救災(zāi)資金分配的目標(biāo)、影響因素及模型構(gòu)建——以H省為例

華金秋 羅 櫻

（深圳大學(xué)，廣東 518060）

一、引言

自然災(zāi)害造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失日趨嚴(yán)峻，已成為一個(gè)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，因此本文研究政府作為救災(zāi)主體時(shí)對(duì)救災(zāi)資金的分配辦法。救災(zāi)資金必須用于受災(zāi)地區(qū)和受災(zāi)群眾，那么上級(jí)政府按什么標(biāo)準(zhǔn)向受災(zāi)地區(qū)分配救災(zāi)資金？郭顯光（1998）提出“救災(zāi)支出分配額取決于災(zāi)情與自救能力兩個(gè)因素。然后利用層次分析法和標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)法確定各指標(biāo)的權(quán)重，用功效系數(shù)法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，用加權(quán)法求出各城市的綜合得分，變換后得到資金撥款分配比例。”楊屹（2006）構(gòu)建了“農(nóng)民建房救災(zāi)資金分配效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。2003年渭河水災(zāi)后，魏四新通過考察陜西華縣受災(zāi)農(nóng)民建房救災(zāi)資金的分配標(biāo)準(zhǔn)、分配渠道和分配程序等問題，于2008年提出“針對(duì)縣（市）一級(jí)農(nóng)民建房救災(zāi)資金分配的模式”。楊繼瑞等（2009）研究了汶川地震災(zāi)后重建專項(xiàng)資金的分配運(yùn)作方式，提出“重建專項(xiàng)資金的分配應(yīng)與重建項(xiàng)目有機(jī)契合，部分災(zāi)后重建資金可模擬廣東省分配重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金的運(yùn)作機(jī)制探索招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式分配運(yùn)作”。但迄今為止，我國(guó)還沒有建立一套科學(xué)合理的分配指標(biāo)體系，也缺少一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、操作性強(qiáng)的救災(zāi)資金分配方法。在實(shí)際救災(zāi)工作中，上級(jí)政府往往根據(jù)個(gè)別指標(biāo)，按一定比例確定不同地區(qū)救濟(jì)款的分配數(shù)額，這種方式確定的救助標(biāo)準(zhǔn)很難保證救災(zāi)資金分配的客觀與公正。救災(zāi)資金涉及面廣、政策性強(qiáng)，若不規(guī)范資金分配標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)影響黨和政府的形象，影響災(zāi)區(qū)救災(zāi)和重建工作的順利開展。為保證分配過程的規(guī)范與透明，建立并完善救災(zāi)支出分配模型有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、救災(zāi)資金分配的目標(biāo)及影響因素

（一）救災(zāi)資金分配的目標(biāo)

1.經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。實(shí)際工作中，下級(jí)政府向上級(jí)政府遞交救災(zāi)援助申請(qǐng)，上級(jí)政府按規(guī)定程序下?lián)芫葹?zāi)和重建專款。上級(jí)政府在安排救災(zāi)和重建資金投入時(shí)要事先考慮本級(jí)財(cái)政能籌集的資金總量和下級(jí)財(cái)政的承受能力。因此，救災(zāi)資金分配的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是：在財(cái)力允許的前提下使救災(zāi)和重建工作有序、高效開展，盡快使災(zāi)民恢復(fù)正常生產(chǎn)與生活，促進(jìn)災(zāi)區(qū)的和諧與科學(xué)發(fā)展。

2.公平目標(biāo)。有限的救災(zāi)資金要實(shí)現(xiàn)公平的分配，需要保證資金分配的原則公平、操作過程公平，最終來保證救災(zāi)資金分配結(jié)果的公平①華金秋.美國(guó)自然災(zāi)害救濟(jì)金管理模式探析[J].中國(guó)審計(jì)，2009（4）：52-53.。原則公平是指政府制定的資金分配標(biāo)準(zhǔn)公平合理，并以立法的形式實(shí)現(xiàn)資金分配方法的制度化；操作過程公平的關(guān)鍵是資金分配程序的公平，使分配過程規(guī)范透明。我國(guó)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距明顯，對(duì)于相同的經(jīng)濟(jì)損失，不同地區(qū)需要的援助資金數(shù)額差別較大，所以上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)不同的救濟(jì)對(duì)象向重災(zāi)區(qū)及財(cái)力薄弱的災(zāi)區(qū)政府采取傾斜的分配政策，最終使受災(zāi)地區(qū)尤其是財(cái)力薄弱的重災(zāi)區(qū)對(duì)救災(zāi)資金的分配感到公平滿意。

