發(fā)揮政府在構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)機(jī)制中的主導(dǎo)作用

基金項(xiàng)目：本文為上海市教委重點(diǎn)學(xué)科“行政管理學(xué)”的中期成果之一。

作者簡介：李建中（1964- ），男，江蘇常熟人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣补芾怼Ｕ哼M(jìn)城農(nóng)民工已經(jīng)成為我國城市化、工業(yè)化建設(shè)的主力軍和工人階級的重要組成部分,但他們在城市大多從事的是一些臟、苦、累、重、險(xiǎn)的工作，工作不穩(wěn)定，勞動(dòng)強(qiáng)度大，工資收入低。造成這一狀況的主要原因之一是進(jìn)城農(nóng)民工文化素質(zhì)普遍較低，大多未受過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。為解決這一問題，中央及地方各級政府必須著力健全工作機(jī)制和長效管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，發(fā)揮在構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)機(jī)制中的主導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移、加速城市化及工業(yè)化進(jìn)程、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：進(jìn)城農(nóng)民工；人力資源開發(fā)；健全機(jī)制

中圖分類號：D631.15文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605（2012）05-0037-05

一、進(jìn)城農(nóng)民工的形成及其就業(yè)狀況

進(jìn)城農(nóng)民工是指那些在城市中被雇傭、從事非農(nóng)工種、以工資收入或勞動(dòng)報(bào)酬為主要生活來源，但身份仍然是農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工人員，他們是介于農(nóng)民和市民、農(nóng)村和城市之間的邊緣群體。進(jìn)城農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體的形成是我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速推進(jìn)和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。從1979年開始實(shí)行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，極大地提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，產(chǎn)生了大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，并促使他們在城鄉(xiāng)比較利益差距的驅(qū)動(dòng)下從農(nóng)村向城市遷移、從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力嚴(yán)重減弱，大量農(nóng)民涌入城市打工，掀起了所謂的“民工潮”。1992年中共十四大正式宣布中國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，由此城市勞動(dòng)力市場進(jìn)一步開放，城市糧油副食品計(jì)劃供應(yīng)制度被取消，鐵板一塊的戶籍管理制度開始局部松動(dòng)……這一切大大加速了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的遷移，使進(jìn)城農(nóng)民工的規(guī)模日漸擴(kuò)大。根據(jù)2000年第五次人口普查資料，全國省內(nèi)跨縣（市）、市區(qū)和跨省的流動(dòng)人口（不包括在縣、市區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口）合計(jì)達(dá)7875.65萬，其中跨省流動(dòng)人口達(dá)4241.86萬，占53.86%。［1］281在這些流動(dòng)人口中，絕大多數(shù)是從農(nóng)村流入城市尤其是流入大城市和特大城市的農(nóng)民工。至2006年，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工已達(dá)1.3億人左右，每年新增進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工約在600萬~800萬人之間。［2］4212000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工已占全國工人總數(shù)的50%以上，在產(chǎn)業(yè)工人中占57.5%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占37%。［3］309另據(jù)2005年中國社會(huì)科學(xué)院調(diào)查，1億多農(nóng)民工已占我國第二產(chǎn)業(yè)崗位的57.6%、第三產(chǎn)業(yè)的52.6%、加工制造業(yè)的68.2%、建筑業(yè)的79.8%。［4］由此可見，進(jìn)城農(nóng)民工已成為我國城市化、工業(yè)化建設(shè)的主力軍和工人階級的主要組成部分。

