識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，有重點(diǎn)、有針對(duì)性的開展審查工作。

可重點(diǎn)考慮以下因素:

1.設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的成熟度

在確定介入程度前，局方應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估。如果評(píng)估結(jié)果認(rèn)為申請(qǐng)人在某個(gè)專題上有成功取證的經(jīng)驗(yàn)，并有相應(yīng)的記錄表明系統(tǒng)在該領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好，則可以相應(yīng)降低介入程度。通過建立符合適航要求并受控的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)，使申請(qǐng)人和局方建立相互信任的審查機(jī)制。局方依據(jù)設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的成熟度，在一定范圍內(nèi)放權(quán)給申請(qǐng)人，可以大幅降低型號(hào)的適航取證風(fēng)險(xiǎn)和取證成本，也能將局方有限的資源高效應(yīng)用。

2.項(xiàng)目復(fù)雜程度

項(xiàng)目是否存在新設(shè)計(jì)、新技術(shù)、新材料、新工藝等，需要考慮研發(fā)設(shè)計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)是否能支持設(shè)計(jì)和驗(yàn)證工作，局方人員是否具備一定的審查經(jīng)驗(yàn)。

可依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)項(xiàng)目復(fù)雜程度、新穎設(shè)計(jì)進(jìn)行劃分，確定局方介入程度。例如CCAR 23部對(duì)鋰電池沒有要求，如果使用了鋰電池，則需要制定專用條件來處理這種技術(shù)的特殊風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)識(shí)別出的新穎設(shè)計(jì)，局方應(yīng)全面參與，包括后續(xù)符合性報(bào)告審查和驗(yàn)證試驗(yàn)的目擊。

3.供應(yīng)商管理

對(duì)于供應(yīng)商的選擇和控制，應(yīng)充分評(píng)估供應(yīng)商適航取證體系和能力，局方不可能對(duì)所有的供應(yīng)商實(shí)施監(jiān)督，僅限于從安全角度考慮被認(rèn)為是絕對(duì)重要的項(xiàng)目。應(yīng)考核申請(qǐng)人對(duì)研制產(chǎn)品供應(yīng)商的管控能力，對(duì)供應(yīng)商的選取可考慮基于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級(jí)分類。

4.符合性驗(yàn)證工作

該項(xiàng)工作涉及符合性驗(yàn)證文件審批、符合性驗(yàn)證試驗(yàn)?zāi)繐?、試?yàn)前制造符合性檢查等相關(guān)內(nèi)容。

申請(qǐng)人可將整個(gè)符合性驗(yàn)證工作劃分成若干符合性表明的獨(dú)立項(xiàng)目，給出具體內(nèi)容，并對(duì)符合性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級(jí)劃分，向?qū)彶榻M提出審查組介入范圍的建議。審查組介入范圍之外的符合性事項(xiàng)由申請(qǐng)人保證，無需局方進(jìn)一步介入批準(zhǔn)。

識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)后，可按本文描述的模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，見表4。

表4：風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，形成符合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)表，從而確定審查人員介入程度，見表5。

表5：符合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)

幾點(diǎn)建議

綜上所述，可見不同級(jí)別的航空器，復(fù)雜程度不同，對(duì)公眾的安全影響也不同。FAR 23部的更改，通用飛機(jī)的適航審定程序相應(yīng)更改，可以降低航空器審查成本，新的航空器市場(chǎng)售價(jià)也隨之降低，間接也降低航空器設(shè)計(jì)更改帶來的適航取證成本。結(jié)合目前民用航空器分類情況，建議適航審定項(xiàng)目管理的頂層思路應(yīng)考慮基于風(fēng)險(xiǎn)的理念，在保證安全的前提下，提高審查效率，降低審定成本，推動(dòng)通用航空的發(fā)展。

(一)重構(gòu)民用航空器適用的適航標(biāo)準(zhǔn)