3.公開目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)救災(zāi)重建資金的公平目標(biāo)，很大程度上取決于國(guó)家是否制定相關(guān)的法律政策，是否設(shè)立科學(xué)公平合理的資金分配標(biāo)準(zhǔn)并有效實(shí)施，救災(zāi)資金的分配工作是否實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、程序化。為保證救災(zāi)資金能安全發(fā)放到災(zāi)區(qū)，政府除了完善資金分配管理機(jī)制，還應(yīng)該提高分配過程的透明度。堅(jiān)持公開透明原則，妥善分配救災(zāi)資金，也是政府對(duì)國(guó)人的一個(gè)交待。這種交待會(huì)消除不必要的猜疑和誤解，激發(fā)更多人的捐贈(zèng)熱情，從而讓更多的災(zāi)民得到有效救助。

（二）救災(zāi)資金分配的影響因素

合理選取影響救災(zāi)資金分配的各種因素是建立科學(xué)、合理的救災(zāi)資金分配方法的基礎(chǔ)和前提。本文在吸收以往研究成果的基礎(chǔ)上，遵循資金分配的經(jīng)濟(jì)、公平和公開目標(biāo)，將影響救災(zāi)資金分配的因素分為兩類：受災(zāi)情況和地方自救能力。

1.受災(zāi)情況。災(zāi)情是影響救災(zāi)資金分配的首要因素。要準(zhǔn)確地評(píng)估災(zāi)情，就需有一套科學(xué)的災(zāi)情評(píng)估系統(tǒng)以迅速收集災(zāi)情信息，準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)受災(zāi)范圍和災(zāi)害損失。由于救災(zāi)資金主要用于保障受災(zāi)群眾的基本生活和災(zāi)后恢復(fù)重建，所以，本文選取了五個(gè)能反映受災(zāi)程度和災(zāi)害損失的指標(biāo)：（1）直接經(jīng)濟(jì)損失；（2）倒塌房屋數(shù)量；（3）受災(zāi)面積；（4）受災(zāi)人口數(shù)；（5）絕收面積。

2.地方自救能力?！熬葹?zāi)工作分級(jí)管理，救災(zāi)資金分級(jí)承擔(dān)”的救災(zāi)體制突出強(qiáng)調(diào)了地方政府承擔(dān)救災(zāi)工作的職責(zé)。中央實(shí)施財(cái)稅體制改革后，隨著地方經(jīng)濟(jì)水平的提高，地方政府具備了分擔(dān)部分災(zāi)害損失的財(cái)力。中央在規(guī)劃救災(zāi)資金分配時(shí)，應(yīng)綜合考慮災(zāi)區(qū)地方政府的財(cái)政承受能力、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及災(zāi)民自身的自救能力，選取如下三大主要指標(biāo)：（1）地方人均財(cái)政收入；（2）居民人均純收入；（3）人均儲(chǔ)蓄額。

三、救災(zāi)資金分配模型的構(gòu)建

本文采用如下思路構(gòu)建救災(zāi)資金分配模型：基于以往的研究，先用層次分析法（Analytical Hierarchy Process）求出反映災(zāi)情和地方自救能力因素下各指標(biāo)的合成權(quán)重②樸春花.層次分析的研究與應(yīng)用[D]北京：華北電力大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.；然后，用功效系數(shù)法對(duì)災(zāi)情和地方自救能力因素下各指標(biāo)值進(jìn)行無量綱化③趙裕琮，許正良.功效系數(shù)法在綜合評(píng)價(jià)人民消費(fèi)水平中的應(yīng)用研究[J].數(shù)理統(tǒng)計(jì)與管理.1996（6）.；最后，用加權(quán)和法求出上級(jí)政府安排的救災(zāi)補(bǔ)助款在地方政府之間的分配比例④孫東川.管理的數(shù)量方法[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005：242.。

