商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護機制研究

中國工商銀行杭州金融研修學院課題組

一、加強商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護的必要性及現(xiàn)實意義

保護商業(yè)銀行消費者合法權(quán)益在我國特殊國情下具有現(xiàn)實意義。首先，保護消費者合法權(quán)益是我國商業(yè)銀行負有的法律責任和義務(wù)，是建立健全商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護法制體系的重要組成部分。其次，它也是我國商業(yè)銀行建設(shè)現(xiàn)代金融企業(yè)、提升品牌形象和市場競爭力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。此外，美國次貸危機的經(jīng)驗和教訓(xùn)充分說明了加強和完善商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護的必要性。

（一）有利于保護銀行消費者個體利益，完善消費者保護制度

增加消費者福利是社會發(fā)展的終極目標之一。從整體上看，消費者作為一個團體，與經(jīng)營者相比處于劣勢地位，對于銀行消費者而言，其弱勢地位更為明顯。一方面商業(yè)銀行實力強大，在很多時候、很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費者金融知識欠缺，對很多創(chuàng)新的銀行產(chǎn)品知之甚少。此外，商業(yè)銀行還往往通過單方面聲明或以格式合同等方式保留更改合同條款的權(quán)利，而這種更改往往導(dǎo)致消費者處于不知情的不利地位。因此，應(yīng)當借助于商業(yè)銀行消費者這一概念，在合同法律之外借助特別法為消費者規(guī)定法定權(quán)利及權(quán)利保障的相應(yīng)機制，為金融消費者提供有力保護。

（二）有利于實現(xiàn)商業(yè)銀行和全社會的可持續(xù)發(fā)展，提升銀行業(yè)競爭力

美國次貸危機表明，片面強調(diào)金融機構(gòu)自身的利益，淡化消費者保護，忽視消費者權(quán)益，這種殺雞取卵式發(fā)展最終會導(dǎo)致消費者產(chǎn)生風險厭倦和離場情緒，失去市場基礎(chǔ)，如魚失水，我國牛奶行業(yè)三聚氰胺教訓(xùn)不可謂不深。

（三）有利于為消費者信貸發(fā)展、擴大內(nèi)需提供良好的制度環(huán)境

長期以來，我國經(jīng)濟增長過度依賴投資和外貿(mào)，國內(nèi)消費對于經(jīng)濟增長的支撐作用偏小。為此，建立和完善商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護制度對于發(fā)展我國消費信貸，進而擴大內(nèi)需都具有重要意義，而作為金融體系中消費信貸產(chǎn)品的重要提供者——商業(yè)銀行更是責無旁貸。

（四）維護國家金融和經(jīng)濟安全的需要

銀行消費者權(quán)益保護不足是導(dǎo)致次貸危機的重要原因之一。消費者普遍缺乏金融專業(yè)知識，難以識別五花八門的銀行產(chǎn)品背后的陷阱。而監(jiān)管部門缺乏對消費者保護的制度安排，消費者容易購買大量不適合他們的銀行產(chǎn)品。此外，信用產(chǎn)品缺乏透明度導(dǎo)致了消費者對這些產(chǎn)品的無知及盲目樂觀，一定程度上引發(fā)了次級貸款的泛濫和房地產(chǎn)泡沫的膨脹，最終醞釀了這場殃及全球的金融危機。次貸危機經(jīng)驗教訓(xùn)充分說明，必須加強商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護，這也是維護國家金融穩(wěn)定乃至經(jīng)濟安全的重要保障。

二、我國商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護面臨的挑戰(zhàn)

近年來，我國政府對商業(yè)銀行消費者保護的重視以及所做的努力，通過不斷完善的法律法規(guī)以及倡導(dǎo)行業(yè)自律，促使銀行消費者權(quán)益保護工作取得了顯著成績。另一方面，我國各家商業(yè)銀行也積極履行法律責任和義務(wù)，采取各種方式，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，努力踐行消費者權(quán)益保護工作。這些都有力地促進了我國銀行業(yè)整體的和諧與健康發(fā)展。

