我國被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題的財(cái)政原因探析

李雅軒 諶業(yè)美

（1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193）

2006年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”。在此情形下，各省份紛紛出臺了被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，截至2009年9月末，內(nèi)地除了青海和西藏外的29個(gè)省份均出臺或轉(zhuǎn)發(fā)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法，1200多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作（中新網(wǎng)，2009）。被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度作為城市化的一項(xiàng)重要配套措施（楊翠迎，2004），階段性地解決了失地農(nóng)民的基本生活問題，一定程度上緩解了征地矛盾、推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營（陳頤，2000）。

然而，各地政府在出臺被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策時(shí)，卻有意增加失地農(nóng)民和集體的出資比例、限定保障人數(shù)、減少保障內(nèi)容、降低保障標(biāo)準(zhǔn)等。盧元海（2009）指出，僅靠地方政府的一次性國有土地出讓收入和新增財(cái)政收入，被征地農(nóng)民社會(huì)保障難以保證被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。經(jīng)費(fèi)是被征地農(nóng)民社會(huì)保障的重要支撐，在現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于足額支付被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需費(fèi)用的情況下，中央對地方被征地農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政投入和地方政府自身財(cái)力直接影響著被征地農(nóng)民社會(huì)保障的保障水平。

一、各省份被征地農(nóng)民社保政策及其財(cái)政原因

（一）保障模式的選擇及其財(cái)政原因

各地被征地農(nóng)民社會(huì)保障模式大體可以分為四類，詳見表1。模式一是指納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)后，被征地農(nóng)民的保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)都將參照城鎮(zhèn)職工執(zhí)行。該模式標(biāo)準(zhǔn)固定，操作空間小，財(cái)政支出大，因此較少省份采用模式一；模式二要求將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國務(wù)院2009年正式出臺《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定“從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，2009年之前，我國各地的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系基本沒有建立，且被征地農(nóng)民在就業(yè)和收入方面與有地農(nóng)民有很大區(qū)別，僅將其納入農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系，失地農(nóng)民很難接受，因此模式二也較少被采用；模式三要求將被征地農(nóng)民納入小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度。該模式的有效實(shí)施必須以發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)條件為前提，財(cái)政支出大，因此目前只有上海市采用；模式四屬于新生事物，保障內(nèi)容等與之相關(guān)事項(xiàng)缺乏固定標(biāo)準(zhǔn)，采用這種模式，各省份自主空間大，能自主設(shè)定各出資主體的出資比例、保障對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、保障內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)等，即此種模式的采用為降低被征地農(nóng)民社會(huì)保障財(cái)政支出預(yù)留了足夠空間，因此各地采用最多的正是模式四。

（二）社保資金來源的設(shè)定及其財(cái)政原因

《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定被征地農(nóng)民社會(huì)保障一般由“個(gè)人、集體和政府”三方共同出資：村集體和個(gè)人承擔(dān)部分，分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中列支和抵繳；政府補(bǔ)貼部分從國有土地有償使用收入中列支。

表2對28個(gè)省份被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來源情況進(jìn)行了匯總，由表2可見：2005年以前，各地政府出資比例均不超過被征地農(nóng)民社保資金的30%，社保資金以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主；2005年以后，各地政府出資比例有所增加，大多超過30%，但仍以土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主要來源，且社保資金全部來源于被征土地的相關(guān)收益。

中央規(guī)定，征地時(shí)必須為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障。各省份只能照此執(zhí)行，但為了減少被征地農(nóng)民社會(huì)保障財(cái)政支出，很多省份將被征地農(nóng)民和集體的出資比例設(shè)得較高。同時(shí)，政策梳理時(shí)還發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)會(huì)從財(cái)政拿出部分資金用于被征地農(nóng)民社保資金補(bǔ)貼，只是其所占比例小；還有些地區(qū)建立了風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金或調(diào)劑金制度，設(shè)立政府儲(chǔ)備基金，但補(bǔ)充資金明顯不足。

（三）保障對象的認(rèn)定及其財(cái)政原因

很多省份在認(rèn)定被征地農(nóng)民社會(huì)保障對象時(shí)，會(huì)在《通知》基礎(chǔ)上附加一些限定條件。例如，天津、海南和北京規(guī)定人均耕地面積必須低于某一標(biāo)準(zhǔn)或低于所在地區(qū)平均人均耕地面積的某一比例；新疆和寧夏地區(qū)規(guī)定，社會(huì)保障只針對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民；遼寧規(guī)定只針對農(nóng)轉(zhuǎn)非被征地農(nóng)民等。通過這些限定條件，地方政府進(jìn)一步提高了參保門檻，導(dǎo)致更多的失地農(nóng)民被擋在社會(huì)保障之外。符合參保條件的被征地農(nóng)民減少了，各省份對被征地農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政投入也就相應(yīng)減少了。