同時(shí)也應(yīng)看到，進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)狀況并不令人樂觀，具體表現(xiàn)在：第一，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工所從事的都是技能水平較低、城市居民不愿問津的“臟、苦、累、重、險(xiǎn)”工作。調(diào)查表明，進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)主要集中在個(gè)體工商業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域，城市中集貿(mào)市場的小商小販，旅館、餐飲業(yè)的服務(wù)人員，建筑工地的工人，生產(chǎn)車間的工人，絕大多數(shù)都是農(nóng)民工。在某些城市，從事建筑、建材、紡織、服裝、玩具、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)的職工已經(jīng)基本由農(nóng)民工組成。第二，進(jìn)城農(nóng)民工的工作不夠穩(wěn)定。數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的農(nóng)民工中，只有36.1%的人沒有換過工作，34.1%的人沒有換過打工地方；172%的人換過1種工作，14.7%的人換過1個(gè)地方；21%的人換過2種工作，18.5%的人換過2個(gè)地方；換過3種以上工作的人占13.2%，換過3個(gè)以上地方的達(dá)212%。［5］另據(jù)鄭功成課題組調(diào)查，在被調(diào)查農(nóng)民工中，盡管45%簽訂了書面勞動(dòng)合同，但其中合同期限為1年的高達(dá)66.4%，合同期限為2年的為9%，期限為3年或以上的為9.8%，14.8%是以完成一定工作任務(wù)為限。［6］第三，勞動(dòng)時(shí)間長，勞動(dòng)報(bào)酬卻較低。我國勞動(dòng)法規(guī)定，勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過8小時(shí)，每周工作時(shí)間不超過40小時(shí)，每周至少休息1天。而調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民工中，平均每天勞動(dòng)時(shí)間為8小時(shí)的僅占395%，9~10小時(shí)的占30.2%，11~12小時(shí)的占14%，12小時(shí)以上的占10%。他們中，每月休息時(shí)間在4天以下的占52.7%，22.6%的人則根本沒有休息過1天。［6］進(jìn)城農(nóng)民工雖工作辛苦卻收入不高。國務(wù)院研究室調(diào)查顯示，2005年，農(nóng)民工月工資主要集中在500元至800元之間。其中，月收入在300元以下的占358%，300至500元的占29.26%，500至800元的占39.26%，800元以上的占27.90%。［7］總之，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工在城市中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位比較低下，他們迫切希望能改變這一境況。

二、進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作的現(xiàn)狀

進(jìn)程農(nóng)民工的工作、就業(yè)狀況之所以呈現(xiàn)出上述種種特征，除了現(xiàn)行某些制度、政策不夠合理等客觀因素外，主觀上主要在于進(jìn)城農(nóng)民工自身文化素質(zhì)普遍較低，大多數(shù)人未接受過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。調(diào)查表明，1996年以前我國進(jìn)城農(nóng)民工的受教育狀況是：初中以下的占17.9%，初中程度的占57.7%，高中或中專程度的占22.7%，大專及以上者占1.7%。1996~1999年，該組指標(biāo)分別為9.5%、51.1%、369%、2.5%。2000~2003年，又分別調(diào)整為86%、42.8%、44.1%和46%。［6］可見，盡管進(jìn)城農(nóng)民工的受教育程度在逐步提高，但整體素質(zhì)不高的格局并未從根本上改變。根據(jù)教育部職業(yè)教育與成人教育司的統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村勞動(dòng)力中接受過初級職業(yè)技術(shù)教育或培訓(xùn)的為3.4%，接受過中等職業(yè)教育的僅為0.13%，接受過短期培訓(xùn)的為20%,三者合計(jì)共為23.53%。其中，受過專業(yè)技能培訓(xùn)的僅占91%，未受過任何培訓(xùn)的卻達(dá)76.47%。［8］隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，城市對勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來越高。勞動(dòng)和社會(huì)保障部2006年發(fā)布信息指出，2005年全國各地使用農(nóng)民工的行業(yè)主要集中在機(jī)械電子、紡織服裝、冶金加工、包裝印刷等加工制造業(yè)，此外建筑施工、飲食服務(wù)、零售批發(fā)、倉儲運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)也有一定需求。這些行業(yè)的企業(yè)對農(nóng)民工的素質(zhì)有明確要求：99%以上的崗位要求具有初中以上文化程度，其中30%以上崗位需要高中以上文化程度；60%的崗位需要達(dá)到初級工以上的水平，其中17%的崗位需要具備中級工的職業(yè)資格?？梢?，城市勞動(dòng)力崗位要求與進(jìn)城農(nóng)民工已有素質(zhì)之間存在著較大的差距，解決之道在于對進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行必要的人力資源培訓(xùn)開發(fā)。