但在此過程中，我們也可以清楚地認識到，與傳統(tǒng)的實物消費品相比，銀行產(chǎn)品本身具有更為復(fù)雜的專業(yè)性和技術(shù)性，其服務(wù)的提供者與銀行消費者之間存在著更多更大的信息不對稱，使商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護工作面臨著更為艱巨的挑戰(zhàn)。目前，我國商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護工作主要面臨三方面的挑戰(zhàn)：一是我國金融市場發(fā)展歷史較短，消費者的金融消費意識不足，抗風險的意識和能力欠缺，與商業(yè)銀行自身相比，消費者的弱勢地位明顯；二是目前商業(yè)銀行“公平對待消費者”的公司治理理念和機制保障還有待于進一步提升；三是保護銀行消費者的機制還有待于不斷創(chuàng)新和完善。

三、我國商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護工作的現(xiàn)狀和目前存在的主要問題

（一）現(xiàn)狀

商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護是經(jīng)濟金融發(fā)展到一定程度上的必然要求，同時，政府的重視和支持非常重要。20世紀60年代以后，發(fā)達國家和地區(qū)就已經(jīng)逐步建立和完善其銀行消費者保護體系，并頒布了一系列法律。在我國，有關(guān)部門在商業(yè)銀行消費者保護領(lǐng)域也已進行了積極探索，并取得了一些成績。但是，我們也要清醒地看到，當前消費者和商業(yè)銀行的糾紛和爭議還較為普遍，商業(yè)銀行消費者權(quán)益受到侵犯的事例不時出現(xiàn)，不少典型案例還引起了媒體與社會的廣泛關(guān)注。

一方面，我國中央銀行、金融監(jiān)管部門及中國消費者協(xié)會等先后提出了金融領(lǐng)域消費者保護問題，并做了大量工作。廣大商業(yè)銀行也十分重視銀行消費者保護工作，絕大部分投訴能及時、有效處理。

近年來，隨著金融市場的迅速發(fā)展，銀行產(chǎn)品日益豐富，普通百姓的金融資產(chǎn)已逐漸成為其家庭主要財產(chǎn)及其重要收入來源，消費者與商業(yè)銀行聯(lián)系日趨緊密。在此背景下，中國人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管部門都先后提出了要重視銀行領(lǐng)域消費者保護問題，并為此做了大量工作，頒布了有關(guān)條例和指引。

中國人民銀行通過執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)，為銀行消費者提供良好的宏觀外部金融消費環(huán)境，并長期密切關(guān)注銀行理財產(chǎn)品發(fā)展狀況，著力解決弱勢群體融資難問題，前瞻性開展個人破產(chǎn)法的前期研究，積極推進征信、反假幣、賬戶管理等領(lǐng)域的銀行消費者保護工作。中國銀監(jiān)會在成立之初，將保護廣大存款人和商業(yè)銀行消費者的利益作為監(jiān)管四大目的之一，先后頒布了《商業(yè)銀行服務(wù)價格管理暫行辦法》、《商業(yè)銀行聲譽風險管理指引》等文件，規(guī)范商業(yè)銀行服務(wù)收費行為，督促建立投訴處理監(jiān)督評估機制，以此保護廣大商業(yè)銀行消費者合法權(quán)益。

中國消費者協(xié)會和全國各地消費者協(xié)會一直以來都非常關(guān)注銀行消費者保護問題，通過受理消費者投訴、開展消費者評議、消費者調(diào)查、分析投訴熱點、對不合理格式條款和規(guī)定點評等方式，不斷反映消費者對于銀行金融服務(wù)的意見。

商業(yè)銀行大多建立了消費者投訴處理機制和系統(tǒng)，并且與商業(yè)銀行員工績效考核掛鉤，絕大部分投訴都能得到及時、有效處理。

另一方面，我國消費者與各商業(yè)銀行之間的糾紛近年來有不斷增多的趨勢，一些典型案例的出現(xiàn)還引發(fā)了媒體與社會的廣泛關(guān)注。隨著我國消費信貸規(guī)模的顯著增加，信用卡等新型信貸方式逐漸普遍，各種理財產(chǎn)品日漸豐富，金融創(chuàng)新層出不窮且不斷復(fù)雜化，金融衍生產(chǎn)品也開始進入尋常百姓金融消費視野，消費者與各商業(yè)銀行間的爭議和糾紛有不斷增多的趨勢，特別是一些典型案例的出現(xiàn)，引發(fā)了社會各界對商業(yè)銀行與消費者關(guān)系問題的廣泛關(guān)注。銀行消費領(lǐng)域中的矛盾在相當程度上損害了消費者的權(quán)益，傷害了消費者的消費熱情，阻礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展，不利于社會、銀行和消費者三方的持續(xù)、健康、和諧發(fā)展，也不利于民生金融的推進。

