意大利養(yǎng)老金制度改革考察報告

王朝才 劉軍民

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、意大利養(yǎng)老金體系概況

（一）意大利養(yǎng)老保險體系的組成

意大利養(yǎng)老金制度最早起源于1898年的“工人傷殘年老保險國家基金（CNAS）①CNAS當(dāng)時為一種自愿性保險計劃，接受國家和雇主單位的資金補(bǔ)助。1919年期間，轉(zhuǎn)為國家強(qiáng)制性計劃，1933年在此基礎(chǔ)上改名組建成立了國家社會保險局（INPS），1939年保障的內(nèi)容擴(kuò)大到失業(yè)保險、結(jié)核病保險、遺屬養(yǎng)老保險等，1952年建立了基于家計調(diào)查的最低養(yǎng)老金補(bǔ)助?！?，并在第二次世界大戰(zhàn)后逐步發(fā)展完善起來的。意大利1947年的憲法第三十八條規(guī)定，“每個勞動者在年老、殘廢、患病、遭遇工傷事故以及非自愿性失業(yè)時，均有權(quán)得到足夠的保障和保護(hù)，獲得與其生活所需相應(yīng)的資財”，“國家將這些責(zé)任委任給政府部門和國家設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)，由他們來負(fù)責(zé)建立并運(yùn)行這種保障體系”。

2010年，意大利包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)全口徑的社會保障支出占GDP的比重達(dá)到26.7%，占據(jù)全部公共支出的半壁江山。其中分為現(xiàn)金形式支出的社會保障和以服務(wù)形式開支的社會保障，養(yǎng)老金支付占GDP比重達(dá)15.3%，加上傷殘金、失業(yè)金、家計調(diào)查困難救助（Means-tested allowance）等達(dá)到GDP的19.3%。

意大利社會保障體系在管理體制具有一定的“分割型”特征，即根據(jù)保障對象的不同而實施分類管理，依此設(shè)立了不同的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)各塊社會保障基金的運(yùn)行和管理，各個系統(tǒng)的籌資政策、養(yǎng)老金待遇和管理要求也都不一樣，國家層次的養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)主要有：

1.國家社會保險局（INPS-Instituto Nazionale di Previdenza Sociale）。主要負(fù)責(zé)廣大普通勞動者（在企業(yè)、私營部門工作）的職工養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。INPS所掌管基金的是社會保障主體，這一體系中覆蓋的人群最廣，超過2千多萬，負(fù)責(zé)超過80%以上的社保職責(zé)和支出，保障內(nèi)容包括養(yǎng)老金給付、傷殘保險、失業(yè)保險、社會救助、遺屬撫恤等等。在繳費上，從1995年改革到目前政策，為勞動報酬的32.7%，其中雇主23.81%，雇員按8.89%的比例繳費。2010年，INPS的收支規(guī)模達(dá)到2400億歐元，在意大利國家部委中，其預(yù)算規(guī)模排名第二。

2.國家雇員保險局（INPDAP Istituto Nazionale di Previdenza peri Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica）。負(fù)責(zé)包括國家公務(wù)員、警察、教師、醫(yī)生等國家雇員的養(yǎng)老金和其他社會福利。2010年這一體系中覆蓋了340萬在職人員和274萬退休國家雇員，支付的退休金達(dá)到580.03億歐元。國家社會保險局在全國20個大區(qū)均設(shè)有分局，全國共有475個社會保險代辦處，3.2萬名雇員，負(fù)責(zé)國家雇員社會保險基金的收繳、支付和社會服務(wù)等業(yè)務(wù)。繳費比例為32.95%，其中雇主繳費24.2%，雇員繳費8.75%。INPS和INPDAP合計覆蓋的人群占社會群體的95%左右。

3.針對專業(yè)技術(shù)行業(yè)和自由職業(yè)者的各種養(yǎng)老計劃。這些特殊職業(yè)包括律師、會計師、工程師、公證員、演員、運(yùn)動員等，共21類，由相應(yīng)的各行業(yè)協(xié)會來組織管理。目前，這類專業(yè)技術(shù)行業(yè)養(yǎng)老金計劃共有130萬左右的參保人數(shù)。

4.各類企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、退職金、私人養(yǎng)老基金。前述三類機(jī)構(gòu)所管理的社?；鸲紝儆谡咭?guī)定的強(qiáng)制性社會保險，除此之外還有勞動者個人自愿性參與的補(bǔ)充養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險，以及“退職金”（TFR）。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險具有幾個特征：自愿參與、基金積累制（資本化）、聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營和管理。在意大利，補(bǔ)充類、商業(yè)類養(yǎng)老保險基金總體上發(fā)育還很不充分，目前只覆蓋全部人口比例的13%。至于純商業(yè)性私人養(yǎng)老保險（PFs），只有為數(shù)不多的高收入階層，如經(jīng)理層、銀行和保險從業(yè)人員購買，不到總勞動人口的3%。上述這些補(bǔ)充和商業(yè)養(yǎng)老保險基金由專門的獨立機(jī)構(gòu)COVIP來監(jiān)管，該機(jī)構(gòu)成立于1996-1997年間。

