目前中國社會(huì)管理存在的問題和對策研究

施雪華 孟令軻 湯靜容

目前中國社會(huì)管理存在的問題和對策研究

施雪華 孟令軻 湯靜容

社會(huì)管理是國家或社會(huì)團(tuán)體對社會(huì)運(yùn)行過程進(jìn)行組織調(diào)控的活動(dòng)，通過其調(diào)控使社會(huì)系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。目前中國社會(huì)管理存在著一些問題:社會(huì)管理的主體至今較為單一;政府對社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)控和防范;社會(huì)管理缺位;社會(huì)管理手段缺乏彈性;社會(huì)管理難達(dá)成共識。主要原因在于:需要正確認(rèn)識政府和公民社會(huì)的關(guān)系;政治體制改革滯后。今后社會(huì)管理創(chuàng)新的對策:促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，加強(qiáng)政府和公民社會(huì)的合作;改進(jìn)黨的社會(huì)管理能力;推進(jìn)基層自治;推進(jìn)政治體制改革和黨政分開;轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府;培育公民精神，引導(dǎo)社會(huì)的自我管理;樹立和維護(hù)公共權(quán)威等等，只有這樣，才能提高社會(huì)管理水平。

中國社會(huì)管理;公民社會(huì);政治體制改革;公民精神;基層自治

一、目前中國社會(huì)管理存在的問題

(一)對社會(huì)管理的概念厘清

社會(huì)管理是當(dāng)前研究的熱點(diǎn)問題。所謂社會(huì)管理，是“由國家或社會(huì)團(tuán)體對社會(huì)運(yùn)行過程進(jìn)行組織調(diào)控的活動(dòng)，目的在于通過這種調(diào)控活動(dòng)保持一種良好的社會(huì)秩序，使社會(huì)系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展?！薄?〕特別是當(dāng)前中國改革開放的不斷深化，社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)各種矛盾和問題日益暴露和尖銳的今天，只有加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，才能夠“維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境”〔2〕，社會(huì)管理的重要性由此可見一斑。對社會(huì)管理的研究首先要厘清其基本概念，因?yàn)樯鐣?huì)管理有其特殊性。在政治學(xué)中，管理是為滿足作為政治統(tǒng)治主體的統(tǒng)治階級與作為被統(tǒng)治階級的共同利益和需求而限制統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級各自利益和需求的事務(wù)、行為及其過程〔3〕，這明顯區(qū)別于統(tǒng)治，后者是為了滿足主體利益和需求而限制甚至犧牲客體利益和需求的事務(wù)、行為及其過程〔4〕。統(tǒng)治階級的根本利益是高于一切的，具有明顯的排他性，為了達(dá)到這樣的目的，統(tǒng)治階級甚至不惜借助于國家暴力機(jī)器來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其利益。而管理是對社會(huì)各階級共同利益和需求的維護(hù)，因此管理主體必然綜合權(quán)衡和考慮各階級 (層)和團(tuán)體的利益后，在不損害統(tǒng)治階級根本利益和需求的基礎(chǔ)上，社會(huì)各階級、各階層和團(tuán)體之間達(dá)成妥協(xié)和折衷，從而促進(jìn)社會(huì)協(xié)作。因此社會(huì)管理的主體必然是多元的，不僅僅局限于政府，包含了公民參與，主要是公眾、團(tuán)體和組織參與。在我國就是形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”〔5〕。社會(huì)管理又不同于社會(huì)服務(wù)，服務(wù)是服務(wù)主體滿足被服務(wù)的客體——社會(huì)組織與個(gè)人的利益和需求的事務(wù)、行為及其過程〔6〕，社會(huì)服務(wù)強(qiáng)調(diào)了服務(wù)主體的服務(wù)性，而社會(huì)管理則是管理方對社會(huì)成員的關(guān)系調(diào)整、行為規(guī)范，并且起著價(jià)值導(dǎo)向等作用，兩者的區(qū)別還是非常明顯的。社會(huì)管理涉及方方面面的事務(wù)，歸納起來包含在三個(gè)方面:社會(huì)秩序性事務(wù)，主要是社會(huì)治安、公共安全的事務(wù)，特別是在恐怖主義威脅的加劇，極端自然災(zāi)害頻發(fā)等情況下，各國如何應(yīng)對和化解公共危機(jī);社會(huì)基礎(chǔ)性事務(wù)，主要是為了支撐和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展所必須的教育、交通等事務(wù);社會(huì)保障性事務(wù)，主要是為了促進(jìn)再就業(yè)，解決失業(yè)問題，醫(yī)療保障等福利性質(zhì)的事務(wù)。

(二)建國以來社會(huì)管理的演進(jìn)