1.從整個金融行業(yè)看，商業(yè)銀行存在的侵害消費者權(quán)益現(xiàn)象較多。

銀行領(lǐng)域存在的消費者權(quán)益保護問題主要有：風險信息披露不充分、片面夸大理財產(chǎn)品收益率、信用卡合同（章程）條款顯失公平、捆綁銷售（搭售）行為、貸款催收行為失當、產(chǎn)品安全性欠缺、誘使消費者不理智消費、單方面更改合同、“霸王式”的聲明“最終解釋權(quán)歸本行所有”、以格式條款免除自身義務(wù)和責任等。典型事件如2007年跨行通存通兌收費事件以及當年社會輿論和新聞媒體聚焦的銀行網(wǎng)點排隊現(xiàn)象；2008年銀行QDII理財產(chǎn)品大面積虧損，眾多銀行理財產(chǎn)品爆出的“零收益”或大面積浮虧現(xiàn)象也引發(fā)了社會的普遍關(guān)注；近兩年來，銀行辦理貸款時搭售銀行卡，或要求貸款人存款賬戶轉(zhuǎn)移到貸款行；設(shè)置不合理的個人按揭貸款條件，在辦理個人住房貸款時強制客戶在指定的保險公司投保；申請貸款對擔保物評估時，消費者可選擇的評估機構(gòu)只限定在銀行擔保物評估機構(gòu)備選名單中；銀行銷售人員不考慮顧客的投資經(jīng)驗和風險承受能力，采取不實說明、故意回避本金損失風險等誤導(dǎo)銷售行為暴露出“產(chǎn)品風險提示不足”等侵害消費者利益的問題，一些消費者通過網(wǎng)絡(luò)和報紙媒體等進行大量投訴，令這些銀行陷入嚴重的信任危機。

2.從商業(yè)銀行消費者權(quán)利受損的角度來看，消費者知情權(quán)、公平交易權(quán)、人格尊嚴和金融隱私權(quán)等容易遭到侵犯，最終導(dǎo)致消費者資產(chǎn)受損。

在金融消費知情權(quán)方面，實踐中存在的問題較多，如部分商業(yè)銀行虛假宣傳、單方面張貼通知更改合同條款、信用卡外包銷售風險披露不充分、理財產(chǎn)品風險揭示不足等。銀行業(yè)近年來眾多糾紛，不少都與從業(yè)機構(gòu)及其工作人員利用信息的不對稱，虛假宣傳、不充分告知，或由于告知制度、手段不完善等有關(guān)。

在金融消費公平交易權(quán)方面，侵犯消費者權(quán)利主要表現(xiàn)在部分商業(yè)銀行多利用事先印制好的格式貸款合同、擔保合同等與消費者確定法律關(guān)系，銀行消費者由于法律知識有限，交易環(huán)境、時間等所限，大多數(shù)情形無法判斷其中是否含有不公平條款，從而被侵權(quán)。

在消費者人格尊嚴和金融隱私權(quán)方面，常見的侵權(quán)如在部分商業(yè)銀行內(nèi)部，未經(jīng)消費者同意，消費者提交給一個業(yè)務(wù)部門的個人信息，銀行提供給內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門作為進行業(yè)務(wù)拓展的資源；銀行未經(jīng)當事人同意，非法獲取個人隱私信息用于發(fā)放銀行卡等。另外，廣大商業(yè)銀行有責任尊重消費者人格權(quán)，對待消費者應(yīng)一視同仁，不因個人身份或特征厚此薄彼。近年來，消費者對于有的銀行冷落普通客戶，過分關(guān)照VIP客戶，長時間排隊等待十分不滿。

此外，銀行消費者的其他權(quán)利，如安全保障、選擇權(quán)、損害賠償權(quán)、受教育權(quán)等在現(xiàn)實中也常受到侵犯。缺乏有效權(quán)利救濟途徑，也使商業(yè)銀行消費者維權(quán)意識淡薄，一定程度上助長了商業(yè)銀行的侵權(quán)行為，加大了銀行業(yè)的潛在風險。

（二）目前存在的主要問題

綜觀近年來發(fā)生的一些案例，我國商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護實踐中面臨的問題還很多，總體來看，主要有以下幾方面：

