基本建設(shè)項(xiàng)目多元化融資模式初探

鐘晨苑

(深圳市建工集團(tuán)股份有限公司，廣東深圳 518052)

基本建設(shè)是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資中基本的、需要耗費(fèi)大量資金和勞動(dòng)的固定資產(chǎn)建設(shè)，包括建筑安裝工程、設(shè)備購(gòu)置以及勘察、設(shè)計(jì)、征地、拆遷、試運(yùn)轉(zhuǎn)、生產(chǎn)職工培訓(xùn)和建設(shè)單位管理等內(nèi)容?；窘ㄔO(shè)投資是不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民生活質(zhì)量的基本前提。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度不斷加快，我國(guó)人民對(duì)基本建設(shè)的需求將持續(xù)增長(zhǎng)，基本建設(shè)投資不足已成為經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的絆腳石。目前政府面臨著基本建設(shè)投入資金不足、融資能力弱等問題，嚴(yán)重影響了基本建設(shè)的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深入，基本建設(shè)融資的多元化和市場(chǎng)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。

一、基本建設(shè)項(xiàng)目融資現(xiàn)狀分析

“十二五”期間，我國(guó)交通基本建設(shè)投資總規(guī)模約6.2萬(wàn)億元，比“十一五”期間增長(zhǎng)31.9%。鐵道部確定基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)2.8萬(wàn)億元，與“十一五”相比鐵路投產(chǎn)新線將增長(zhǎng)87.5%［1］。水利總投資達(dá)1.8萬(wàn)億元，未來五年保障房建設(shè)將達(dá)3600萬(wàn)套，基建投資總規(guī)模超過1.3萬(wàn)億元。由此可見“十二五”期間我國(guó)基本建設(shè)投資將呈持續(xù)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，基本建設(shè)資金的籌集已成為不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。

1、基本建設(shè)項(xiàng)目融資的特點(diǎn)

基本建設(shè)融資最大的特點(diǎn)在于融資數(shù)額大、工程建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大以及政策導(dǎo)向性強(qiáng)等［2］。比一般項(xiàng)目融資更為困難。

(1)融資數(shù)額大，轉(zhuǎn)換壁壘高

基本建設(shè)項(xiàng)目多為固定資產(chǎn)投資，固定成本占總成本比重一般在60%－80%之間，投資規(guī)模大，基本建設(shè)初期就需要投入巨額資金。同時(shí)基建項(xiàng)目的使用周期較長(zhǎng)，資產(chǎn)專用性特征明顯，一旦投入將很難被用于其他用途，轉(zhuǎn)換成本大，這大大降低了市場(chǎng)融資的可行性。

(2)回收期長(zhǎng)，資金流動(dòng)性差

基本建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到投入運(yùn)營(yíng)，需要的時(shí)間較長(zhǎng)，該過程還需要不斷追加投資。因此，初期的巨額投資要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期才能收回成本，且由于基本建設(shè)受到國(guó)家政策方面的限制，投入資金一般無法出售和轉(zhuǎn)讓，投資收益只能來源于未來的運(yùn)營(yíng)收益，資產(chǎn)流動(dòng)性非常差。

(3)不確定性大，風(fēng)險(xiǎn)高

由于工程建設(shè)和資本回收的周期較長(zhǎng)，基本建設(shè)項(xiàng)目投資收益的不確定因素較多，投資風(fēng)險(xiǎn)也比一般項(xiàng)目投資高得多。投資者將無法預(yù)測(cè)未來的投資報(bào)酬與風(fēng)險(xiǎn)，理性的市場(chǎng)投資者一般不愿意將自有資金用于基本建設(shè)投資領(lǐng)域。

(4)政策導(dǎo)向性強(qiáng)，投資回報(bào)率受限?；窘ㄔO(shè)主要用于擴(kuò)大國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的生產(chǎn)能力或工程效益，包括工廠、礦山、鐵路、橋梁、港口、農(nóng)田水利、商店、住宅、學(xué)校、醫(yī)院等工程的建造和機(jī)器設(shè)備、車輛、船舶、飛機(jī)等的購(gòu)置?？梢娀窘ㄔO(shè)主要針對(duì)的是公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)民生活水平的提高，因此國(guó)家政策導(dǎo)向性較強(qiáng)。同時(shí)，相對(duì)于私有領(lǐng)域而言，公共領(lǐng)域投資的收益有限，資金來源主要為財(cái)政性資金。