（四）保障內(nèi)容的設(shè)定及其財(cái)政原因

“三險(xiǎn)”（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)）問題是失地農(nóng)民最為憂心的焦點(diǎn)所在，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是我國社會(huì)保障體系中最重要、最基本的險(xiǎn)種。在統(tǒng)計(jì)的28個(gè)省份中，只有約29%的省份同時(shí)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，約71%的省份僅對被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)做出了安排（見表3）。

“社保實(shí)施方案”是征地審批的要件，但社會(huì)保障內(nèi)容越完善，建立的經(jīng)濟(jì)成本越高，因此很多省份在建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度時(shí)，只涉及了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了回避，這樣既滿足了國家征地報(bào)批的要求，又能減少政府在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中的財(cái)政投入。

（五）繳費(fèi)方式和保障待遇標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及其財(cái)政原因

大多數(shù)省份的繳費(fèi)都采取一次支付、從征地補(bǔ)償費(fèi)直接劃入社保賬戶的方式繳納15年的社保費(fèi)用。實(shí)踐中被征地農(nóng)民社會(huì)保障待遇則主要分為四種情況：采用“模式四”的地區(qū)，保障水平主要參照當(dāng)?shù)氐捅Ｋ酱_定；采用“模式二”的地區(qū)，保障標(biāo)準(zhǔn)參照農(nóng)保；采用其他模式的大部分地區(qū)，待遇水平主要參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工待遇水平的最低檔；還有一些省份的保障水平與繳費(fèi)掛鉤，依照計(jì)發(fā)系數(shù)、平均余命確定。

失地農(nóng)民是有別于一般農(nóng)民和城市居民的弱勢群體，其文化素質(zhì)較低，因此其失地后難以獲得穩(wěn)定收入，加上失地農(nóng)民主觀上并不愿意支付社保費(fèi)，因此為了預(yù)防“拒繳”情況的大量發(fā)生，導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障收支失衡，給政府帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，很多省份采用一次直接劃撥的繳費(fèi)方式。同樣，我國城市社會(huì)保障體系面臨巨大的資金缺口，為了減少被征地農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政支出、使社保支出與社保繳費(fèi)盡量平衡，防范新的財(cái)政負(fù)擔(dān)，各地政府大都將被征地農(nóng)民社會(huì)保障待遇限定在較低水平。

二、地方政府對被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額與地方財(cái)政的關(guān)系及其原因

大多數(shù)省份在出臺被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策時(shí)，都會(huì)采取某種或幾種方式減少財(cái)政支出，像新疆這種財(cái)政收入較少的省份表現(xiàn)得尤為突出，政府明確的出資比例為零；但像福建、重慶這類財(cái)政收入較多的省份，政府在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中的投資比例卻很高，能達(dá)到70%-80%（見表2），而且有些省份會(huì)主動(dòng)從財(cái)政拿出資金用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障補(bǔ)貼，只是數(shù)額很小而已。這些都說明政府在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中的資金投入量與政府的財(cái)政收入是有著密切關(guān)系的。因此，本部分將對“政府人均被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額與人均財(cái)政收入”做一個(gè)簡單的對比分析。

各省份被征地農(nóng)民社保政策出臺年份并不統(tǒng)一，因此本部分只選取表2中2008年出臺政策的有關(guān)省份（四川、湖南、河南、云南、廣西、寧夏、重慶、江西和福建），將其2008年政府人均被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額與其人均財(cái)政收入做一個(gè)簡單的相關(guān)性分析。人均財(cái)政收入涉及數(shù)據(jù)均來自2008年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，政府人均被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額按照“2008年農(nóng)村居民人均純收入×15×政府出資百分比”的簡單方式計(jì)算得出。結(jié)果見圖1，從R2=0.81可知，政府人均被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額與政府人均財(cái)政收入相關(guān)性較大，且地方人均財(cái)政收入越高，政府人均被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)出資額也越大。

由此可以得出，政府采取不同方式壓縮被征地農(nóng)民社會(huì)保障財(cái)政支出的重要原因之一就是政府沒有足夠的財(cái)政收入投入被征地農(nóng)民社會(huì)保障?？梢姡灰?cái)政收入足夠充裕，地方政府是愿意在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中投入足夠資金的。