（二）初步形成了多層次的社會養(yǎng)老保障體系

經(jīng)過歷次改革和發(fā)展，意大利已基本形成了三個支柱構(gòu)筑的養(yǎng)老保險體系框架，盡管目前第二支柱和第三支柱發(fā)育都還不夠充分。

1.第一支柱為強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老保險計劃。這是意大利養(yǎng)老保險體系最主要的部分。包括兩個層次：第一層次屬于養(yǎng)老社會救助，對于從未工作過的65歲以上意大利國籍的公民（后來擴(kuò)大到在意大利居住超過10年以上的歐盟居民），給予每年5317.65歐元的養(yǎng)老保障（按13個月計發(fā)，每月409.05歐元），這一層次與繳費無關(guān)聯(lián)，具有貝弗里奇體制的特點。第二層次的公共養(yǎng)老保險計劃以繳費為基礎(chǔ)（勞動者根據(jù)收入按比例繳費，普通勞動者繳費比例為32.7%；國家雇員繳費比例為32.95%；特殊行業(yè)根據(jù)所屬行業(yè)的不同繳費比例也不同，如律師為13%、建筑師為14%、公證員為30%，總體上約為20%），雇主和雇員繳費都可在稅前扣除。公共養(yǎng)老金計劃覆蓋了所有的就業(yè)人口，保障的內(nèi)容包括退休、傷殘、遺屬撫恤等。盡管1995年以來對養(yǎng)老金計付方法進(jìn)行了改革，引入了名義賬戶制，但基金財務(wù)管理上總體來說還是屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。

2.第二支柱為補(bǔ)充性的職業(yè)保險計劃。為自愿性計劃，通常也由雇主和雇員繳費。根據(jù)其屬性，補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃為完全意上的繳費關(guān)聯(lián)型（DC）的積累制。1993年的第124/93號法令為補(bǔ)充性職業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)定了制度框架目前補(bǔ)充養(yǎng)老計劃有兩種主要形式：行業(yè)封閉性的契約型職業(yè)養(yǎng)老金（closed contractual pension fund）和開放式的職業(yè)養(yǎng)老金，截止2009年6月，前者覆蓋大約有204.8萬人，后者覆蓋大約有80.6萬人。此外，補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃另一個重要部分是TFR（Trattamento di Fine Rapporto），即“退職金”或稱“解雇金”制度。TFR 由1982年意大利法律規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立，其實質(zhì)上是法律規(guī)定的一種工資延遲支付制度，由雇主將勞動者工資的6.91%的部分暫時留存，待勞動合同結(jié)束時一次性支付給雇員，從而使職工在離職或被解雇的時候獲得一筆流動性保障。TFR積累增值計算為1.5%的固定利率加上75%的通貨膨脹率。在意大利2300多萬的勞動人口中，大約有540萬進(jìn)入了TFR體系。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險繳費可享受免稅政策，即在稅前予以扣除，最高扣除比例可到達(dá)工資數(shù)的12%，但年度內(nèi)不超過5000歐元。

3.第三支柱為自愿性商業(yè)養(yǎng)老保險計劃和私人養(yǎng)老保險計劃（PIPs）。實行完全的積累制或基金制度，由分散化的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作和管理，退休后進(jìn)行資本化給付。截止2009年6月，參加這一體系的純商業(yè)性養(yǎng)老保險計劃的社會成員僅有77.7萬，不到總就業(yè)人口的3%。

（三）意大利養(yǎng)老金體制的幾個基本特點

1.形成了以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險體制。意大利在戰(zhàn)后建立了民主共和國，屬于社會型體制。意大利憲法的第一條就明確指出，意大利是“以勞動為基礎(chǔ)（fonda sul lavoro）”的民主共和國。意大利的社會養(yǎng)老保險體制的建立受德國模式的影響，屬于俾斯麥（Bismarck）型，即建立在雇傭勞動關(guān)系的基礎(chǔ)上，雇主和雇員同時繳納社會保險金，體現(xiàn)著社會互助的價值理念。在意大利，政黨中的中左派特別是極左派，主張勞動者應(yīng)該享受高福利待遇。相對于貝弗里奇式（Beveridge）的福利體制，繳費型的養(yǎng)老保險體制下企業(yè)和職工繳費負(fù)擔(dān)比較重，也會出現(xiàn)“黑工”比較多的問題。

2.行業(yè)分割（segmentation），體系“碎片化”。如前所述，意大利按職業(yè)、行業(yè)的不同設(shè)立不同的養(yǎng)老金計劃和管理機(jī)構(gòu)，企業(yè)私營部門等普通勞動者參加“國家社會保險局（INPS）”組織管理的養(yǎng)老金計劃；國家雇員參加INPDAP管理的養(yǎng)老金計劃；自由職業(yè)者及特殊行業(yè)參加各行業(yè)養(yǎng)老金計劃（共21類）。各類計劃的繳費和待遇水平都有顯著差異，總體上國家雇員的養(yǎng)老金繳費和待遇都較高；自由職業(yè)和特殊行業(yè)繳費率較低，但養(yǎng)老保障待遇也較低。分割化的體系不利于勞動力在公共部門與私營部門、不同行業(yè)間的流動。