1949年新中國成立以來到1978年，社會(huì)管理主要是黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)。表現(xiàn)在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)，并且由于黨政不分，最后還是集中地以黨的領(lǐng)導(dǎo)為主。在全社會(huì)的意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)，以馬列主義、毛澤東思想為準(zhǔn)繩，形成全社會(huì)共同的價(jià)值觀和道德觀，統(tǒng)一人們的思想，在政治和組織領(lǐng)域內(nèi)，通過各級黨組織和政府組織，建立了完備的社會(huì)管理的組織體系，最重要的是相對于民國和民國前，政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了直接管理，而非以往主要由士紳發(fā)揮權(quán)威進(jìn)行管理?！霸谛轮袊闪⑶?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難被中央政府滲透，所以除了抽稅及維持秩序之外，地方官吏無非中央政府派來的一種使節(jié)，對各村鎮(zhèn)的集團(tuán)，敷行數(shù)不盡的各項(xiàng)禮儀?！薄?〕在城市，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和配給制，企業(yè)辦社會(huì)，承擔(dān)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理職能，以及戶籍制度和單位制，使得個(gè)人幾乎喪失了獨(dú)立，個(gè)人完全地依附在單位和組織之中，否則根本無法生存，在政治狂熱的年代，人成為政治的工具，無法左右自己的命運(yùn)，更不要說參與社會(huì)管理。在社會(huì)團(tuán)體方面，成立諸如工會(huì)、婦聯(lián)等組織，但是這些都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依附于黨組織，獨(dú)立性不強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)說，這種一元化的、帶有控制和強(qiáng)制的社會(huì)管理，在建國初期起到過積極作用，有利于鞏固政權(quán)、動(dòng)員群眾和社會(huì)資源、提高社會(huì)主義建設(shè)熱情等等，但是也存在著弊端，由于黨政不分，黨內(nèi)斗爭最終會(huì)蔓延到社會(huì)，文化大革命就是慘痛的教訓(xùn)。另外，依附于單位制下的人喪失現(xiàn)代性下人應(yīng)有的活力，如果構(gòu)成社會(huì)的人無法自由發(fā)展，社會(huì)管理著眼的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展也無從實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代政治本質(zhì)上是民主政治，社會(huì)主義也不例外，公民的自由、全面的發(fā)展非常重要，社會(huì)的進(jìn)步是為了建設(shè)“一個(gè)更高級的、以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式”〔8〕，“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！薄?〕隨著改革開放，經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立，多種所有制經(jīng)濟(jì)并存，這樣的情況下人的獨(dú)立選擇機(jī)會(huì)大大增強(qiáng)，戶籍制度的松動(dòng)使得人的流動(dòng)性增強(qiáng)，單位制也不再是社會(huì)主體，日益瓦解，黨和政府對社會(huì)管理不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全社會(huì)高度集中管理，社會(huì)出現(xiàn)了碎片化和個(gè)人原子化，企業(yè)角色回歸為市場競爭的主體，政企分開使得一部分社會(huì)管理職能重新由政府承擔(dān)，與此同時(shí)，新的社會(huì)團(tuán)體特別是各種社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，如法律援助、勞工保護(hù)、慈善組織等等，在一定程度上發(fā)揮社會(huì)管理的作用。

表1 2005年～2010年在民政部門注冊的社會(huì)組織數(shù)量

(三)社會(huì)管理存在的問題

1．社會(huì)管理的主體至今較為單一。中國社會(huì)管理的主體依舊是政府，并沒有實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織的合作。傳統(tǒng)體制遺留下來的諸如婦聯(lián)和工會(huì)等，盡管有小幅度的改革，但是依舊接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，自主性并沒有實(shí)質(zhì)的提升和改善。譬如在很多涉及薪酬和工作環(huán)境的糾紛中，工會(huì)很難站在工人的立場上，維護(hù)工人的利益，獨(dú)立工會(huì)的呼聲很高，但是目前還無法實(shí)現(xiàn)。

2．政府對社會(huì)組織進(jìn)行的嚴(yán)格控制和防范。除了體制內(nèi)和體制認(rèn)可的社會(huì)組織外，改革開放以來新成立的社會(huì)組織，政府雖然并不禁止，但是對這類組織抱有疑慮，表現(xiàn)為嚴(yán)格控制和防范，在注冊條件、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等諸多方面設(shè)立門檻，手續(xù)繁雜。一方面，社會(huì)發(fā)展催生很多社會(huì)組織。另一方面，政府反而在“1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、2004年針對當(dāng)時(shí)國內(nèi)民間組織的情況專門發(fā)文進(jìn)行調(diào)控?！薄?0〕

3．社會(huì)管理缺位。長期以來，過度地追求GDP增長以及官員的考核制度，以及地方政府普遍存在的政策的選擇性執(zhí)行，使得政府官員熱衷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目追求經(jīng)濟(jì)數(shù)字，除了成本頗高的維穩(wěn)，其他社會(huì)管理工作存在著被弱化，不重視，諸多的社會(huì)矛盾長期積累而得不到緩解或者糾正，群體性事件逐年增多，社會(huì)行業(yè)頻繁出現(xiàn)丑聞，如近幾年來食品行業(yè)從三聚氰胺事件到非法添加劑事件等。