黨和政府高度重視農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題，為切實(shí)提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人員的文化程度及就業(yè)能力制定出臺了一系列的政策措施。2000年7月20日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、科技部等7部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，提出要在一些有條件的地區(qū)深入開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作，大力組織農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。2002年，教育部決定大力加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校面向農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員開展職業(yè)教育與培訓(xùn)工作,要求各地教育部門和職業(yè)學(xué)校按照“實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效”原則對農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行職業(yè)技能教育和基礎(chǔ)文化教育。2003年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，作出了做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作等方面的規(guī)定。同年10月2日，財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、教育部、科技部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布《2003~2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，決定共同組織實(shí)施“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”，對已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的2億多農(nóng)民工分期分批進(jìn)行崗位培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的農(nóng)民工可獲得補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可列入用人單位成本，并將農(nóng)民工培訓(xùn)列入各級政府考核內(nèi)容。2006年3月27日，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)民工問題是建設(shè)中國特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)，并就農(nóng)民工的就業(yè)、培訓(xùn)等問題作了具體部署。緊接著，《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見〉的實(shí)施意見》提出，勞動(dòng)保障部門為解決農(nóng)民工問題將重點(diǎn)采取6個(gè)方面的專項(xiàng)行動(dòng)，其中之一是實(shí)施“農(nóng)村勞動(dòng)者技能就業(yè)計(jì)劃”，即以農(nóng)村新生勞動(dòng)力、農(nóng)村富余勞動(dòng)力、已進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者為主要對象，分別開展勞動(dòng)預(yù)備制、勞務(wù)輸出、農(nóng)民工技能提升三類培訓(xùn)。在中央和地方各級政府的努力下，進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)工作取得了相當(dāng)成績。2004~2006年“陽光工程”共培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力880萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)760萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達(dá)到85%。［9］77其中，絕大部分人都成了進(jìn)城務(wù)工者。國務(wù)院扶貧辦從2004年開始實(shí)施“雨露計(jì)劃”，使用專項(xiàng)財(cái)政資金，重點(diǎn)對貧困地區(qū)準(zhǔn)備外出打工的農(nóng)民工進(jìn)行為期3個(gè)月到半年的職業(yè)預(yù)培訓(xùn)，每年培訓(xùn)100萬人以上。勞動(dòng)和社會(huì)保障部從2006年開始推行農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃，平均每年對800萬農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)行非農(nóng)技能培訓(xùn)，到2010年共培訓(xùn)4000萬人。經(jīng)過培訓(xùn)，進(jìn)城農(nóng)民工基本上都掌握了一項(xiàng)專門技術(shù)，綜合素質(zhì)和適應(yīng)城市生活的能力明顯提高，從而為我國國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力的勞動(dòng)力支撐。

與此同時(shí)，也應(yīng)承認(rèn)，目前我國在進(jìn)城農(nóng)民工的人力資源開發(fā)工作方面還存在著諸多不足。

第一，對進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作的態(tài)度各地政府冷熱不一，往往是農(nóng)民工流出地政府比較重視，而流入地政府表現(xiàn)消極。對流出地政府來說，對農(nóng)民工進(jìn)行職前培訓(xùn)，既有助于解決本地農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，又能每年為本地賺回大筆務(wù)工收入，加快脫貧致富步伐。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1990年我國農(nóng)民人均純收入中近21.1%來自農(nóng)民工的收入，到1999年這一比例升至近30%，其中東部地區(qū)達(dá)46%，一些貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入的50%都來自外出打工收入。2002年，全國農(nóng)民工外出務(wù)工總收入為5278億元，其中約有3274億元返回了農(nóng)民工家鄉(xiāng)。［10］144-145而對流入地政府來說，農(nóng)民工流入除了有助于緩解某些行業(yè)、崗位勞動(dòng)力短缺的困難外，更多帶來的是諸如社會(huì)治安管理、農(nóng)民工子女教育以及住房、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的新挑戰(zhàn)，因而他們對進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)工作少有作為，將進(jìn)城農(nóng)民工排除在職工技能培訓(xùn)項(xiàng)目之外。此外，國家對農(nóng)民工技能培訓(xùn)情況的考核也主要是向農(nóng)民工流出地政府提出的，這就進(jìn)一步加劇了流出地政府與流入地政府之間的工作不平衡性，也容易導(dǎo)致流出地組織的農(nóng)民工技能培訓(xùn)與流入地實(shí)際崗位需求之間發(fā)生脫節(jié)。流出地培訓(xùn)大都涉及餐飲、家政、保安、汽車駕駛、計(jì)算機(jī)操作等方面，缺少針對性，“千軍萬馬過獨(dú)木橋”，結(jié)果造成人才供過于求，反而學(xué)而無用，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民工接受培訓(xùn)的積級性。