（一）確定各指標(biāo)的合成權(quán)重

救災(zāi)資金分配模型的體系結(jié)構(gòu)共分為三層，如表1示。

第一層為目標(biāo)層A，即為上級(jí)政府設(shè)計(jì)一個(gè)以公平為原則、可操作性強(qiáng)的救災(zāi)資金分配模型；第二層為準(zhǔn)則層B，對(duì)資金分配模型的總目標(biāo)從災(zāi)情和地方自救能力兩個(gè)方面考察各自應(yīng)占的權(quán)重，這一層是定性指標(biāo)；第三層為方案層C，是定量指標(biāo)，可根據(jù)財(cái)政部和民政部給出的地區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。救災(zāi)資金分配模型指標(biāo)體系見表1。

1.構(gòu)造判斷矩陣。層次分析法的原理是把復(fù)雜的問題分解成各個(gè)組成因素，并將這些因素按支配關(guān)系分組形成遞階層次結(jié)構(gòu)。通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對(duì)重要性，以此構(gòu)造判斷矩陣；然后，計(jì)算出各指標(biāo)相對(duì)于同一目標(biāo)的權(quán)重；最后，綜合決策者的判斷，確定準(zhǔn)則層相對(duì)重要性的總排序。

利用層次分析法確定的層次結(jié)構(gòu)，每個(gè)元素和隸屬于該元素的下一層元素構(gòu)成一個(gè)子系統(tǒng)。為得出判斷矩陣，可采用專家咨詢的方法為各子系統(tǒng)中各元素的相對(duì)重要性賦值，要求被訪問的專家用1-9及它們的倒數(shù)給出各指標(biāo)的相對(duì)重要性，矩陣形式如下：

其中，bij表示相對(duì)于A層而言，Bi對(duì)Bj的重要性（i，j代表 1，2，…，n），標(biāo)度值則借助美國(guó)學(xué)者 T.L.Satty教授提出的“1—9標(biāo)度法”賦值。標(biāo)度值含義如表2所示。

2.計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重。根據(jù) n 個(gè)元素 C1，C2，C3，…，Cn構(gòu)造對(duì)于準(zhǔn)則B判斷矩陣A之后，接下來要根據(jù)和積法求出它們對(duì)于準(zhǔn)則B的相對(duì)權(quán)重w1，w2，w3，…，wn，相對(duì)權(quán)重可以寫成向量形式，即 W=（w1，w2，w3，…，wn）T。具體計(jì)算辦法如下：

第一步，將判斷矩陣的每一列歸一化；

第二步，將歸一化后的各列按行相加；

第三步，將相加后的向量除以n即得權(quán)重向量。

因此有

為防止判斷矩陣偏離一致性過大，影響預(yù)測(cè)結(jié)果的可靠性，因此在計(jì)算單準(zhǔn)則下排序權(quán)重向量時(shí)，必須進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，其步驟如下：

第一步，用公式計(jì)算矩陣的最大特征根λmax。

第二步，計(jì)算一致性指標(biāo)C.I.（Consistency Index）

第三步，計(jì)算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（Random Index）為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)（表3）。

當(dāng)C.R.＜0.1時(shí)，我們認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，當(dāng)C.R.≥0.1時(shí)，則需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行適當(dāng)修正。

3.計(jì)算各指標(biāo)對(duì)目標(biāo)層的合成權(quán)重。所謂合成權(quán)重是指最低層的指標(biāo)對(duì)于總目標(biāo)的排序權(quán)重。合成排序權(quán)重一般要自上而下的計(jì)算，將單準(zhǔn)則下的權(quán)重進(jìn)行合成，并逐層進(jìn)行總的判斷一致性檢驗(yàn)。