2、基本建設(shè)項(xiàng)目融資面臨的挑戰(zhàn)

基本建設(shè)項(xiàng)目投資數(shù)額龐大，一般投資者難以獨(dú)自承擔(dān)，而且其回收期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、收益不確定，很難吸引私人投資者的關(guān)注?；谝陨咸攸c(diǎn)，我國(guó)基本建設(shè)投資長(zhǎng)期依賴政府的支持和參與，融資方式單一。隨著基本建設(shè)投資規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，建設(shè)所需資金的缺口持續(xù)擴(kuò)大，不僅阻礙了基本建設(shè)的進(jìn)程，也大大制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(1)政府財(cái)政赤字逐年提高，難以支撐龐大的投資規(guī)模

隨著我國(guó)積極財(cái)政政策力度的持續(xù)強(qiáng)化，財(cái)政支出壓力將不斷增加，而財(cái)政收入短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾十分突出。2010年我國(guó)財(cái)政赤字已突破10000億元，2011年安排9000億財(cái)政赤字，財(cái)政赤字的驟增，在帶來巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與通貨膨脹壓力的同時(shí)，也導(dǎo)致政府支持基本建設(shè)投資的空間不斷減少，隨著我國(guó)基本建設(shè)需求持續(xù)增長(zhǎng)，政府財(cái)政性資金的投入比例將逐漸下降，基本建設(shè)融資的市場(chǎng)化趨勢(shì)將日益明顯。

(2)地方政府性債務(wù)逐年擴(kuò)大，償債能力不斷下降

2010年我國(guó)各地方政府的債務(wù)總額高達(dá)10.7萬(wàn)億元人民幣。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，我國(guó)打開信貸閘門，支持國(guó)有控股銀行向政府基建項(xiàng)目放貸，最終導(dǎo)致地方政府積累了巨額債務(wù)。2009年未償還地方政府債務(wù)增長(zhǎng)62%，2010年地方債務(wù)增長(zhǎng)幅度放緩至19%，且不包含國(guó)有企業(yè)和地方隱形債務(wù)。地方政府債務(wù)的爆炸式增長(zhǎng)，進(jìn)一步降低了政府的償債能力，使政府缺乏足夠的融資能力以提供基本建設(shè)項(xiàng)目的資金支持，進(jìn)一步加大了基本建設(shè)投資的資金缺口。

(3)總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)大，限制了融資能力

目前我國(guó)通貨膨脹形勢(shì)依然嚴(yán)峻，物價(jià)指數(shù)持續(xù)上升;人民幣升值壓力持續(xù)加大，外貿(mào)進(jìn)出口量逐漸減少;就業(yè)形勢(shì)不容樂觀，內(nèi)需嚴(yán)重不足。為抵御通脹壓力，中國(guó)人民銀行多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率和存貸款基準(zhǔn)利率，并出臺(tái)一系列措施調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，極大地抑制了固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)建設(shè)投資的融資能力。同時(shí)，我國(guó)土地使用政策進(jìn)一步收緊，基本建設(shè)項(xiàng)目審核日趨于嚴(yán)格，對(duì)基本建設(shè)投資產(chǎn)生了負(fù)面影響。

(4)投融資法制建設(shè)滯后，阻礙了多元化融資的發(fā)展

我國(guó)投融資法制建設(shè)極為滯后，特別是基本建設(shè)市場(chǎng)化融資領(lǐng)域，尚無統(tǒng)一的法律、法規(guī)出臺(tái)。根據(jù)現(xiàn)行投融資體制的規(guī)定，基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的審批制，需經(jīng)管轄政府以及發(fā)改委、建設(shè)部、財(cái)政部、法制辦等多部門的審核批準(zhǔn)，行政壁壘高。同時(shí)，限制民間資本進(jìn)入水利、鐵道、電網(wǎng)等國(guó)家壟斷性行業(yè)的行政規(guī)定也大大打擊了社會(huì)資本進(jìn)入基本建設(shè)投資的積極性。