4．社會(huì)管理手段缺乏彈性。由于政府掌握絕對的政治資源和其他資源，在社會(huì)管理上手段也相對單一，動(dòng)輒使用行政手段、法律手段甚至強(qiáng)制手段解決社會(huì)事件或者矛盾，往往容易激化矛盾，導(dǎo)致更大的解決成本，或者一時(shí)掩蓋問題，但最終影響到政府權(quán)威和合法性。

5．社會(huì)管理的共識尚需要凝聚和形成。社會(huì)管理除了保障社會(huì)的正常秩序外，尚需要起到協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的作用。維持穩(wěn)定只是中國社會(huì)管理的一個(gè)基本方面，實(shí)際上，社會(huì)主義和諧社會(huì)，科學(xué)發(fā)展觀等理論的提出，內(nèi)含了社會(huì)管理的價(jià)值目標(biāo)，那就是促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展，以人為本，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。然而由于諸多因素，政府部門對此尚未凝聚成有推動(dòng)力的意志和共識。

(四)對社會(huì)管理存在的問題的原因分析

以上社會(huì)管理存在的問題，主要是兩個(gè)方面的原因，第一，需要正確認(rèn)識政府和公民社會(huì)的關(guān)系，第二，中國政治體制改革相對滯后。

歷史和現(xiàn)實(shí)都揭示了“強(qiáng)政府弱社會(huì)”是中國政府與社會(huì)關(guān)系的主要表現(xiàn)。改革開放以來，應(yīng)正確認(rèn)識和評價(jià)正在出現(xiàn)的中國公民社會(huì)，政府對公民社會(huì)抱有疑慮，是不必要的。因?yàn)橹袊裆鐣?huì)的發(fā)生和發(fā)展具有和西方明顯不同的環(huán)境，不能簡單地直接套以西方的觀點(diǎn)和理論。首先就其產(chǎn)生來說，這是在黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放中產(chǎn)生，相當(dāng)一部分的有產(chǎn)者和中產(chǎn)階級本身是政策的受益者，因此，作為一支新興的社會(huì)群體和力量，其政治態(tài)度是溫和的，完全可以成為政府在新時(shí)期團(tuán)結(jié)和合作的對象，而非積極的反對力量，不能簡單地認(rèn)為西方公民社會(huì)發(fā)揮過對抗政府專制，追求民主等而認(rèn)為公民社會(huì)就是對政治秩序的破壞和重建的力量。其次，西方公民社會(huì)最早萌芽于12世紀(jì)的城市共和國，距今已經(jīng)發(fā)生了大量的轉(zhuǎn)變和演化，國家和社會(huì)的關(guān)系，即使是在西方國家，也不是簡單的對立和分割，恰恰相反，兩者已經(jīng)形成有機(jī)的融合。在多元社會(huì)下，最有利于政府和社會(huì)組織的是彼此間充分的合作，單純地對抗只會(huì)引來動(dòng)蕩和不安。在中國，單純的經(jīng)濟(jì)增長并不能夠最終實(shí)現(xiàn)中華復(fù)興，需要社會(huì)協(xié)調(diào)的有機(jī)的發(fā)展，而在一個(gè)國情復(fù)雜，困難多多的大國，穩(wěn)定的政治秩序和統(tǒng)一的政治領(lǐng)導(dǎo)是有利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的，這符合尚在成長中的中國公民社會(huì)的理性訴求。反過來說，公民社會(huì)的發(fā)展，特別是公民社會(huì)最終的興盛，是有利于政治穩(wěn)定的。

鄧小平同志早在1986年時(shí)就說“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感受到政治體制改革的必要性?！毕鄬τ谑袌龈母飦碚f，政治體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，目前相對比較滯后，當(dāng)前社會(huì)管理的諸多問題都和政治體制改革落后有關(guān)。政府缺乏足夠的民主監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力集中，腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重，以權(quán)謀私，錢權(quán)交易，瀆職等等，造成社會(huì)管理工作出現(xiàn)問題，如很多環(huán)境污染的工礦企業(yè)能夠長期生存，往往和背后的當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門不作為有關(guān)，甚至前者向后者賄賂，尋求權(quán)力庇護(hù)，或者拉攏后者入股，牟取私利;一些基層公安單位甚至政權(quán)的黑社會(huì)化，很多地方的拆遷問題等等。2010年4月1日溫家寶總理在《求是》雜志中指出:“把應(yīng)該由社會(huì)和市場發(fā)揮作用的真正交給市場和社會(huì)。社會(huì)需求總是呈現(xiàn)多層次和多樣性。怎樣確定政府的責(zé)任范圍、劃分政府與市場的界限，這是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域改革必須明確的一個(gè)問題……同時(shí)也有利于政府集中力量辦好該辦的事?！薄?1〕

二、解決目前中國社會(huì)管理問題的對策

(一)促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，加強(qiáng)政府和社會(huì)組織的合作