3.現(xiàn)收現(xiàn)付型制（PAYG）的公共養(yǎng)老金運(yùn)行模式。意大利在1957年-1968年間確立了現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金財務(wù)模式，并實行以工資（收入）關(guān)聯(lián)型的計付方法，主要目的是為了增強(qiáng)社保的再分配功能。在1995年的改革之前，職工養(yǎng)老金待遇與其退休前工資和收入水平相掛鉤，盡管在1995年引入了“名義賬戶制（NDC）”，但總體上公共養(yǎng)老計劃仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付體制，而非積累制。

4.高繳費率?，F(xiàn)階段，普通勞動者的公共養(yǎng)老金計劃（INPS）按工資的32.7%比例繳費，公職人員養(yǎng)老金繳費率為32.95%。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，2007年意大利社會保障稅率達(dá)到43.3%，2006年為42.1%，超過2006年歐洲平均稅率為39.8%，歐元區(qū)稅率為40.4%。

5.高替代率。二十世紀(jì)六七十年代是意大利工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，由于經(jīng)濟(jì)增長幅度較快，制度給予的養(yǎng)老金待遇十分“慷慨”，對勞動者退休給予了過多的權(quán)益。1969年，意大利頒布的第153/69號法案進(jìn)一步確立了收入關(guān)聯(lián)型（DB型）的養(yǎng)老金給付計算給付方法，養(yǎng)老金替代率曾經(jīng)一度高達(dá)95%。即使到20世紀(jì)90年代初，根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，意大利退休職工養(yǎng)老金的總和替代率平均達(dá)到78.8%（凈替代率達(dá)到88.8%），遠(yuǎn)高于OECD國家同期平均水平的56.9%（凈替代率68.7%）。

（四）面臨的挑戰(zhàn)

總體來看，近一個時期以來，意大利養(yǎng)老保險體系面臨的主要挑戰(zhàn)是不斷增長的人均預(yù)期壽命、生育率的不斷下降，以及原有制度中高待遇政策難以短期扭轉(zhuǎn)，使得基金出現(xiàn)入不敷出的壓力，制度運(yùn)行面臨著不可持續(xù)風(fēng)險。

一是人口預(yù)期壽命的增長。人均壽命基本上以每10年增長30個月的速度在增長。1990年，意大利女性和男性的人均預(yù)期壽命分別為80.2歲和73.6歲，2011年分別上升到84.5歲和78.9歲，預(yù)計2060年將進(jìn)一步上升到89.7歲和85.5歲。

二是人口老齡化趨勢不斷加深。在人口預(yù)期壽命不斷增長的背景下，加上二戰(zhàn)后“嬰兒潮”出生的人口也漸次進(jìn)入退休年齡，使得老齡化程度不斷加深。2011年，意大利65歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例為20%，2060年將上升到32%，即每3個人里面就將有一個65歲以上的老人。

三是贍養(yǎng)比將不斷上升，社保負(fù)擔(dān)加重。低出生率和高預(yù)期壽命導(dǎo)致贍養(yǎng)率不斷上升。生育率指標(biāo)（每位育齡婦女平均生育孩子數(shù)）從1961年的2.41下降到2004的1.33，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世代更替率水平。贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重，2010年，65歲以上人口數(shù)/15至64歲人口數(shù)的比例為30.8%，到2060年將大幅上升到56.6%?？倱狃B(yǎng)比指標(biāo)，即（0至14歲人口數(shù)+65歲以上人口）/15至64歲人口數(shù)，將從2010年的52.2%上升到2060年的78.9%。

如果制度不發(fā)生變革的話，預(yù)計到2050年，意大利將成為世界上首個領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口數(shù)超過工作繳費人數(shù)的國家。

四是高繳費率和高替代率，導(dǎo)致一個時期低齡退休、提前退休狀況十分普遍。由于舊制度允許提前退休且無任何懲罰措施，而高繳費率對勞動工作產(chǎn)生扭曲性激勵（因為工作時間越長就意味著要繳費越多，盡早退休可避免高比例繳費）；再加上養(yǎng)老金的給付水平與退休年齡之間缺乏精算關(guān)系，多繳費并不能多受益，導(dǎo)致在各工業(yè)國家中意大利退休的年齡最早。

二、步履蹣跚的意大利養(yǎng)老金制度改革歷程

1960年-1970年代是意大利工業(yè)發(fā)展的黃金期，戰(zhàn)后嬰兒潮人群大量入職帶來顯著的“人口紅利”，在這一時期，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度運(yùn)行良好。但自進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著生育率下降、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長的放緩，意大利養(yǎng)老金體系面臨著越來越嚴(yán)峻的壓力，改革也就由此展開。

（一）1992年的阿瑪托改革（the Amato Reform）

在1992年以前，意大利養(yǎng)老金制度總體上過于“慷慨”，替代率很高，覆蓋范圍廣，養(yǎng)老金支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，在工業(yè)國家中高居榜首，如果不加以改革控制，預(yù)計到2030年將接近25%。養(yǎng)老金支出迅速攀升，加劇制度不可持續(xù)性和財政風(fēng)險。