3、基本建設(shè)項(xiàng)目融資面臨的機(jī)遇

基本建設(shè)融資的特點(diǎn)以及國(guó)內(nèi)外融資環(huán)境的不利條件使得我國(guó)基本建設(shè)資金短缺的現(xiàn)象難以得到緩解，并嚴(yán)重制約著我國(guó)基本建設(shè)的發(fā)展。但隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化、投融資市場(chǎng)化程度不斷加深，我國(guó)農(nóng)村基本建設(shè)需求擴(kuò)大，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)實(shí)施，為多渠道、多形式的基本建設(shè)融資提供了新的機(jī)遇。

(1)經(jīng)濟(jì)全球化創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境

一方面，經(jīng)濟(jì)全球化為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)引進(jìn)了大量外資，我國(guó)也將進(jìn)一步適度放寬外資進(jìn)入基本建設(shè)項(xiàng)目的條件和領(lǐng)域，外國(guó)資本已成為我國(guó)基本建設(shè)融資的重要渠道。“十一五”期間，我國(guó)已通過各種渠道積極利用外商投資加快公路、港口和鐵路等交通設(shè)施建設(shè)以及供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！笆濉睍r(shí)期我國(guó)將繼續(xù)鼓勵(lì)外商資本參與基本建設(shè)。另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)為我國(guó)基本建設(shè)融資創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。國(guó)際金融市場(chǎng)的不斷完善帶動(dòng)了我國(guó)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管體制建設(shè)，我國(guó)投融資市場(chǎng)化程度進(jìn)一步加深，為基本建設(shè)融資模式多元化提供了金融支持。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化的持續(xù)深入也將促使我國(guó)全面加強(qiáng)基本建設(shè)力度，為基本建設(shè)融資提供了外在動(dòng)力。

(2)基本建設(shè)投資重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，基本建設(shè)需求持續(xù)增大

近年來，我國(guó)加大了對(duì)農(nóng)村基本建設(shè)的投資力度，不斷加強(qiáng)以小型水利設(shè)施為重點(diǎn)的農(nóng)田基本建設(shè)，加強(qiáng)防汛抗旱和減災(zāi)體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村道路、飲水、沼氣、電網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境建設(shè)。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村基本建設(shè)需求巨大，客觀上需要實(shí)行多元化的基本建設(shè)融資渠道和方式，為基本建設(shè)融資提供了內(nèi)在動(dòng)力。

(3)地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)，拓寬基本建設(shè)融資渠道

2011年10月17日，財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，上海、浙江、廣東、深圳四地的地方政府可試點(diǎn)自主發(fā)行地方債券，以緩解地方政府的財(cái)力困難，也為其基本建設(shè)融資帶來了新的機(jī)遇。

二、基本建設(shè)項(xiàng)目多元化融資模式設(shè)計(jì)

1、基本建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)有融資方式分析

目前我國(guó)基本建設(shè)項(xiàng)目的資金來源主要包括國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌投資、其他投資［3］。如圖1所示，2000年至2009年，各種來源的融資金額呈不同程度的上升趨勢(shì)，尤其是自籌資金，2009年為1120億元，相比2000年增長(zhǎng)了883%。

圖1 2000－2009年基本建設(shè)資金來源

圖2 2009年基本建設(shè)融資結(jié)構(gòu) (單位:萬(wàn)元)

(1)國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資

國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資主要指中央財(cái)政投資，包括中央財(cái)政直接投資、國(guó)債資金和國(guó)家轉(zhuǎn)貸資金。作為基本建設(shè)的傳統(tǒng)融資方式，國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資在基本建設(shè)總?cè)谫Y額中所占比例越來越小，2009年僅占基本建設(shè)總?cè)谫Y額的14.61%，大大低于自籌資金的比重。