我國政府1998年10月5日在聯(lián)合國總部簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展實(shí)際上是落實(shí)和保護(hù)公民政治權(quán)利的重要舉措。結(jié)合現(xiàn)實(shí)和國情的因素，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，并非是突然的全面的放開，相反，可以采取漸進(jìn)有序的步驟。首先，可以從環(huán)保、衛(wèi)生等領(lǐng)域做起，然后再逐步放開到其他領(lǐng)域，這樣形成的阻力會(huì)比較小，風(fēng)險(xiǎn)也比較容易控制。另外，可以先從若干地區(qū)進(jìn)行相關(guān)的試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，形成示范。在決策階段，根據(jù)托馬斯的分類，公民參與的類型可以形成改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商、公共決策，〔12〕在政策的實(shí)施階段和評估階段，公民參與仍然有益而不可缺少，特別是對政府的監(jiān)督和作為外包服務(wù)的提供者等等。

社會(huì)組織可以充分發(fā)揮多種作用:其一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，法律組織、信息組織、經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織等等可以充分發(fā)揮作為非政府機(jī)構(gòu)的靈活性，有利于改善市場信息不對稱所帶來的交易不透明問題，防止企業(yè)競爭中的片面追求利益最大化的問題;其二，行業(yè)組織能夠有效解決本行業(yè)的相關(guān)問題，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，避免行業(yè)內(nèi)的惡性競爭，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部交流，行業(yè)組織比政府部門更了解行業(yè)，因而更具有效率;其三，社會(huì)組織在扶貧、慈善等業(yè)務(wù)上有廣闊的前景。以中國扶貧基金會(huì)為例，2010年中國扶貧基金會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)總收入11．2億元，與2009年財(cái)務(wù)總收入6．1億元相比，增幅達(dá)84%。2010年，基金會(huì)直接投入扶貧款物7．93億元，是2009年4．61億元的172%，增幅高達(dá)72%。2010年，基金會(huì)援助型項(xiàng)目覆蓋了全國478個(gè)縣、218所大學(xué)、66所高中和2260所小學(xué)，有256．8萬貧困人口直接從各個(gè)項(xiàng)目中受益;其四，社會(huì)組織有助于維護(hù)公民合法權(quán)益。當(dāng)公民的合法權(quán)益受到損害，社會(huì)組織能夠提供法律援助和其他途徑的支持，公民的個(gè)人力量將不再勢單力薄;其五，科研、教育型的社會(huì)組織，可以加強(qiáng)創(chuàng)新研究，推動(dòng)先進(jìn)的理念傳播，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供智力支持;其六，專業(yè)化的社會(huì)組織可以成為政府公共采購，或者服務(wù)外包的供應(yīng)者，2010年北京市財(cái)政通過社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金撥款1億元，購買300個(gè)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目用以服務(wù)民生，在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步擴(kuò)大購買范圍;〔13〕其七，影響公共決策。現(xiàn)在一些城市的市民聽證等制度還是相對簡單的公民參與形式，一些獨(dú)立的社會(huì)組織或者是行業(yè)組織，對社會(huì)相關(guān)問題進(jìn)行信息搜集、整理和研究，或者代表和吸納所聯(lián)系的民意，能夠影響政府的公共決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化。社會(huì)組織的參與和協(xié)作，可能會(huì)對公共決策周期等產(chǎn)生影響。

促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展，同時(shí)需要加強(qiáng)對社會(huì)組織的管理和自我管理。對社會(huì)組織的管理主要是通過法律途徑，依法管理，相當(dāng)一部分的社會(huì)組織本身具有官方的背景和支持，業(yè)務(wù)的展開循規(guī)蹈矩，實(shí)際上，即使是新興的社會(huì)組織，也很少涉及到政治性議題，其獨(dú)立性也僅僅相對較高，而非完全的獨(dú)立，還是存在著對政府的一定程度的依附。因此在政府主導(dǎo)下，社會(huì)組織的發(fā)展不會(huì)驟然出現(xiàn)無序的狀態(tài)，社會(huì)組織的活動(dòng)范圍和議事范圍的擴(kuò)大必然是和社會(huì)主義民主政治相協(xié)調(diào)的，而社會(huì)組織的自我管理，同樣非常重要，主要涉及到組織理念建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)管理、組織的資金來源和運(yùn)作管理 (當(dāng)前對資金方面限制很多)、社會(huì)第三方對組織績效的評定等。在當(dāng)前國情下，重中之重的是社會(huì)組織提高其專業(yè)化水平和業(yè)務(wù)能力，否則無法體現(xiàn)出其組織優(yōu)勢。