第二，資金投入不足，制約了進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作的深入全面展開。近年來，盡管中央和地方各級政府用于進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的專項(xiàng)資金在逐年大幅度增加，但這些資金對已進(jìn)城務(wù)工的1億多農(nóng)民工和每年新增加的約800萬進(jìn)城農(nóng)民工而言實(shí)在是太少了。國務(wù)院6部委實(shí)施“陽光工程”的培訓(xùn)資金，2004年為2.5億元,2005年為4億元,2006年為6億元,2007年為9億元,加上各級地方政府的投入，2007年的培訓(xùn)總經(jīng)費(fèi)大概超過20億元。［9］182國務(wù)院扶貧辦實(shí)施的“雨露計(jì)劃”2006年投入財(cái)政資金7億元。［9］185勞動(dòng)和社會(huì)保障部實(shí)施的“農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃”，從2006年7月至2007年3月共投入資金21.4億元,2007年中央財(cái)政為此安排資金約25億元,地方各級財(cái)政也相應(yīng)投入約25億元。［9］191這每年近80億元的培訓(xùn)資金即使全部用在每年新增的約800萬進(jìn)城農(nóng)民工頭上,也才人均1000多元，更何況輸出農(nóng)民工多的地方往往就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，市、縣級財(cái)政比較困難，無法嚴(yán)格按中央規(guī)定落實(shí)培訓(xùn)配套資金，結(jié)果必然造成進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)低下，直接抑制進(jìn)城農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性。如政府對參加“陽光工程”培訓(xùn)的農(nóng)民工人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2004年為100元，2006年為173元，2007年約為231元。而據(jù)全國陽光工程辦公室對餐飲、建筑等9個(gè)培訓(xùn)量大的專業(yè)的調(diào)查，人均培訓(xùn)成本為602元（不含生活費(fèi)），政府財(cái)政補(bǔ)助只占培訓(xùn)支出總成本的38%。［9］79也就是說，農(nóng)民工自己要負(fù)擔(dān)絕大部分的培訓(xùn)費(fèi)用，如果想?yún)⒓蛹夹g(shù)含量較高的培訓(xùn)，則個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用更多。另一方面，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的不足使地方政府組織進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行技能培訓(xùn)的規(guī)模受到嚴(yán)重限制。如河南省2003年有農(nóng)村勞動(dòng)力4695萬人，其中1500萬屬剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，但因受資金制約，2004年該省的“陽光工程”培訓(xùn)規(guī)模僅為20萬人，2005年也只有30萬人，占應(yīng)培訓(xùn)人員的約1/50。［11］178中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院2007年在沈陽、鄭州、杭州進(jìn)行的調(diào)查則表明：44.8%的城市農(nóng)民工從來沒有接受過任何職業(yè)培訓(xùn)，55.2%的調(diào)查對象接受過免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)，但其中95.9%的人參加的都是企業(yè)提供的免費(fèi)培訓(xùn)，只有4.1%的人參加過政府提供的培訓(xùn)項(xiàng)目。［11］280