(2)國(guó)內(nèi)貸款

國(guó)內(nèi)貸款包括國(guó)家開發(fā)銀行貸款和商業(yè)銀行貸款，基本建設(shè)項(xiàng)目主要貸款機(jī)構(gòu)為國(guó)家開發(fā)銀行。國(guó)內(nèi)貸款是目前基本建設(shè)的重要融資方式，其融資額度僅低于自籌資金。2009年對(duì)基本建設(shè)融資金額達(dá)318億元。作為政策性銀行，國(guó)家開發(fā)銀行有義務(wù)為符合條件的基本建設(shè)項(xiàng)目提供低息甚至是無息貸款。

(3)利用外資

過去十年間我國(guó)制定了多種優(yōu)惠政策，吸引外資進(jìn)入基本建設(shè)領(lǐng)域，且效果顯著。2004年外國(guó)資本投入我國(guó)基本建設(shè)項(xiàng)目金額達(dá)22億元，但隨后年間卻逐年下降，2009年為5億元，僅占基本建設(shè)總?cè)谫Y額的0.27%。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)外國(guó)資本進(jìn)入基本建設(shè)領(lǐng)域，擴(kuò)寬基本建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道。

(4)自籌投資

自籌投資是指地方政府、部門、企業(yè)以及事業(yè)單位按照國(guó)家規(guī)定自行籌措用于基本建設(shè)的資金?；窘ㄔO(shè)自籌資金是中國(guó)基本建設(shè)的最主要資金來源，包括省及省以下地方財(cái)政投資、企業(yè)專用基金、事業(yè)單位資金以及各種特設(shè)專用基金。2009年自籌投資高達(dá)1120億元，占基本建設(shè)總?cè)谫Y額的57.27%。

(5)其他投資

其他投資是指除上述融資方式以外的基本建設(shè)資金來源，如信托基金融資等。近年來基本建設(shè)其他投資金額持續(xù)上升，2009年相比2000年增長(zhǎng)了10倍，達(dá)227億元，占基本建設(shè)總?cè)谫Y額的11.61%?？梢?，其他資金來源將成為基本建設(shè)融資的發(fā)展趨勢(shì)。

2、基本建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新融資模式分析

(1)BOT模式

BOT(Build——Operate——Transfer) 融資模式的字面含義為建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交，是指政府將基建項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司依托項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)，在約定期限內(nèi)以項(xiàng)目收益償還貸款并獲取收益，特許期滿后將項(xiàng)目設(shè)施無償交還給政府，是一種以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)進(jìn)行項(xiàng)目融資的投資建設(shè)方式［4］。BOT融資模式的操作流程詳見圖3。

圖3 BOT融資模式流程圖

BOT模式具有極大的吸引力。對(duì)政府而言，可將民間資本、國(guó)際資本引入基本建設(shè)項(xiàng)目，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，并大大加快了基本建設(shè)的發(fā)展速度;對(duì)項(xiàng)目投資人而言，拓寬了投資獲利的渠道，基本建設(shè)等大型工程性建設(shè)項(xiàng)目的投資額巨大、回收期長(zhǎng)，但收益穩(wěn)定，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。對(duì)社會(huì)大眾而言，BOT模式不僅能夠解決基本建設(shè)資金困難的問題，還可使基本建設(shè)的經(jīng)營(yíng)效率大大提高，有效解決了政府工程效率低的難題。因此，BOT模式作為一種新興融資模式，受到了各國(guó)政府的熱烈追捧，已逐漸成為我國(guó)大型基本建設(shè)項(xiàng)目的融資方式之一。

然而，BOT模式全面進(jìn)入我國(guó)基本建設(shè)領(lǐng)域還存在不少現(xiàn)實(shí)問題。BOT模式下，將非財(cái)政資金介入基本建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上是特許期內(nèi)基建項(xiàng)目的民營(yíng)化。作為社會(huì)主義大國(guó)，我國(guó)必須保持公有經(jīng)濟(jì)的相對(duì)控制力。在這種特殊的政治、法律和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，并不是所有的基本建設(shè)都可采用BOT方式運(yùn)作，其適用對(duì)象是有限的。某些關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的重要工程項(xiàng)目，比如電網(wǎng)、軍工建設(shè)等，即使具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益，也不宜采用BOT方式進(jìn)行融資。