在民用航空器的型號(hào)合格審定中，局方和申請(qǐng)人應(yīng)共同認(rèn)識(shí)到適航標(biāo)準(zhǔn)的適用性，達(dá)成一致意見確認(rèn)的適航標(biāo)準(zhǔn)則要嚴(yán)格表明符合性。針對(duì)不同的航空器類型，適航標(biāo)準(zhǔn)也有適用性問題，也就是適航標(biāo)準(zhǔn)中某些條款的適用性問題。這就要求局方和申請(qǐng)人在民用航空器開展型號(hào)合格證申請(qǐng)之初，就要考慮適航標(biāo)準(zhǔn)的適用性，根據(jù)適用的適航標(biāo)準(zhǔn)來確定審定基礎(chǔ)，并嚴(yán)格表明符合性。

(二)優(yōu)化民用航空器型號(hào)合格審定程序

基于小型航空器座位數(shù)少，體積相對(duì)不大，對(duì)安全的總體影響不大。對(duì)于簡(jiǎn)單的型號(hào)合格審定項(xiàng)目或有取證經(jīng)驗(yàn)的申請(qǐng)人，審查部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況將各階段的任務(wù)進(jìn)行適當(dāng)刪減。可以按照CCAR-21-R 4的基本原則，優(yōu)化出與小型航空器相匹配的型號(hào)合格審定程序?？梢罁?jù)審定過程中梳理出的局方介入程度，采用行業(yè)監(jiān)管方式創(chuàng)新，充分發(fā)揮申請(qǐng)人設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的作用，對(duì)于成熟度高的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)組織可以適度放權(quán)，申請(qǐng)人建立相應(yīng)的適航標(biāo)準(zhǔn)后，通過自聲明的方式表明符合性，符合性驗(yàn)證資料相應(yīng)提供給局方，局方可以對(duì)資料進(jìn)行抽查，變關(guān)注產(chǎn)品為把控風(fēng)險(xiǎn)，適度減少局方介入程度，在高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目上集中資源，緩解審定人力資源不足的現(xiàn)狀。

(三)持續(xù)完善適航審定管理規(guī)章和技術(shù)規(guī)范

借鑒FAA的規(guī)章修正案和航空器使用情況，不斷推出CAAR 23部規(guī)章的修正案，保持規(guī)章的與時(shí)俱進(jìn)，與設(shè)計(jì)、制造業(yè)的發(fā)展保持同步。規(guī)章?lián)Q版時(shí)再將修正案納入正式的規(guī)章。

將國(guó)內(nèi)外的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)加以認(rèn)可，作為適航審定的補(bǔ)充技術(shù)規(guī)范。2018年5月，美國(guó)FAA已經(jīng)認(rèn)可ASTMF 44委員會(huì)制訂的大部分標(biāo)準(zhǔn)，接受這些標(biāo)準(zhǔn)作為FAR 23部飛機(jī)的審定標(biāo)準(zhǔn)，不再局限于甚輕型飛機(jī)的審定。

(四)量化設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)成熟度評(píng)價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)

制訂設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)成熟度評(píng)價(jià)表，根據(jù)設(shè)計(jì)職能、適航職能、內(nèi)部監(jiān)督職能履行的有效性給出量化分值，將三者乘積作為設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的成熟度系數(shù)，以系數(shù)高低反映成熟度的高低，推動(dòng)設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)安全水平的不斷提升。

督促民用航空產(chǎn)品設(shè)計(jì)制造單位加快建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的SMS（安全管理體系），形成對(duì)民用航空產(chǎn)品全壽命周期安全管理，促進(jìn)設(shè)計(jì)制造單位實(shí)現(xiàn)可接受的安全績(jī)效水平。

結(jié)束語(yǔ)：

基于風(fēng)險(xiǎn)開展適航審定項(xiàng)目管理工作，是基于風(fēng)險(xiǎn)的審定理念，通過分析和評(píng)估民用航空器適航審定項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方法，開展民用航空器適航審定項(xiàng)目管理，提出了重構(gòu)民用航空器適用的適航標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化民用航空器型號(hào)合格審定程序等建議。最終達(dá)到精準(zhǔn)把控風(fēng)險(xiǎn)，集中資源控制，提升審定能力的目標(biāo)，進(jìn)而滿足我國(guó)民用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，推動(dòng)民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。