1992年養(yǎng)老金改革提上了日程，議會通過了503/1992號法案，改革第一支柱以平衡養(yǎng)老金的支出。政府采取了一系列的改革來抑制公共支付并協(xié)調(diào)適用于不同勞動者的管理條例。如，基于人均預(yù)期壽命的不斷調(diào)高，改革決定提高退休年齡，在10年內(nèi)，女性由55歲提高到60歲，男性由60歲提高到65歲，并將個人獲取養(yǎng)老保險保障的最低繳費年限從15年提高到20年；將公共部門的資歷退休金①資歷退休（seniority pensions），即只要雇員繳費滿35年（公共部門之前為20年），則不管其實際年齡，即可退休領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。這一規(guī)定刺激了過早退休，以及退休后的非正規(guī)就業(yè)以便逃避繳費。（也可稱為工齡退休金）從20年逐漸提高到35年；改革還提高了用于計算可領(lǐng)取養(yǎng)老金額度的參考年限，并把養(yǎng)老金待遇指數(shù)從與工資增長掛鉤轉(zhuǎn)換與物價指數(shù)掛鉤（通常工資增長快于物價增長）。1992年的改革為之后的1995年全面改革鋪平了道路。

總體來看，1992年改革實際上只是一項“參數(shù)改革”（即只是調(diào)整了養(yǎng)老金計算的有關(guān)參數(shù)），而繼續(xù)維持了原來DB型的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的舊制度結(jié)構(gòu)，沒有根本觸及到養(yǎng)老金制度的實質(zhì)；盡管如此，改革仍在幾方面取得了突破性進(jìn)展：加強(qiáng)了當(dāng)前繳費和未來給付之間的聯(lián)系，推遲了退休年齡，延長了繳費年限和參考工資水平所涉及的年份，規(guī)定了養(yǎng)老金待遇實行物價指數(shù)化，引入了職業(yè)年金和個人養(yǎng)老金計劃，以此作為國家公共計劃的補(bǔ)充。

（二）1995年迪尼改革（the Dini Reform）

1995年開始的“迪尼改革”是更具有里程碑意義的重大改革。2005年8月初意大利議會通過了335/1995號改革法案，該法案實質(zhì)性地修訂了養(yǎng)老金待遇的計付方法，將老齡退休與資歷退休合并，允許低齡退休但在養(yǎng)老金給付待遇上予以“懲罰”，并出臺措施彌補(bǔ)以往制度中存在的一些漏洞。

一是改革了養(yǎng)老金的計付方法。將養(yǎng)老金的計算從以往的“以退休前工資或收入為基礎(chǔ)”（DB）轉(zhuǎn)向“以繳費為基礎(chǔ)（DC）”，即將養(yǎng)老金待遇與勞動者的職業(yè)生涯的社保繳費貢獻(xiàn)相掛鉤，以5年移動的GDP增長率作為指數(shù)進(jìn)行資本化（capitalized at a five-year moving average of GDP growth）。職工退休時候，其養(yǎng)老金待遇由職業(yè)生涯繳費積累額乘以一個“轉(zhuǎn)換系數(shù)”來決定，“轉(zhuǎn)換系數(shù)”由人均預(yù)期壽命與經(jīng)濟(jì)增長率兩個變量決定（如57歲退休的人系數(shù)為4.7%，65歲退休的人系數(shù)為6.5%），轉(zhuǎn)換系數(shù)須每十年修訂一次。

二是開創(chuàng)性地引入新的養(yǎng)老金模式——“名義賬戶”（NDC，notional defined contribution） 制。NDC模式可以被看作是現(xiàn)收現(xiàn)付DB模式和DC模式的混合物。NDC模式的資金源于當(dāng)期繳費，用于當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金支付，實質(zhì)上仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。但不同之處在于，NDC模式建立了名義個人賬戶，并將其繳費一部分（私營部門為繳費的33%，公共部門為繳費的20%）積累計入名義個人賬戶，但實際上并沒有真實的資產(chǎn)對應(yīng)，未來退休后以繳費年金形式計付待遇。相對于現(xiàn)收現(xiàn)付模式而言，NDC強(qiáng)化了繳費與待遇之間的關(guān)聯(lián)，NDC計劃激勵職工保持更長的工作時間，工作時間越長，退休后的待遇就越高。

根據(jù)迪尼改革以繳費為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計算方法，一位職工退休后，其初始退休金待遇Pt可用下式來計算。

上述公式中，β為轉(zhuǎn)換系數(shù)；c為繳費率；Wl為該職工全部工資；α為繳費年數(shù)；w為該職工職業(yè)生涯中收入的年均增長率；g為真實GDP年均增長率。

三是推行彈性退休制。勞動者可以選擇57-65歲之間退休（但57歲退休需滿足繳費滿35年的條件），但待遇上有差別，如果選擇57歲退休金，則拿到的退休金比65歲退休的少，不同的退休年齡對應(yīng)不同的計算參數(shù)；對提前退休實施懲罰措施。1995年迪尼改革后，由于確立了養(yǎng)老金給付水平與退休年齡直接的內(nèi)在精算關(guān)系，許多勞動者為此推遲了退休年齡。在新制度中，對那些原本想62歲退休而改變至65歲退休的人來說，他們的養(yǎng)老金給付水平每年將增加6%。這毫無疑問增強(qiáng)了制度的激勵，由此使得打算在57歲退休的人數(shù)下降了15%。