(2)BT模式

BT(Build——Transfer) 融資模式，即 “建設(shè)——移交”，是指政府部門通過特許協(xié)議將項(xiàng)目授予投資人，由其進(jìn)行投資建設(shè)，在項(xiàng)目竣工后收回投資和回報(bào)并將項(xiàng)目移交至政府部門的一種融資模式。BT融資模式能為政府部門及時(shí)提供基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資本，減輕政府短期融資的壓力，提前完成基本建設(shè)，為納稅人追求最大效益［5］。除項(xiàng)目投資者無權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)之外，BT融資模式與BOT模式的運(yùn)作方式基本相同，在此不作細(xì)述。

(3)PPP模式

PPP(public——private——partnerships) 融資模式是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系以提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的融資方式。通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)［6］。PPP模式下，政府部門通過招投標(biāo)方式與中標(biāo)單位組成項(xiàng)目公司，并簽訂特許權(quán)協(xié)議，明確風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配方式。中標(biāo)單位通過項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，政府部門通常與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，即向其做出承諾，將按合同約定支付相關(guān)費(fèi)用，使項(xiàng)目公司能較為順利獲得貸款。PPP融資模式的操作流程詳見圖4。

圖4 PPP融資模式流程圖

PPP融資模式中政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)是以平等合作的關(guān)系共同參與項(xiàng)目管理，其合作始于建設(shè)項(xiàng)目的確立和可行性分析階段，并貫穿于項(xiàng)目全過程，共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPT模式打破了傳統(tǒng)政企合營(yíng)的等級(jí)式關(guān)系，形成“雙贏”或“多贏”局面，若政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間存在分歧，任何一方都無權(quán)改變項(xiàng)目的實(shí)施，而應(yīng)平等地在特許協(xié)議基礎(chǔ)上進(jìn)行處理。其實(shí)質(zhì)是在過去壟斷式的基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這要求國(guó)家能提供良好的投融資環(huán)境以及清晰完善的法律制度予以保障。對(duì)于私營(yíng)機(jī)構(gòu)而言，政府投資能否真正到位、協(xié)議的運(yùn)作制度能否被遵循、投資者是否具有真正的運(yùn)營(yíng)自由等都是決定PPP模式成功的關(guān)鍵因素。

(4)ABS模式

ABS(Asset——Backed——Security) 融資模式意為資產(chǎn)擔(dān)保證券，是指以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)價(jià)值為融資基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)未來的預(yù)期收益為保證，通過資本市場(chǎng)發(fā)行債券來募集基金的證券化融資模式。該模式下，項(xiàng)目發(fā)起人將基本建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)出售給特設(shè)機(jī)構(gòu) (Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱SPV)，SPV憑借基建項(xiàng)目未來預(yù)期的穩(wěn)定現(xiàn)金流，將流動(dòng)性極差的基本建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)打包估價(jià)，轉(zhuǎn)化為高流動(dòng)性、高投資收益的債券融得資金。ABS融資模式的操作流程詳見圖5。

圖5 ABS融資模式流程圖

ABS融資模式的實(shí)質(zhì)是資產(chǎn)證券化，通過證券市場(chǎng)發(fā)行證券進(jìn)行項(xiàng)目融資，有利于項(xiàng)目資金的大規(guī)?；I集，且其融資對(duì)象為資本市場(chǎng)上數(shù)量眾多的債券購(gòu)買者，極大地分散了項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投資者具有很大的吸引力。但值得注意的是，目前我國(guó)證券化水平低，金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管機(jī)制尚未健全完善。在此情形下基本建設(shè)廣泛運(yùn)用ABS融資模式必然會(huì)存在許多問題，因此我國(guó)應(yīng)及早出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范和相關(guān)配套制度，為ABS融資模式的運(yùn)作提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。

此外，由于大部分基本建設(shè)項(xiàng)目與土地是緊密相聯(lián)系的，因此也可采用“土地捆綁項(xiàng)目”的融資模式。即將建設(shè)項(xiàng)目與土地捆綁于一體，出讓土地使用權(quán)時(shí)，必須要求受讓方進(jìn)行某項(xiàng)基本建設(shè)投資，以獲得基本建設(shè)資金。