(二)改進(jìn)黨的社會(huì)管理能力

中國共產(chǎn)黨本身具有提高社會(huì)管理工作的資源和條件，黨是執(zhí)政黨，能夠起到溝通社會(huì)和政府的作用。按照列寧主義和民主集中制等構(gòu)建起來的中國共產(chǎn)黨，實(shí)行一體化的高度集中的體制，但是在當(dāng)今社會(huì)，缺乏靈活性和適應(yīng)性。黨的高層體制，實(shí)踐證明以穩(wěn)定性為主，而目前較為緊迫的是加強(qiáng)基層黨組織的社會(huì)管理水平，首先要擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋和流動(dòng)黨員管理，其次要淡化基層黨組織的政治色彩，加強(qiáng)基層黨組織對基層的回應(yīng)性，以及打造面向街區(qū)的輕型化黨組織。

“三個(gè)代表“重要思想解決了新時(shí)期黨擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)問題，基層黨組織應(yīng)在新興社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)和新興階層中積極發(fā)展黨組織，擴(kuò)大基層黨組織對社會(huì)的接觸和影響。目前社會(huì)流動(dòng)性增大，基層黨組織應(yīng)提高靈活性和適應(yīng)性，借助網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)等構(gòu)建管理平臺，及時(shí)掌握黨員的流動(dòng)。信息技術(shù)甚至能夠構(gòu)建黨的一體化平臺，基層黨組織和相關(guān)信息，借助超高速計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)平臺，完全可以形成黨中央和基層組織的互動(dòng)。

由于基層黨組織身處一線，更應(yīng)該針對基層情況加強(qiáng)回應(yīng)性，基層黨組織應(yīng)成為和基層對話、互動(dòng)的平臺。值得注意的是，當(dāng)前一些地區(qū)基層黨組織加強(qiáng)社會(huì)管理的做法依舊是沿襲維穩(wěn)的路子，更多的是從心態(tài)和做法上使用控制甚至監(jiān)視，滿足于通過信息封鎖、監(jiān)控、強(qiáng)制管理等手段，表面上降低了社會(huì)事件的發(fā)生，實(shí)際上惡化了黨群關(guān)系。科學(xué)提高基層黨組織的社會(huì)管理水平，走群眾路線，通過成立對話、協(xié)商平臺或者機(jī)制，甚至可以開放基層黨組織的活動(dòng)，使得民意走進(jìn)黨組織，社會(huì)問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，通過法律規(guī)定的各種途徑，積極解決基層問題。

隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，街區(qū)成為重要的管理著眼點(diǎn)，基層黨組織可以成立面向街區(qū)的黨的輕型化組織。所謂輕型化，并非刻意著眼于規(guī)模的大小，而是在于功能模塊的靈活。這種靈活一是指針對街區(qū)，上級黨組織或者基層黨組織，完全可以成立專門面向街區(qū)工作的聯(lián)合黨組織，黨員可以來自不同的基層組織，形成定期的街區(qū)民意搜集和分析;二是指組織討論完后，黨員以街區(qū)的個(gè)人成員的身份參加街區(qū)的活動(dòng)和事務(wù)，貫徹組織意圖，而非動(dòng)輒機(jī)械地以組織形式出現(xiàn)。黨一貫倡導(dǎo)的發(fā)揮黨員先鋒模范作用的傳統(tǒng)應(yīng)該在新的形勢下有新的發(fā)展。

(三)推進(jìn)基層自治

基層自治本身是社會(huì)管理的一個(gè)重要方面。自治在西方有較長的歷史，如英國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，美國和德國等國由于采取聯(lián)邦制使得中央和地方存在分權(quán)。目前國內(nèi)主要基層自治組織是居民委員會(huì)和村委會(huì)，而居委會(huì)實(shí)際上成為了政府的半派出機(jī)構(gòu)，成為政府權(quán)力進(jìn)入社區(qū)的途徑之一，失去了自治的意義。這是因?yàn)榫游瘯?huì)承擔(dān)了太多的職能:“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè);調(diào)解民間糾紛;協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安;協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議?！薄?4〕可以說居委會(huì)儼然成為一個(gè)社區(qū)政府，早已失去了自治的意義。村委會(huì)普遍進(jìn)行直接選舉，但是又受到村支部和上級黨組織和政府影響等因素，導(dǎo)致村級的管理結(jié)構(gòu)和形式并不是太明晰。推進(jìn)基層自治，可以首先從居委會(huì)和村委會(huì)的獨(dú)立開始，居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)結(jié)合，對小區(qū)事務(wù)自主管理，使得居民或者業(yè)主的群體、個(gè)人生活不受不必要的干預(yù)和控制，而涉及到治安、衛(wèi)生等公共事務(wù)，可以和政府進(jìn)行協(xié)商，其他事務(wù)可以通過政黨、社團(tuán)等渠道進(jìn)行，居委會(huì)就是居民的日常事務(wù)的自治單位。在農(nóng)村，村委會(huì)應(yīng)該成為村民自治的唯一權(quán)力機(jī)關(guān)，這就必須進(jìn)行政治體制改革，特別是黨政分開?？偟膩碚f，在過去，社區(qū)居民和村民習(xí)慣于被政府采用動(dòng)員式的管理，而如今黨和政府倡導(dǎo)基層自治，公民的管理參與和管理不參與同等重要，甚至公民的不參與權(quán)更需要保護(hù)，基層自治就意味著和傳統(tǒng)的動(dòng)員式管理告別，而公民應(yīng)該依據(jù)公共利益、集體利益，發(fā)展公民間自主的、互助的、平等的基于合作的管理。