改革還設(shè)定了過渡期安排。改革后，勞動者分三組向新制度進(jìn)行過渡：第一，截止到1995年12月31日，在舊體系中工齡18年以上的“老人”養(yǎng)老金給付待遇完全按照收益確定（DB）規(guī)則來計算；第二，截止到1995年12月31日，已參加工作但不滿18年的“中人”擁有選擇加入“名義賬戶”的權(quán)利，但一般說來按照分段來計算，即分為兩部分：一部分是95年底以前的繳費仍按收入關(guān)聯(lián)型計算，另一部分是95年后的繳費部分則按新方法即繳費關(guān)聯(lián)型積累；第三，1996年1月1日以后參加工作的“新人”養(yǎng)老金計算完全按照新制度進(jìn)行。

迪尼改革的重大意義在于抑制了養(yǎng)老金成本的持續(xù)快速上升，并建立了部分基金制，扭轉(zhuǎn)了以往制度存在的不良激勵，減少了過早退休現(xiàn)象。當(dāng)然，由于改革并沒有適用于大規(guī)模的養(yǎng)老保險者，并且設(shè)置了較長的過渡期，因此其短期效應(yīng)也是有限的。

（三）1997年普羅迪改革（the Prodi Reform）

1997年，意大利中左聯(lián)盟在大選中獲勝，時任總理普羅迪（Prodi）在對當(dāng)時社會形勢和勞動力市場政策進(jìn)行仔細(xì)評估之后，通過了449/97號改革法案，對公共養(yǎng)老金改革提出了明確的要求：第一，迅速執(zhí)行“迪尼改革”的所有措施，把“迪尼改革”有關(guān)措施從原計劃的2008年執(zhí)行提前到2002年推行；第二，將不同的養(yǎng)老金方案一致起來；第三，繼續(xù)推行養(yǎng)老金新模式——“名義賬戶（NDC）”制；第四，建立“轉(zhuǎn)換系數(shù)”自動修訂機(jī)制；第五，加快協(xié)調(diào)公共和私人部門之間的養(yǎng)老金計劃，大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃。1997年“普羅迪改革”旨在深化1995年的改革成果，繼續(xù)推行“名義賬戶”制改革，大力鞏固養(yǎng)老金制度中引入個人因素的成果，更加嚴(yán)格提前退休的各項要求。

（四）2004年馬洛尼改革（the Maroni-Tremonti Reform）

為應(yīng)付日漸龐大的退休金開支，意大利政府2004年通過第243/2004法案，規(guī)定自2008年起，男性職工須工齡達(dá)到35年的并同時滿足年齡滿60歲條件，或者工齡屆滿40年的情況下才能退休領(lǐng)取退休金。到2010年，男性的最低退休年齡提高到61歲，2014年將提高到62歲。

同時，政府還采取措施鼓勵職工晚退休，給那些到了退休年齡而又決定繼續(xù)工作的職工予以加薪，在此期間職工還可以免繳保險費，但是也不能領(lǐng)取養(yǎng)老金。由此實現(xiàn)了個人國家的雙贏，個人收入水平不下降，國家也減少了一部分公共養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。

2007年，Damiano改革進(jìn)一步取消了“工作屆滿40年后即可于任意年齡退休”的規(guī)定，進(jìn)一步減低退休金的替代率，改革同時還取消了兩院議員在退休待遇上的特權(quán)。①在意大利，國會議員們的工資待遇和養(yǎng)老金待遇都很高，目前參、眾議員的最低月工資在5000歐元以上，每月基本薪資為1.1萬歐元，遠(yuǎn)高于其他歐盟大經(jīng)濟(jì)體的同行（一個由政府委任的議員薪酬調(diào)查委員會發(fā)布調(diào)查報告顯示，2011年意大利議員平均月薪酬為11283歐元，荷蘭為8503歐元，而西班牙議員的薪酬只有2813歐元），同時意大利議員只要擔(dān)任兩年半以上時間，就可退休并獲得相當(dāng)于最后一筆工資的85%以上的退休金。

此間，2004年意大利對第二支柱進(jìn)行了一次重大改革，決定將TFR改造成為完全積累制，具體辦法是：工人享有一個6個月的選擇期，在6個月之內(nèi)必須決定他本人是將其累積的“退職金（或解雇費）”繼續(xù)留給雇主，還是將其轉(zhuǎn)移到新型的完全積累制的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老計劃之中，或是將其轉(zhuǎn)移到第一支柱社會保障制度當(dāng)中，以改善其未來的退休金待遇水平。如果在6個月之內(nèi)工人不作任何選擇，TFR的積累余額就必須轉(zhuǎn)移到新的社會養(yǎng)老基金之中。但是，把TFR并入公共養(yǎng)老金計劃遭到了一些質(zhì)疑，勞動者并不愿意，而并入對于雇主來說也意味著喪失了這部分流動性資金的使用權(quán)，因而普遍反對。從實際改革結(jié)果來看，2007年189億歐元的TFR基金中，有36.6%用于私人養(yǎng)老基金，31.7%轉(zhuǎn)為政府基金，31.7%留存企業(yè)。