1.銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新與改造引發(fā)消費者的對抗，例如商業(yè)銀行對銀行卡的收費問題，由于部分銀行既有的銀行卡章程和相關(guān)協(xié)議沒有確立收費事項，而在新業(yè)務(wù)改造后又要求收費。

2.銀行的權(quán)利與風險意識增強，并通過格式合同的保護條款、風險轉(zhuǎn)移條款來保護自己，將服務(wù)中潛伏的本應(yīng)該雙方當事人分攤的某些風險轉(zhuǎn)移給消費者，從而引起消費者的不滿，例如將第三者引發(fā)的諸多風險和損失完全由消費者承擔。

3.銀行與客戶交易結(jié)構(gòu)的特殊性決定了銀行在其中的特殊地位，這種特殊地位可能促成銀行權(quán)利膨脹與濫用，并可能導(dǎo)致消費者權(quán)益的受損，例如銀行在對不特定消費者有約束力的服務(wù)章程中保留單方修改、終止的權(quán)利，這種單方修改權(quán)利可能增加消費者的義務(wù)而缺乏協(xié)商與告知的程序。

4.銀行確立的不可抗力因素引發(fā)的損失分配機制，往往對消費者不利，如因為地震、戰(zhàn)爭等引發(fā)的不安全性損失均由消費者承受。

5.銀行基于法律法規(guī)對弱勢群體缺乏強制性的或者自律性的安排機制，因此在服務(wù)和收費方面往往沒有給弱勢群體留下特別的空間，這可能引發(fā)社會對弱勢群體保護方面的爭執(zhí)。

6.銀行服務(wù)區(qū)域的有形與無形化延伸，服務(wù)區(qū)域內(nèi)消費者的人身與財產(chǎn)安全問題也成為社會關(guān)注的話題，銀行在附屬安全方面的義務(wù)如何限定，責任如何限制，也成為糾紛的焦點之一。

四、進一步完善我國商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護機制的對策建議

（一）注意保障銀行消費者知情權(quán)

在金融領(lǐng)域，銀行消費者享有知悉其購買、使用或接受的銀行產(chǎn)品與銀行服務(wù)的真實情況的權(quán)利。各商業(yè)銀行在向客戶提供銀行產(chǎn)品或服務(wù)時，應(yīng)注意在業(yè)務(wù)的前、中、后三個階段充分保障消費者的知情權(quán)，具體而言：一是在事前充分披露銀行所提供產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)信息；二是合同簽訂過程中應(yīng)履行相關(guān)格式條款提示義務(wù)，并與消費者約定信息交換方式；三是在服務(wù)過程中及時履行信息告知義務(wù)。

（二）注意保障銀行消費者隱私權(quán)

銀行消費者隱私權(quán)，是指消費者對其非公開的金融信息享有的不受他人非法獲取和使用的權(quán)利。一直以來，我國各項法規(guī)和制度都對銀行消費者隱私權(quán)的保護做了具體的規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》、《個人存款賬戶實名制規(guī)定》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》、《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)做好個人金融信息保護工作的通知》等。我國商業(yè)銀行在辦理各項業(yè)務(wù)時，應(yīng)從客戶信息的獲取、使用與保管等各個環(huán)節(jié)全面有效地保護客戶的隱私權(quán)。嚴格杜絕未事先取得信用主體的書面授權(quán)就進行貸前查詢；系統(tǒng)內(nèi)記錄的查詢原因與實際查詢原因不符；貸后查詢管理不規(guī)范，存在頻繁查詢、違規(guī)委托查詢等現(xiàn)象。

（三）注意保障金融消費者人身與財產(chǎn)安全

銀行對客戶在購買、使用金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)時的人身、財產(chǎn)安全負有安全保障義務(wù)。在商業(yè)銀行經(jīng)營實踐中，時有發(fā)生客戶在銀行營業(yè)網(wǎng)點摔跤或被盜搶，最終由銀行賠償客戶人身傷害或財產(chǎn)損失的案例。為防范相關(guān)法律風險，我國各商業(yè)銀行對于轄內(nèi)的經(jīng)營場所（包括營業(yè)網(wǎng)點、自助銀行、柜員機等）以及周邊必經(jīng)范圍應(yīng)強化安全保障，具體措施包括：在營業(yè)場所或周邊環(huán)境的顯著位置對客戶進行安全提示（包括但不限于防滑、防撞、防盜搶等）；重點關(guān)注客戶是否遵守柜臺“一米線”的規(guī)定；加強對于自助銀行、自動柜員機等銀行自助服務(wù)區(qū)域的監(jiān)控、巡查與管理；在營業(yè)場所或通過短信提醒等方式提醒客戶加強安全防范意識、防范銀行卡詐騙行為，等等。