(四)政治體制改革和黨政分開

政治體制改革是一個(gè)綜合性的復(fù)雜工程，關(guān)系到社會(huì)管理方面，則改革首先必須完成黨從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，建國以來黨已經(jīng)執(zhí)政60多年，但是黨政不分，以黨代政的情況時(shí)有發(fā)生，黨對社會(huì)的管理依舊借助政治資源實(shí)行控制和動(dòng)員的方式，帶有濃厚的革命黨色彩，不符合時(shí)代的要求。當(dāng)前中國社會(huì)從國家控制社會(huì)的“總體性社會(huì)”轉(zhuǎn)型，〔15〕民主政治和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)無法再為權(quán)力對社會(huì)的全面控制提供基礎(chǔ)和空間，因此黨政分開，黨對政府施行政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，政府部門才能不受黨的不必要的干擾，更有效率地履行社會(huì)管理職能，而借助于憲政體系的完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法所規(guī)定的，法治下形成的政治地位、規(guī)則和慣例的穩(wěn)固性遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于其他條件下所產(chǎn)生的相關(guān)穩(wěn)固性。

政府是社會(huì)管理的重要主體之一，政治體制改革必須加強(qiáng)對政府的監(jiān)督，促使政府提高管理的效率和質(zhì)量。當(dāng)前體制下監(jiān)督途徑已經(jīng)很多，如人大、政協(xié)、紀(jì)檢、民主黨派、憲法規(guī)定的公民、信訪等等，社會(huì)輿論監(jiān)督，新興的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等等，然而在實(shí)際中效果不盡如意，有的監(jiān)督名存實(shí)亡，或者軟弱無力。原因還是在于黨政不分，任何監(jiān)督一旦面對上級黨組織甚至同級黨組織就失去效力，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生了異化，誰來監(jiān)督黨成為問題。胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上說“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心”，政府的權(quán)力是人民授予的，來自于人民，黨政分開有助于黨和人民群眾一起更好地監(jiān)督政府施政。

政治體制改革最終可以形成黨在戰(zhàn)略和方針層面對政治事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，并對政府主要官員進(jìn)行任命和領(lǐng)導(dǎo);而政府可以朝著公共行政和公共管理的方向改革和演進(jìn)，建立專業(yè)化、高效率的公務(wù)員隊(duì)伍，以及相應(yīng)的考核和監(jiān)督機(jī)制，倡導(dǎo)公民參與，與社會(huì)組織合作，共同推進(jìn)社會(huì)管理發(fā)展。這樣，黨、政府和公民 (組織)地位清晰，角色明確，最終形成共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)，打造政府的公共性。政府存在的目的就是代理全體公民之公共事務(wù)的治理，以實(shí)現(xiàn)公正原則下的每個(gè)公民的最大化自由，公民和政府的關(guān)系以公共利益為依據(jù)，統(tǒng)一到公共準(zhǔn)則上來。〔16〕

(五)轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府

建國以來到改革開放，政府扮演了經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)投資、控制外匯市場、制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、審批經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，通過高積累促成了工業(yè)體系的快速建立，使改革開放以來經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。但是，市場經(jīng)濟(jì)中政府畢竟不是競爭的企業(yè)實(shí)體，而市場經(jīng)濟(jì)必須尊重企業(yè)在市場的主體地位，必須按照市場規(guī)律辦事，政府的職能更多的是為經(jīng)濟(jì)做好秩序保障，依法監(jiān)管市場運(yùn)行，必要時(shí)實(shí)施宏觀調(diào)控。政府如果過多干涉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，甚至直接干預(yù)，往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展反映的是政府意志而不是市場意志，由于掌握經(jīng)濟(jì)大權(quán)，政府部門權(quán)力尋租，或者因?yàn)檎〉孟嚓P(guān)利益而形成既得利益集團(tuán)和部門。轉(zhuǎn)變政府職能，就必須讓社會(huì)管理、公共服務(wù)回歸成為政府職能的重中之重，打造服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，實(shí)際上就是政府和社會(huì)形成了良性的互動(dòng)關(guān)系，政府不再是純粹的統(tǒng)治者的角色，而是和公民、公民組織形成了共同管理社會(huì)的局面，形成了治理。權(quán)力也是影響力，并且是雙向的，政治也是有體系的，大大小小的體系彼此影響〔17〕，因此政治只能是在妥協(xié)中達(dá)到各方需求和利益的最大化，服務(wù)型政府由于積極地引入公民和公民組織參與管理，提高了決策的科學(xué)化、民主化，容易達(dá)成共識，因此可以把政府的社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)降到相對較低的水平，提高社會(huì)管理的效率。