（五）2011年的蒙蒂改革計劃

2011年10月，蒙蒂組建了技術(shù)型政府，內(nèi)閣成員大多都是教授、專家組成。蒙蒂政府上臺以后強(qiáng)調(diào)，新政府的首要任務(wù)是確保經(jīng)濟(jì)增長，并提出養(yǎng)老金改革是意大利整體福利體系再建的第一步。蒙蒂改革的措施包括：改革養(yǎng)老金體系，上調(diào)退休年齡（從65歲提高至67歲），將退休工齡要求從40年提高到41-43年，縮短改革的過渡期，養(yǎng)老金給付兩年內(nèi)不進(jìn)行指數(shù)化；削減公共部門開支；重新征收被前政府廢除的首套房的房產(chǎn)稅，增加稅收（如一般商品增值稅從21%提高到23%，食品增值稅從原來的10%提高到20%；對年收入超過30萬歐元的富人，對超過部分征收3%的資產(chǎn)稅），提高燃油價格，反偷稅漏稅，打擊地下經(jīng)濟(jì)（現(xiàn)金交易從2500歐元調(diào)低到500歐元）等等。2011年12月15日，意大利社會保障局INPS的負(fù)責(zé)人Antonio Mastrapasqua表示，意大利政府當(dāng)前的養(yǎng)老金改革措施實際上暗示體制變動的結(jié)束。Mastrapasqua在采訪中表示，他們將結(jié)束很長的改革計劃。

總體來看，20世紀(jì)90年代以來，意大利對養(yǎng)老金制度的改革一直在積極努力地向前推進(jìn)，引入了多種費用控制手段和激勵機(jī)制，但福利制度的改革很難一蹴而就，是一個艱巨和長期的過程。當(dāng)改革的步伐仍不足以抵擋快速增加的人口老齡化和慣性支出壓力時，若再遇上某些外部性沖擊如金融危機(jī)，則整個養(yǎng)老金體系就將面臨著不可持續(xù)的巨大風(fēng)險，并拖累國家經(jīng)濟(jì)。

三、啟示與借鑒

歐債危機(jī)的爆發(fā)為歐洲福利國家敲響了警鐘，在此次債務(wù)危機(jī)中，包括養(yǎng)老金制度在內(nèi)的福利制度是其重要誘因。過于慷慨的社會保障福利使國家不堪重負(fù)，加上“老齡化成本”不斷顯性化和貨幣化，逐漸使福利國家亦步亦趨深陷債務(wù)泥潭，一旦經(jīng)濟(jì)下滑和財政短收，就很容易釀成債務(wù)危機(jī)。

（一）正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利的關(guān)系，確保財政可持續(xù)性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是養(yǎng)老社會福利體系的物資基礎(chǔ)，作為公共養(yǎng)老金計劃不宜提供過度福利。一個時期以來，意大利DB型的養(yǎng)老金給付制度，給予了很高的替代率，使得養(yǎng)老保障制度總體上過于“慷慨”，某種程度上降低了國民努力工作的意愿，助長了慵懶，降低了經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新動力。這種過于“慷慨”的公共養(yǎng)老金待遇勢必依賴高繳費率來維持，而過高的社會保障繳費率和稅收率，盡管有助于社會再分配的實現(xiàn)，但對勞動市場的負(fù)面激勵和扭曲性影響也是不可忽視的，它損害到經(jīng)濟(jì)長期增長的動力，最終使得社會福利體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不可持續(xù)。一個時期以來，意大利出現(xiàn)了不少低齡退休、就業(yè)意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象，再加上日益加深的老齡化，“生之者日寡、食之者日眾”，使得養(yǎng)老金越來越成為國民經(jīng)濟(jì)的難以負(fù)擔(dān)之重。

意大利的實踐啟示我們，在國家福利制度的建設(shè)中，并不是福利越高越好，作為政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金計劃應(yīng)重新定位到“保基本”上，不宜包攬過多的改善性需求。事實上，任何福利制度對勞動力市場彈性或多或少都會產(chǎn)生負(fù)面影響。否則，一方面可能導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重，債臺高筑；另一方面過高的繳費或納稅負(fù)擔(dān)也會影響到企業(yè)的競爭力，降低經(jīng)濟(jì)活力，對勞動力市場帶來扭曲性影響，挫傷社會成員努力工作的積極性，最終拖累經(jīng)濟(jì)增長，并使財政減收。上述兩個方面的影響相互作用，最終就會使得養(yǎng)老金體系的難以為繼。因此，對福利支出的剛性特征必須要充分的認(rèn)識，需著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策與福利制度設(shè)計的協(xié)調(diào)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和財政運(yùn)行都更具可持續(xù)性。