假定第k-1層上nk-1個(gè)指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的排序權(quán)重向量第 k 層 nk個(gè)指標(biāo)對(duì)第k-1層第j個(gè)指標(biāo)為準(zhǔn)則的排序權(quán)重向量設(shè)為其中不受j支配的指標(biāo)的權(quán)重為零。令表示k層上指標(biāo)對(duì)k-1層上各指標(biāo)的排序，那么第k層上指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)的合成排序向量ω(k)可由下式計(jì)算得出：

同樣地，從上到下逐層進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。若已求得以k-1層上指標(biāo)j為準(zhǔn)則的一致性指標(biāo)C.I.j(k)，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)R.I.j(k)以及一致性比例C.R.j(k)，j=1，2,…，nk-1，那么 k 層的綜合指標(biāo) C.I.(k)，R.I.(k)，C.R.(k)應(yīng)為：

（二）用功效系數(shù)法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化

由于影響救災(zāi)資金分配的災(zāi)情與地方自救能力因素所包含指標(biāo)的性質(zhì)和度量單位各不相同，所以，不能直接運(yùn)用指標(biāo)值進(jìn)行計(jì)算，必須先將其轉(zhuǎn)化為同度量指標(biāo)。本文選取功效系數(shù)法對(duì)各指標(biāo)值進(jìn)行無量綱化。

設(shè)第j項(xiàng)指標(biāo)值中滿意值為xj(h)，不允許值為xj(s)，那么正指標(biāo)的功效系數(shù)：

逆指標(biāo)的功效系數(shù)：

（三）用加權(quán)和法求出救災(zāi)資金在市（縣）級(jí)政府的分配比例

設(shè)xk′為地方政府在分配方案k下所得的綜合指標(biāo)系數(shù)，則：

其中wj為j指標(biāo)相對(duì)總目標(biāo)的合成權(quán)重，dj為j指標(biāo)的功效系數(shù)，將xk′歸一化后即可求出救災(zāi)資金依據(jù)分配方案k在地方政府之間的分配比例。

（四）救災(zāi)資金分配模型的不足

首先，層次分析法中根據(jù)專家意見建立的判斷矩陣以及功效系數(shù)法中滿意值與不允許值的確定過程中存在人為因素的影響。考慮到重大自然災(zāi)害爆發(fā)的無規(guī)律性，造成的巨大破壞力，模型還需要認(rèn)真研究，反復(fù)模擬計(jì)算。其次，選取不同的救災(zāi)資金分配指標(biāo)體系，也會(huì)對(duì)分配結(jié)果的客觀與公正產(chǎn)生影響。最后，上級(jí)政府還應(yīng)結(jié)合以往下級(jí)政府對(duì)救災(zāi)資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用或有無虛報(bào)災(zāi)情等情況再對(duì)分配資金適當(dāng)增減調(diào)整，以體現(xiàn)激勵(lì)與約束相結(jié)合的獎(jiǎng)罰機(jī)制?？傊m然本文的救災(zāi)資金分配模型存在一些不足，但可通過設(shè)定較為科學(xué)、全面的資金分配指標(biāo)，減弱人為因素對(duì)資金分配過程的不利影響。政府可以在綜合考慮災(zāi)情狀況、災(zāi)區(qū)的自救能力、災(zāi)區(qū)的實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的救災(zāi)資金分配模型，以此提高資金分配方法與過程的規(guī)范化與透明度，進(jìn)一步管好用好救災(zāi)資金、充分發(fā)揮其效益。

四、應(yīng)用舉例

H省共有3個(gè)同時(shí)受災(zāi)的市級(jí)政府，根據(jù)上述方法測(cè)算該省為此3個(gè)受災(zāi)地區(qū)市分配救災(zāi)資金的比例。

（一）確定救災(zāi)資金分配模型各指標(biāo)的合成權(quán)重

利用層次分析法計(jì)算各指標(biāo)的合成權(quán)重，最大的困難在于合理判斷各指標(biāo)的相對(duì)重要性。為給出科學(xué)、合理的判斷矩陣，H省政府經(jīng)反復(fù)研究以往的災(zāi)情數(shù)據(jù)資料，并廣泛征求專家的意見，最終得到以下結(jié)果：