服務(wù)型政府在理念上是重視公民參與的政府模式，公民權(quán)力得到尊重，這要求政府增強(qiáng)對公民和公民團(tuán)體要求的回應(yīng)性，科層制的官僚機(jī)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的需求，扁平化組織已經(jīng)成為潮流，構(gòu)建服務(wù)型政府，同樣需要政府在結(jié)構(gòu)上的改革?？梢愿鶕?jù)行政層級的不同，社會(huì)管理的側(cè)重、分工有所不同調(diào)整政府結(jié)構(gòu)和工作重心，中央政府總攬全局，更多的是負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行全國戰(zhàn)略性、根本性事務(wù)，對社會(huì)管理工作做出全局性的、指導(dǎo)性的決策，到了省市一級，可以根據(jù)中央的方針政策進(jìn)行細(xì)化，而縣鄉(xiāng)直接面對基層，更多的是承擔(dān)起大量日常實(shí)際的管理工作和事務(wù)，并且這種管理工作可以和社會(huì)組織進(jìn)行合作，這實(shí)際上要求政府的權(quán)力適當(dāng)?shù)叵路沤o基層組織和社會(huì)組織，增強(qiáng)基層的自主性和回應(yīng)性，把問題和矛盾化解在基層。

(六)培育公民精神，引導(dǎo)社會(huì)的自我管理

社會(huì)管理還包含了社會(huì)成員的自我管理。社會(huì)最基礎(chǔ)的單位就是個(gè)人，在現(xiàn)代國家就是公民。公民不僅意味著享受法律保護(hù)和授予的權(quán)利，更重要的是公民的政治參與，并且有能力捍衛(wèi)自己的相關(guān)權(quán)利從法律規(guī)定到現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)的自我管理實(shí)現(xiàn)，需要重視公民教育，培育公民精神，使公民真正意識到自己是國家的主人而不是臣民，意識到自己的權(quán)利和義務(wù)，積極投身到社會(huì)和政治事務(wù)中，古希臘時(shí)代雅典將軍伯利克里在陣亡將士墓前演說中說: “我們認(rèn)為一個(gè)不關(guān)心公共事務(wù)的人不是一個(gè)沒有野心的人，而是一個(gè)無用之人?！薄?8〕一個(gè)優(yōu)秀公民，必然能夠理解個(gè)人和公共的關(guān)系，脫離狹隘的私人視野，必然尊重社會(huì)共識，尊重民主，守法負(fù)責(zé)，有獨(dú)立思考的精神，并且對自己的行為有自律和反思。此外，現(xiàn)代社會(huì)中，無論是政府還是社會(huì)組織，精英化主導(dǎo)已經(jīng)非常明顯，政治精英、社會(huì)精英而不是普通大眾掌握組織活動(dòng)，從這個(gè)角度說，公民應(yīng)提防自身缺位和邊緣化，必須培育公民精神，然而通過政黨也好，社會(huì)組織也好，只要政治參與的途徑是通暢的，那么在公民素質(zhì)和精神的指引下，現(xiàn)代公民依舊能夠履行相應(yīng)的公民職責(zé)，依舊是社會(huì)自我管理實(shí)現(xiàn)的最深厚的基礎(chǔ)力量。

(七)樹立和維護(hù)公共權(quán)威

近期以來國內(nèi)諸多的事件，如溫州7．23動(dòng)車事故，政府部門的信息發(fā)布、解釋往往受到民眾的質(zhì)疑和批評，甚至這種群體的質(zhì)疑已經(jīng)形成了一種慣性，政府部門的公信力、可信度已經(jīng)下降到一個(gè)危險(xiǎn)的程度，因此樹立和維護(hù)公共權(quán)威勢在必行，但是這種公共權(quán)威的缺失，原因主要還在于政府在公共管理的過程中，過于封閉，缺乏透明性、回應(yīng)性，政府官員的腐敗和不作為，權(quán)力缺乏監(jiān)督導(dǎo)致濫用，以及“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”傳統(tǒng)下政府執(zhí)政心態(tài)和執(zhí)政理念等產(chǎn)生偏頗和問題。公共權(quán)威對社會(huì)的健康發(fā)展不可缺少，權(quán)威強(qiáng)調(diào)的是心理服從能力，如果只能靠強(qiáng)制力來管理社會(huì)，合法性實(shí)質(zhì)已經(jīng)喪失，缺失公共權(quán)威，導(dǎo)致管理成本上升、社會(huì)與政府的沖突和對立加劇，同時(shí)，權(quán)威讓位于權(quán)力特別是強(qiáng)制力，無論是政府還是社會(huì)都喪失安全感，權(quán)力成為爭奪的目標(biāo)，對權(quán)力的過度關(guān)注和使用，違背法治精神和民主精神，無法形成社會(huì)管理的長效機(jī)制。

(八)應(yīng)對公共危機(jī)