本文認(rèn)為當(dāng)下限制政府對被征地農(nóng)民社會(huì)保障出資的財(cái)政原因主要有以下幾點(diǎn)：

一是通過1994年分稅制改革，中央集中了大量地方財(cái)政收入，中央和地方的財(cái)政收入比由“正四六”變?yōu)椤暗顾牧薄胤截?cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后十多年一直在這個(gè)水平徘徊；同時(shí)，中央和地方的支出劃分比例卻呈下降趨勢——地方財(cái)政支出比重，1993年約為72%，2011年則升至85%左右，詳見圖2，即分稅制沒有根本改變中央和地方的事權(quán)劃分格局；圖3顯示，分稅制后，地方財(cái)政收支由財(cái)政盈余轉(zhuǎn)為財(cái)政赤字，且赤字差額逐年遞增，即分稅制加劇了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡。

二是近些年，被征地農(nóng)民數(shù)量迅速增長，2007年，我國被征地農(nóng)民數(shù)量累計(jì)大約4500萬人左右，根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度以及建設(shè)用地需求預(yù)測，到2020年，我國新增被征地農(nóng)民大約4200萬人左右，預(yù)計(jì)到2030年，我國被征地農(nóng)民數(shù)量累計(jì)超過1億人（2007，何平），為了化解大量失地農(nóng)民對社會(huì)穩(wěn)定造成的潛在危機(jī)，中央政府出臺政策強(qiáng)制地方政府建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，但中央政府對此只有政策支持，并無固定的財(cái)政投入，在沒有中央財(cái)政支持的情況下，大量失地農(nóng)民的保障，將極大地增加地方政府的財(cái)政支出，加劇地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對等。

三是地方政府的財(cái)政是統(tǒng)一的，其中一項(xiàng)出現(xiàn)缺口時(shí)，就要用另一項(xiàng)的收入加以彌補(bǔ)，因此各地政府在出臺被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度時(shí)，都努力實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)和社保費(fèi)的收支平衡。

這些都很好地說明了圖1得出的結(jié)論：財(cái)政收入少的省份，在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中投入越多，其財(cái)政壓力就越大，所以其在社會(huì)保障中的投入較少；反之，財(cái)政收入多的省份，對被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金投入也就更多。

三、小結(jié)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府可以被當(dāng)作一個(gè)“經(jīng)營空間的企業(yè)”——通過為其行政邊界里的經(jīng)濟(jì)人（居民、企業(yè)）提供公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、法律保障、公共安全等），獲取經(jīng)濟(jì)收益。政府主要通過兩種方式獲得收益。第一是對行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收稅；第二是直接出讓配套了各種基礎(chǔ)設(shè)施的土地。一般來講，稅收主要用于經(jīng)常性的公共服務(wù)，如社會(huì)保障、法律、治安、教育、消防、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等；土地收益則用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，如七通一平。因此，地方財(cái)政收入的多少直接決定其在公共服務(wù)上的投入，被征地農(nóng)民社會(huì)保障關(guān)系失地農(nóng)民的生存，是公共服務(wù)的重要組成部分，各地政府在被征地農(nóng)民社會(huì)保障中的資金投入量自然會(huì)受到地方財(cái)政收入的制約。分稅制改革已導(dǎo)致地方政府財(cái)政赤字，中央?yún)s企圖在零財(cái)政投入的情況下，僅倚靠地方政府的財(cái)政支持便解決大量失地農(nóng)民的社保問題。地方政府為防止財(cái)政赤字差額進(jìn)一步擴(kuò)大，只得采取各種方式降低被征地農(nóng)民社會(huì)保障財(cái)政支出，由此引發(fā)大量被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策問題，形成這種中央與地方博弈的局面。

〔1〕中國新聞網(wǎng).中國1300多萬被征地農(nóng)民納入基本生活保障制度[EB/OL].http：//www.chinanews.com/cj/cj-gncj/news/2009/12-24/2037067.shtml，2009年 12月 24日，2011年12月24日.

〔2〕楊翠迎.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的分析與評價(jià)——以浙江省 10 個(gè)市為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004（5）：61-68.

〔3〕陳頤.論“以土地?fù)Q社保”[J].學(xué)海，2000（3）：95-99.

〔4〕盧海元.被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的基本情況與政策取向[J].社會(huì)保障研究，2009（1）：10-20.

〔5〕李薇.被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題文獻(xiàn)綜述及對策探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，21（8）：128-130.

〔6〕何平.我國被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究[J].中國勞動(dòng)，2007（1）：10-14.