（四）完善糾紛內(nèi)部處理機制與程序

商業(yè)銀行應(yīng)高度重視每次客戶投訴與糾紛處理，在內(nèi)部明確投訴受理范圍、受理具體部門，開通本行內(nèi)的投訴熱線和網(wǎng)站投訴板塊和欄目，切實有效解決消費者投訴問題，將投訴問題化解在內(nèi)部，消化在內(nèi)部。加強對投訴問題調(diào)查進展、調(diào)查結(jié)果方面的透明度，建立糾紛案例或案件庫，做好事后分析和內(nèi)部教育。

（五）強化銀行員工在消費者權(quán)益保護方面的教育

我國商業(yè)銀行應(yīng)不斷強化員工在消費者權(quán)益保護方面的教育，尤其對個人消費者直接提供服務(wù)的一線員工。事實上，從已經(jīng)發(fā)生的一些引起社會重大關(guān)注的消費者訴訟來看，商業(yè)銀行花費的成本非常高昂。尤其是在今后民眾法制意識的進一步加強，團體訴訟將更加盛行，銀行如果不注意消費者保護方面的基礎(chǔ)建設(shè)，便可能為這種訴訟支付高昂成本。為此，銀行必須從銀行員工入手，加強其對產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)品與服務(wù)的宣傳、服務(wù)流程、規(guī)范性文件建設(shè)等各環(huán)節(jié)可能存在消費者投訴的風險預(yù)警教育。

（六）在銀行內(nèi)部成立消費者權(quán)益保護工作領(lǐng)導(dǎo)組織

商業(yè)銀行消費者權(quán)益保護工作有沒有引起重視，機制是否到位，成效是否顯著，在很大程度上取決于商業(yè)銀行本身相關(guān)機構(gòu)的設(shè)立。該消費者權(quán)益保護內(nèi)部機構(gòu)可負責審議決定本行內(nèi)消費者權(quán)益保護相關(guān)政策、制度辦法和應(yīng)急預(yù)案；審議決定本行內(nèi)涉及消費者權(quán)益保護的重要業(yè)務(wù)收費事項及其他有關(guān)事項；聽取本行內(nèi)消費者權(quán)益保護有關(guān)工作報告，提出有關(guān)指導(dǎo)意見和工作要求；研究處理與本行內(nèi)消費者權(quán)益保護有關(guān)的重要問題。成立這種銀行內(nèi)部專門的消費者權(quán)益保護機構(gòu)對于加強銀行消費者權(quán)益保護工作，有效處理各種糾紛案件，防范法律風險，保障依法合規(guī)經(jīng)營，增強市場競爭能力具有十分積極的作用。如中國工商銀行于2011年成立了消費者權(quán)益保護領(lǐng)導(dǎo)小組，由行長任組長，19個部門主要負責人為成員。

（七）創(chuàng)新和完善金融消費教育和引導(dǎo)機制

加強對消費者的金融知識教育，提高消費者自我保護能力。采取多種方式，選擇有效載體深入開展對金融消費者的教育引導(dǎo)，讓公眾具備更多的金融消費知識，提高消費者防范風險意識和抵御風險能力。這其中，商業(yè)銀行應(yīng)該承擔起普及金融知識教育，正確宣傳金融產(chǎn)品和服務(wù)的主要責任，從另一方面看這也是商業(yè)銀行履行社會責任的重要內(nèi)容。筆者建議我國各商業(yè)銀行可以從以下幾方面入手，全面做好金融知識教育工作：一是定期義務(wù)舉辦社區(qū)銀行沙龍活動，傳播知識入社區(qū)；二是經(jīng)常邀請客戶參與銀行產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)布會及知識講座，宣傳業(yè)務(wù)和產(chǎn)品；三是制作相關(guān)銀行知識宣傳片，在電視臺相應(yīng)欄目播出；四是和銀行業(yè)協(xié)會及監(jiān)管機構(gòu)一起投資建立面向社會公眾的專業(yè)金融圖書館，普及金融知識。