3、基本建設(shè)項(xiàng)目多元化融資模式設(shè)計(jì)的總體思路

目前我國(guó)基本建設(shè)融資已初步具備多元化和市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，但要彌補(bǔ)未來基本建設(shè)的資金缺口，必須要針對(duì)不同性質(zhì)的基本建設(shè)項(xiàng)目，選擇相適應(yīng)的多元化融資方式，以有效提高基本建設(shè)項(xiàng)目的融資效率和收益。

(1)按照投資收益選擇融資模式

根據(jù)投資收益的多少，基本建設(shè)項(xiàng)目可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。第一，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的基本建設(shè)項(xiàng)目，如鐵路、公路等城市交通建設(shè)可通過收取票價(jià)等方式獲取收益。此類項(xiàng)目融資可通過市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，直接轉(zhuǎn)向資本市場(chǎng)，通過資本證券化進(jìn)行資金融通，擴(kuò)大融資規(guī)模和融資渠道。第二，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)或利潤(rùn)較低的基本建設(shè)項(xiàng)目，包括電網(wǎng)工程、水利建設(shè)、保障性住房等項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合政府直接融資和社會(huì)間接融資，比如應(yīng)用BOT、BT、PPP模式，并輔以適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼和政策優(yōu)惠措施，確保項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。第三，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指沒有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會(huì)和環(huán)境效益的基本建設(shè)項(xiàng)目，如農(nóng)村道路建設(shè)。此類項(xiàng)目類似于純公共產(chǎn)品，主要依靠政府直接投入資金［7］。

(2)按照公共程度和公共性質(zhì)選擇融資模式

按照公共程度和公共性質(zhì)，基本建設(shè)項(xiàng)目可分為政府主導(dǎo)型項(xiàng)目、政企合作型項(xiàng)目和市場(chǎng)主導(dǎo)型項(xiàng)目。政府主導(dǎo)型項(xiàng)目是指關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的重要工程項(xiàng)目，比如軍工、電網(wǎng)、水利建設(shè)等，必須由政府掌握絕對(duì)控制力，故而其融資也以政府直接投入資金為主，在不影響項(xiàng)目公共性質(zhì)的前提下可適度引入民間投資，擴(kuò)大融資規(guī)模。政企合作型項(xiàng)目和市場(chǎng)主導(dǎo)型項(xiàng)目是指不具壟斷性質(zhì)的基本建設(shè)項(xiàng)目，可選擇政府直接融資和市場(chǎng)間接融資相結(jié)合，或者完全由市場(chǎng)進(jìn)行融資的方式，比如交通道路、保障性住房建設(shè)等，可采用BOT、PPP模式或資產(chǎn)證券化融資模式。

(3)加強(qiáng)基本建設(shè)融資的市場(chǎng)化

市場(chǎng)化是各國(guó)基本建設(shè)項(xiàng)目融資的必然趨勢(shì)。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)以及各種配套性制度的日益成熟，基本建設(shè)的主要融資方式必然將轉(zhuǎn)向資本市場(chǎng)。資本市場(chǎng)融資具有融資規(guī)模大、融資成本低、融資渠道多樣等優(yōu)點(diǎn)，因此在基本建設(shè)融資模式的選擇上，符合市場(chǎng)融資要求的基本建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)盡可能采用資本市場(chǎng)融資。當(dāng)然，作為提供公共產(chǎn)品的基本建設(shè)，政府的作用是不容忽視的，但與過去的大包大攬不同，多元化融資下政府應(yīng)以規(guī)范市場(chǎng)化環(huán)境為主，減少直接干預(yù)行為。

三、實(shí)例分析:保障性住房多元化融資模式的構(gòu)建

為了解決中低收入階層住房問題，抑制房?jī)r(jià)的迅速攀升和應(yīng)對(duì)部分城市的過高房?jī)r(jià)，中國(guó)政府對(duì)保障性住房加大了建設(shè)力度，并將它作為放緩房地產(chǎn)投資預(yù)期的一個(gè)手段?！笆濉币?guī)劃提出未來五年將建設(shè)3600萬(wàn)套保障房，總投資規(guī)模將超過1.3萬(wàn)億元?？梢?，保障性住房建設(shè)在未來長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將成為我國(guó)基本建設(shè)的重中之重。