1.對(duì)于公平、合理分配救災(zāi)資金的總目標(biāo)，準(zhǔn)則層災(zāi)情因素與自救能力因素相對(duì)重要性的比較，見判斷矩陣A-B（參見下表）。

2.對(duì)于自救能力準(zhǔn)則層，地方人均財(cái)政收入、居民人均純收入、人均儲(chǔ)蓄額3個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見判斷矩陣B1-C1i（參見下表）。

可見，判斷矩陣B1-C1i具有滿意的一致性。

3.對(duì)于災(zāi)情準(zhǔn)則層，直接經(jīng)濟(jì)損失、倒塌房屋數(shù)量、受災(zāi)面積、受災(zāi)人口數(shù)、絕收面積5個(gè)指標(biāo)之間相對(duì)重要性的比較，見判斷矩陣B2-C2i（參見下表）。

可見，判斷矩陣B2-C2i具有滿意的一致性。

4.各指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的合成權(quán)重如表4。

（二）計(jì)算各指標(biāo)值的功效系數(shù)

采用功效系數(shù)法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)值進(jìn)行無量綱時(shí)最重要的是如何確定各項(xiàng)指標(biāo)的滿意xj(h)值和不允許值xj(s)。對(duì)于救災(zāi)資金分配模型各項(xiàng)指標(biāo)的滿意值，可以取遭災(zāi)地市政府在近5-10年內(nèi)達(dá)到過或者預(yù)期能達(dá)到的最高水平，不允許值則可以取在相同時(shí)間范圍內(nèi)出現(xiàn)過的最低指標(biāo)值或是指標(biāo)平均水平，這些指標(biāo)值的歷年數(shù)據(jù)可以從地方民政部門和統(tǒng)計(jì)部門獲取（參見表5）。

其中，xj為第j項(xiàng)指標(biāo)的指標(biāo)值，xj(s)為第j項(xiàng)指標(biāo)的不允許值，xj(h)為第j項(xiàng)指標(biāo)的滿意值，dj為第j項(xiàng)指標(biāo)的功效系數(shù)。

（三）求出各地級(jí)政府的分配比例與方案

用公式（12）求出3個(gè)地市的綜合指標(biāo)系數(shù)（見表 6）。

由表6得知，若H省計(jì)劃分配的救災(zāi)資金總量為Q，那么根據(jù)求出的資金分配方案，地市A能獲得救災(zāi)撥款0.317Q，地市B能獲得救災(zāi)撥款0.328Q，地市C能獲得救災(zāi)撥款0.355Q。

（四）小結(jié)

本例對(duì)如何運(yùn)用層次分析法、功效系數(shù)法及加權(quán)和法確定各災(zāi)區(qū)總體救災(zāi)重建資金的分配方案進(jìn)行了分析。現(xiàn)實(shí)中，救災(zāi)重建資金涉及面比較廣，包括農(nóng)業(yè)重建資金、基礎(chǔ)設(shè)施重建資金和住房重建資金等各種專項(xiàng)資金，不同的重建專項(xiàng)資金通常有不同的扶持對(duì)象和重點(diǎn)，所以對(duì)救災(zāi)重建資金在不同重建項(xiàng)目上的分配可按本文的思路依據(jù)實(shí)際需要設(shè)置不同的影響因素和權(quán)數(shù)，以保證分配方案的科學(xué)性。

〔1〕郭顯光.救災(zāi)支出分配模型及應(yīng)用[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，1998，（12）：48-51.

〔2〕楊屹.農(nóng)民建房救災(zāi)資金分配效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].軟科學(xué)，2006，（2）：92-95.

〔3〕魏四新.陜西華縣農(nóng)民建房救災(zāi)資金分配模式研究[D].西安理工大學(xué)碩士論文，2008.

〔4〕楊繼瑞等.招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)——汶川地震災(zāi)后部分重建專項(xiàng)資金分配運(yùn)作的探索[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2009，（3）:43-51.