一旦形成過度社會福利，其調(diào)整和削減無疑將是一個十分痛苦的過程，易引發(fā)政治風(fēng)險和社會的不穩(wěn)定。訪意期間，在羅馬，我們數(shù)次遇到市民成規(guī)模的集會和示威活動，抗議政府的福利削減政策。執(zhí)政17年的貝盧斯科尼政府已經(jīng)在這場福利和財政預(yù)算改革中倒臺，而蒙蒂新政府也仍舊面臨著社會反對福利制度改革的巨大壓力。根據(jù)美聯(lián)社和捷孚凱（GFK）民調(diào)機(jī)構(gòu)2011年11月22日發(fā)布的民意調(diào)查，高達(dá)93%的意大利人表示，政府必須處理國債問題，但支持改革勞工法的民眾卻只有大約1/4。意大利最大工會組織領(lǐng)導(dǎo)人蘇珊娜·卡穆索表示支持蒙蒂領(lǐng)導(dǎo)新政府，但她希望“政府不要優(yōu)先考慮（削減）養(yǎng)老金”。而在談到要對養(yǎng)老金制度進(jìn)行大刀闊斧的改革時，意大利勞工和福利部部長埃爾莎熱淚盈眶：“我們……我們確實很痛苦地做出了這個決定……我們不得不呼吁民眾做出犧牲……”。所有這些都充分表明社會福利具有很大的剛性，輕易不可逆轉(zhuǎn)，政府必須要有充分的智慧，前瞻性地做好制度設(shè)計，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變化與社會福利的關(guān)系。

（二）適應(yīng)老齡化進(jìn)程，養(yǎng)老金制度改革應(yīng)未雨綢繆，特別是在現(xiàn)收現(xiàn)付制下

現(xiàn)收現(xiàn)付體制，是以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式，即由在職的一代人負(fù)擔(dān)已退休一代人的養(yǎng)老費用，而在職一代的養(yǎng)老則由下一代人進(jìn)行代際負(fù)擔(dān)。現(xiàn)收現(xiàn)付制可以避免完全積累制下基金遭受通貨膨脹而貶值的風(fēng)險，也具有很好的收入再分配功能。這種制度模式在人口年齡結(jié)構(gòu)年輕、保障范圍較窄、支付標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，可正常運(yùn)行；但在經(jīng)濟(jì)不景氣、人口老齡化、支付范圍和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的情況下，就會出現(xiàn)繳費比例過高，當(dāng)代負(fù)擔(dān)沉重，資金籌集困難等問題。當(dāng)養(yǎng)老基金的規(guī)模與增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人口老齡化高峰期的退休金支付需求時，其可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)就會出現(xiàn)問題。一般來說，強(qiáng)制性社會養(yǎng)老基金出現(xiàn)缺口時，通常要由政府財政予以彌補(bǔ)（也即兜底），但是當(dāng)這種缺口越來越大，政府財政將不堪重負(fù)，不得以就只能靠發(fā)行政府債券來融資，這樣的結(jié)果就可能導(dǎo)致債務(wù)不斷累積并釀成債務(wù)危機(jī)。

意大利社保制度長期以來執(zhí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，但又是歐洲老齡化最嚴(yán)重的國家，在世界上僅次于日本位居第二。目前每5個意大利人中就有1人的年齡達(dá)到或超過65歲，而80歲以上人口數(shù)量已達(dá)到總?cè)丝诘?%。據(jù)預(yù)測，2020年意大利65歲以上的人口將超過2000萬。基于此，在意大利，國家統(tǒng)計局要以每3年為一個周期對人口壽命變化做出專門報告，供意大利財政部和勞動部共同分析測算進(jìn)入退休年齡的人數(shù)變動和對退休金的需求，以便適時調(diào)整法定退休年齡等社會保障的相關(guān)政策。

（三）適度轉(zhuǎn)向積累制、資本化將是養(yǎng)老保障發(fā)展的重要方向

在全球人口步入老齡化的背景下，建立一個可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障體系已成為各國當(dāng)務(wù)之急。總體來說，現(xiàn)收現(xiàn)付制度不利于儲蓄，無法應(yīng)對人口老齡化問題。以現(xiàn)收現(xiàn)付模式運(yùn)行的強(qiáng)制性公共養(yǎng)老體系作為主要支柱，要實現(xiàn)可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)，改革就勢在必然。與此同時，商業(yè)養(yǎng)老保險應(yīng)不斷突破創(chuàng)新，積極發(fā)揮補(bǔ)充作用，為完善個人養(yǎng)老計劃提供重要支撐。

在應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)面前，社?；鹂沙掷m(xù)性發(fā)展的前途在于對現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行改革。具體思路是：降低現(xiàn)收現(xiàn)付制度公共養(yǎng)老制度的作用，實施以繳費為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金待遇計算；增強(qiáng)私人部門在養(yǎng)老金計劃中的作用；引入股權(quán)基金制形式，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老金部分用于養(yǎng)老金的代際支付，基金那部分用于個人賬戶的增值和退休待遇的補(bǔ)充。未來改革，需要考慮將股權(quán)基金規(guī)定為強(qiáng)制性，并把現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)運(yùn)行模式下的強(qiáng)制性社會養(yǎng)老保險的繳費比例適當(dāng)調(diào)低，一方面降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其活力，另一方面要大力鼓勵個人購買股權(quán)式的退休基金，以彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金替代率下降后的待遇。