我國(guó)保障性住房由廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房以及改造的棚戶區(qū)等組成。其中，廉租房和公共租賃房只租不售，分別面向最低收入者和中低收入人群，投資收益最低。經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房主要面向具有一定支付能力的中低收入住房困難家庭，購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，相對(duì)于廉租房而言具有一定的投資收益。

1、保障性住房融資模式分析

(1)政府主導(dǎo)型融資模式

政府利用自己資金，包括財(cái)政資金、公積金增值收益、土地出讓凈收益的10%等，進(jìn)一步加大保障性住房的建設(shè)力度。該方式主要為棚戶區(qū)改造、廉租房以及公共租賃房等低收益的保障房建設(shè)項(xiàng)目提供資金支持。

(2)政企合作型融資模式

政企合作型融資模式主要有前面所述的BT、BOT、PPT模式。BT模式下，由政府提供保障性住房劃撥用地，通過招標(biāo)方式確定建設(shè)單位，待全部開發(fā)完畢后，以3%－5%成本利潤(rùn)率計(jì)總價(jià)全部移交政府。BOT模式下，項(xiàng)目投資者擁有一定年限的保障房經(jīng)營(yíng)權(quán)以獲取收益，經(jīng)營(yíng)期滿后全部移交至政府。PPT模式下，政府部門和私營(yíng)投資者共同投資、共同經(jīng)營(yíng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，最后保障房項(xiàng)目以分次轉(zhuǎn)移或一次性轉(zhuǎn)移的方式移交給政府。該方式可以為所有的保障性住房類型提供資金支持。

(3)企業(yè)主導(dǎo)型融資模式

第一，出讓用地強(qiáng)制配建保障房模式。在商品房建設(shè)用地出讓時(shí)，設(shè)置一定的前提條件，要求開發(fā)商配建一定的 (10%－15%)保障房。為確保開發(fā)商的合法利益，此方式主要適用于經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房等具有相對(duì)較高收益的保障性住房融資。

第二，劃撥用地配建商品房模式。即商業(yè)模式，允許開發(fā)商在政府規(guī)劃的保障性住房用地上建設(shè)一定比例 (如30%)的商品房，通過一定的商品房利潤(rùn)吸引開發(fā)商資金的進(jìn)入。此方式主要適用于廉租房、公共租賃房等無市場(chǎng)投資吸引力的保障性住房融資。

第三，企業(yè)供地模式。即允許企業(yè)使用自有劃撥土地進(jìn)行一定比例的保障性住房和商品房開發(fā)建設(shè)。目前，許多國(guó)有企業(yè)都擁有大量的自有土地 (工礦用地性質(zhì)，包括工業(yè)用地、采礦地和倉(cāng)儲(chǔ)用地)，而且其土地所處方位甚至勝過于政府所有的土地。目前國(guó)家嚴(yán)禁企業(yè)使用自有劃撥土地進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)，而要吸引大企業(yè)提供自有土地參與保障性住房開發(fā)就必須予以一定的政策優(yōu)惠，如2008年上海市頒行的《上海市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)土地供應(yīng)管理實(shí)施辦法》規(guī)定: “企業(yè)自愿拿出手中土地申請(qǐng)參與經(jīng)適房開發(fā)，經(jīng)適房建設(shè)比例底線是50%。”也就是說，另外50%的土地可允許用于建造商品房獲利。讓擁有土地的大企業(yè)參與保障性住房建設(shè)，可視為企業(yè)分擔(dān)部分政府職能，能有效解決保障性住房建設(shè)資金不足的問題。此時(shí)，企業(yè)供地開發(fā)保障性住房有兩種方式:一是企業(yè)自建住房，完成工礦棚戶區(qū)改造，解決困難職工問題。二是企業(yè)供地 (一塊地或多塊地)，開發(fā)至少50%以上的保障性住房(主要為廉租房和公租房)，向社會(huì)增加保障性住房的供給，并通過開發(fā)一定的商品房獲得相應(yīng)的利潤(rùn)。