世界范圍內(nèi)的恐怖主義、分離主義和狂熱民族主義、邪教、極右思潮的威脅，以及自然環(huán)境變化導(dǎo)致的極端自然災(zāi)害和極端氣候頻發(fā)，另外社會(huì)上個(gè)人由于心理失衡或者心理危機(jī)等導(dǎo)致的對公眾的報(bào)復(fù)，社會(huì)不公帶來的個(gè)人反抗等等，這些都能釀成公共危機(jī)。由于人口在城市的集中，全球化和地球村已經(jīng)形成，公共危機(jī)的影響和后果必須重視。許多危機(jī)的根源往往是政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的因素，以及社會(huì)公正和正義的實(shí)現(xiàn)問題，不論是社會(huì)性問題還是自然災(zāi)害，都需要管理者特別是政府建立相應(yīng)的解決機(jī)制:一是界定風(fēng)險(xiǎn)因素，建立政府相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作，形成有效的應(yīng)對危機(jī)的反映和管理機(jī)制;二是總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，針對各種危機(jī)建立齊備的預(yù)案，并且根據(jù)實(shí)踐不斷進(jìn)行優(yōu)化和修正;三是在大城市應(yīng)該重視繁華商圈、地下交通等人口流動(dòng)性大的地區(qū)的危機(jī)預(yù)防、控制和解決方案;四是重視信息交流，包括國際信息交流，重視通過和社會(huì)組織等建立起社會(huì)渠道的信息來源和交流;五是對全民和社區(qū)進(jìn)行相應(yīng)的危機(jī)預(yù)防和處理的宣傳和教育;六是在城市完善危機(jī)來臨時(shí)可應(yīng)對的工具設(shè)施和建筑設(shè)施，以及物資和資源儲備等;七是極端自然災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)的預(yù)警信息發(fā)送平臺建設(shè)。當(dāng)然，最重要的還是從社會(huì)根源上盡力化解矛盾，保護(hù)自然環(huán)境。

社會(huì)管理任重而道遠(yuǎn)，關(guān)鍵在于解放思想，實(shí)事求是。長久以來，為了改變落后的面貌，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是必要的，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)只是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)這一整體的一個(gè)局部，實(shí)踐證明，推進(jìn)我國的社會(huì)管理，必須正視改革開放以來的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，培育公民社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)政府和社會(huì)的合作，轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府，培育公民精神，形成政府－社會(huì)組織－公民的合力，樹立公共權(quán)威，才能有效提升社會(huì)管理水平。

〔1〕朱自強(qiáng)，高占祥，趙云鶴．中國文化大百科全書·綜合卷:(上)〔M〕．長春出版社，1994．

〔2〕〔5〕http://news．xinhuanet．com/politics/2011－02/19/c_121100198．htm

〔3〕〔4〕〔6〕施雪華．“服務(wù)型政府”的涵義、理論和條件〔J〕．社會(huì)科學(xué)，2010，(2)．

〔7〕黃仁宇．放寬歷史的視界〔M〕．北京:三聯(lián)書店，2001．

〔8〕馬克思恩格斯全集:第23卷［M］．北京:人民出版社，1972年．

〔9〕馬克思恩格斯選集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995．

〔10〕馬慶鈺．非政府組織何以能夠生存與發(fā)展〔EB/OL〕．人民網(wǎng)．2006．

〔11〕http://www．fupin．org．cn/aboutus/index．a(chǎn)sp?classid=L1601

〔12〕約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與〔M〕．孫柏瑛，等譯．中國人民大學(xué)出版社，2010．

〔13〕康曉光，馮利．2011中國第三部門觀察報(bào)告〔M〕．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．

〔14〕中華人民共和國居民委員會(huì)組織法〔M〕．1989．

〔15〕孫立平．改革前后中國大陸國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動(dòng)關(guān)系的演變〔J〕． (香港)中國社會(huì)科學(xué)季刊，1994，(1)．

〔16〕賈西津．中國公民參與案例與模式〔M〕．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．

〔17〕羅伯特·達(dá)爾．現(xiàn)代政治分析〔M〕．上海譯文出版社，1987．

〔18〕修昔底德．伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史〔M〕．謝德風(fēng)譯．商務(wù)印書館，2006．

〔責(zé)任編輯:正 惠〕

D669

A

1008－9187－ (2012)01－0073－07

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目子課題“用社會(huì)主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)多樣化社會(huì)思潮對策研究”(078ZD035);教育部“學(xué)習(xí)宣傳貫徹十七大精神和改革開放30周年理論研究應(yīng)急課題”、“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”(2008JYJ060)，北京師范大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“當(dāng)代中國政治發(fā)展的戰(zhàn)備與模式研究”(107021);北京市2009系社科基金項(xiàng)目“新中國政治發(fā)展60年”

施雪華，北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院 (馬克思主義學(xué)院)博士生導(dǎo)師;

孟令軻，北京師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)碩士生，北京 100875;

湯靜容，四川社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所碩士研究生，四川 成都 610071。