總體來說，社會養(yǎng)老保險制度的改革需要兼顧養(yǎng)老和社會公平雙重目標(biāo)。養(yǎng)老社會保險制度的社會目標(biāo)包含兩個內(nèi)容，即通過保險達(dá)到養(yǎng)老的目標(biāo)，同時達(dá)到分散個人風(fēng)險、社會公平或再分配的目標(biāo)，兩者必須并行不悖，這是養(yǎng)老社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的本質(zhì)之所在。現(xiàn)收現(xiàn)付制度的養(yǎng)老社會保險制度既可以產(chǎn)生同代人間貧富差別的再分配效應(yīng)，更可以由代際間的再分配使退休人口分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。而私人積累賬戶制無法實現(xiàn)再分配職能和促進(jìn)社會公平目標(biāo)。

（四）公共養(yǎng)老金計劃也應(yīng)注重增強(qiáng)制度的激勵性設(shè)計，加強(qiáng)繳費與權(quán)益的內(nèi)在聯(lián)系

即使是公共養(yǎng)老金，在主要關(guān)注社會再分配目標(biāo)時，也應(yīng)注重繳費與待遇的關(guān)聯(lián)，否則很容易產(chǎn)生逆向激勵（disincentive）。20世紀(jì)90年代改革以來，意大利養(yǎng)老金改革旨在加快從給付受益確定型體制向繳費關(guān)聯(lián)型體制的轉(zhuǎn)變，目的就是要改變傳統(tǒng)制度中一些不合理的逆向激勵和勞動市場的扭曲性影響，如多工作的人反而隱形稅負(fù)更重。同時，意大利在改革中推行了彈性退休年齡，目的就在于增強(qiáng)養(yǎng)老金制度中的權(quán)益與責(zé)任的對應(yīng)，增強(qiáng)激勵與約束。此外，還包括鼓勵增加繳費年齡，鼓勵退休后繼續(xù)工作，以減少公共養(yǎng)老金的支出壓力。歐洲的有關(guān)比較研究發(fā)現(xiàn)，激勵性較差的養(yǎng)老金制度的支出水平要高于激勵性較好的國家。在我國，也存在千方百計提前退休、通過斷保和逃費把繳費年限縮至最低限等現(xiàn)象，這嚴(yán)重侵蝕養(yǎng)老金制度的長期收入與長期支付潛力。

（五）加快建立多層次的社會養(yǎng)老保障體系是面向未來的發(fā)展之需

在降低公共養(yǎng)老金替代率的同時應(yīng)大力發(fā)展第二支柱企業(yè)補(bǔ)充保險和第三支柱私人養(yǎng)老金。意大利在改革過程中雖然也試圖這樣設(shè)計，但第二和第三支柱的發(fā)展還是不盡人意，覆蓋面始終過小，尚未形成真正的“支柱”，不能有效發(fā)揮多層次保障的作用。與此相比，法國比較成功地建立了三支柱的體系。首先是以強(qiáng)制性的現(xiàn)收現(xiàn)付體系為基本支柱；第二支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付式的補(bǔ)充性制度，由各個行業(yè)來組織；第三支柱是2003年建立的一種退休儲蓄，這種體系鼓勵人們應(yīng)盡早建立儲蓄賬戶，并且把資產(chǎn)放在風(fēng)險更小的投資中，越接近退休年齡，投資風(fēng)險就要越低。

發(fā)展商業(yè)性、企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險，可以降低公眾對公共養(yǎng)老金的依賴，降低公共養(yǎng)老金運(yùn)行的風(fēng)險，同時相應(yīng)降低強(qiáng)制性公共養(yǎng)老保險的繳費比例，也有利于增強(qiáng)企業(yè)活力。因此從適應(yīng)形勢的發(fā)展方向來看，非常有必要加快建立多層次、多元化的社會養(yǎng)老保障體系，將公共養(yǎng)老金系統(tǒng)和私人養(yǎng)老金計劃結(jié)合起來，以現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保險作為保障社會公平和實現(xiàn)再分配的主要手段，以補(bǔ)充養(yǎng)老保險、儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險增加社會成員的養(yǎng)老保險待遇，兼顧效率和社會公平的需要。

（六）解決債務(wù)危機(jī)問題除改革社會福利外，還需歐盟國家攜手以對

盡管我們并不能說意大利日愈沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)是引發(fā)其主權(quán)債務(wù)危機(jī)的直接原因，但兩者存在內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)卻是顯然的事實。很長一個時期以來，意大利存在著社會高福利政策與人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的固有矛盾，2008年以來金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)加速了這種矛盾的顯露。意大利現(xiàn)政府已充分認(rèn)識到這些問題，正努力實施痛苦的調(diào)整和改革（如前所述，其實從20世紀(jì)90年代，這種改革就早已上路，但是受政治體制等因素制約，改革魄力總是不大，推進(jìn)速度不快，導(dǎo)致矛盾不斷積累）。應(yīng)該看到，這種艱巨的改革仍然是很難一蹴而就，成效并不會立即顯現(xiàn)，也即要渡過目前迫在眉睫的債務(wù)危機(jī)問題，不能單指望福利制度改革來解決和實現(xiàn)。