(4)房地產(chǎn)信托投資基金 (REITs)

房地產(chǎn)信托基金 (REITs)是一種以發(fā)行收益憑證的方式籌集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。目前，該模式的代表性地區(qū)為天津和上海，由天津準(zhǔn)備的廉租房REITs方案已由央行上報(bào)國(guó)務(wù)院，并陸續(xù)發(fā)行了天津信托·天房集團(tuán)保障性住房股權(quán)信托基金第Ⅰ－7期基金。保障性住房信托基金的資金來源主要為中央政府的財(cái)政劃撥、湖南省政府土地出讓金 (10%)和住房公積金的增值收益、國(guó)開行的無息貸款、還可吸納商業(yè)銀行、證券公司、產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)及大型企業(yè)集團(tuán)的投資資金。其運(yùn)作流程如圖6所示。

圖6 保障性住房信托基金流程圖

上述融資模式中，政企合作型、企業(yè)主導(dǎo)型、信托基金模式都是以開發(fā)商或投資商為主導(dǎo)角色，為政府減少了大量的資金壓力。如果多種模式同時(shí)使用，能較大程度地激發(fā)投資商的投資熱情，解決資金問題，進(jìn)而有效促進(jìn)保障房市場(chǎng)的供給。當(dāng)然，在實(shí)施過程中，政府必須給予一定的政策優(yōu)惠，包括但不限于低利息、減稅收、政府積極推動(dòng)等等。

2、保障性住房多元化融資模式的初步構(gòu)建

保障性住房建設(shè)中，各種保障房類型的適用人群和投資收益各有不同，應(yīng)根據(jù)不同類型的不同特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的融資模式排列組合，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)融資的多樣化。

表1 保障性住房多元化融資模式選擇

在選擇各種融資方式時(shí)，政府或企業(yè)可以根據(jù)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際需要選擇一個(gè)或多個(gè)融資模式。如廉租房可同時(shí)采用PPT模式和房地產(chǎn)信托投資基金進(jìn)行融資?？蓪⑵浞譃閮蓚€(gè)環(huán)節(jié):一是廉租房實(shí)體資產(chǎn)建造、運(yùn)營(yíng)和管理，主要采取PPT模式。政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共同確定廉租房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) (包括建筑面積、建設(shè)套數(shù)等)和租金水平，并劃撥建設(shè)用地，獲取國(guó)家開發(fā)銀行無息貸款，通過公開招標(biāo)形式選擇具備一定實(shí)力的房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)。二是發(fā)行房地產(chǎn)信托投資基金募集社會(huì)資本購(gòu)買廉租房一定期間的收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)廉租房資產(chǎn)的證券化，由此盤活廉租房建設(shè)占用的資金，獲得新的保障性住房項(xiàng)目開發(fā)所需的資金［8］。

［1］鐵道部.今年基建投資減千億 在建高鐵不停工［DB/OL］.http://www.chinanews.com/cj/2011/05 －07/3023527.shtml，2011－05－07.

［2］張 穎.新形勢(shì)下鐵路基本建設(shè)投融資模式選擇［J］.鐵路運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2002，(5):1－3.

［3］周敏霞.我國(guó)公路建設(shè)融資模式的變化及發(fā)展趨勢(shì) ［D］.北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005，17－24.

［4］肖亦林.項(xiàng)目融資中的ABS與BOT模式比較研究 ［J］.價(jià)值工程，2003，(6):82－84.

［5］鄧中美.社會(huì)保障性住房市場(chǎng)化運(yùn)作的BT模式探索［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(11):54－56.

［6］馮 鋒，張瑞青.公用事業(yè)項(xiàng)目融資及其路徑選擇 ［J］.軟科學(xué)，2005，(6):52－55.

［7］余曉波，桑 亞，馮俏彬.論地方政府投融資平臺(tái)的改革——以“重慶模式”為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(7):52－55.

［8］趙以邗.廉租住房和公共租賃住房實(shí)行REITs融資的可行性探討 ［J］.武漢金融，2010，(9):12－14.