第三，進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作各自為政，力量分散。目前，我國對進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)工作可以說是五花八門，各顯神通。在農(nóng)民工流出地政府系統(tǒng)內(nèi)，農(nóng)業(yè)行政部門、勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門、扶貧辦三機(jī)構(gòu)各有自己的培訓(xùn)項(xiàng)目，他們的培訓(xùn)一般依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職教中心、農(nóng)廣校等進(jìn)行。在政府系統(tǒng)外，既有農(nóng)民工用工企業(yè)組織的短期免費(fèi)的崗前培訓(xùn)和安全生產(chǎn)培訓(xùn)，也有社會(huì)力量（如全國第一所專門面向女性農(nóng)民工的公益性、非營利性培訓(xùn)學(xué)?！本┎睫r(nóng)家女實(shí)用技能培訓(xùn)學(xué)校）組織的培訓(xùn)，此外還有少數(shù)農(nóng)民工流入城市社區(qū)舉辦的培訓(xùn)，如河南省鄭州市社區(qū)學(xué)習(xí)中心自2006年7月起組織外來務(wù)工人員等弱勢群體進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)。多方參與進(jìn)城農(nóng)民工的人力資源開發(fā)工作，固然說明這一工作已引起社會(huì)各方面的關(guān)注和重視，但同時(shí)也存在著一個(gè)突出的問題：彼此之間往往是各干各的，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)配合，未能形成一個(gè)各司其職、互為補(bǔ)充的有機(jī)體系，從而浪費(fèi)了有限的資源，也制約著進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)機(jī)制整體作用的發(fā)揮。

第四，目前的進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作隨意性較強(qiáng)，規(guī)范性不夠，相關(guān)的長效管理機(jī)制嚴(yán)重缺失。進(jìn)城農(nóng)民工現(xiàn)象是中國社會(huì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種過渡現(xiàn)象，在今后一個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)將繼續(xù)存在（鄭功成教授估計(jì)還會(huì)持續(xù)20年左右）。因此，要妥善解決該問題，不僅要按照城市化、工業(yè)化的思路來調(diào)整現(xiàn)有政策及法制，而且必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定綜合規(guī)劃。反觀目前的進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作，尚停留在政策執(zhí)行的層面，相關(guān)的法律制度體系幾乎是一片空白，對農(nóng)民工流出地政府、流入地政府、用工企業(yè)及單位、進(jìn)城農(nóng)民工自身在農(nóng)民工人力資源開發(fā)中的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，相關(guān)經(jīng)費(fèi)的籌措落實(shí)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資格條件，培訓(xùn)如何與就業(yè)有效銜接等都沒有明確具體的法律規(guī)定。2004年3月22日國務(wù)院出臺政策規(guī)定：在農(nóng)民工培訓(xùn)工作部際聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、教育部、科技部、建設(shè)部成立“全國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程指導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)對各地組織實(shí)施陽光工程進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；各地在黨委、政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，成立相應(yīng)的辦公室，牽頭部門由地方政府確定。據(jù)此，截止2004年6月，各省已在省級農(nóng)業(yè)行政部門建立起農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程辦公室，但在直接實(shí)施該項(xiàng)工程的縣、區(qū)政府中相應(yīng)機(jī)構(gòu)還沒有完全建立起來，即使已成立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，也把該項(xiàng)工作看成是可有可無的權(quán)宜之計(jì)，既無周密規(guī)劃，又無長遠(yuǎn)打算。

三、建立健全進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)的有效機(jī)制

為切實(shí)提高進(jìn)城農(nóng)民工的文化素質(zhì)和職業(yè)技能，必須以各級政府為主導(dǎo)，努力建立健全進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)機(jī)制。具體而言，應(yīng)著重做好以下幾項(xiàng)工作。

第一，建立健全進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)的長效管理機(jī)制?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒（2001）》顯示，2000年我國12.65億總?cè)丝谥?，城?zhèn)人口為4.58億，占36%；鄉(xiāng)村人口為8.07億，占64%。在8億多農(nóng)村人口中，有農(nóng)村勞動(dòng)力4.98億。而農(nóng)業(yè)部等課題組的研究表明，根據(jù)我國目前的生產(chǎn)力水平，所需合理的農(nóng)村勞動(dòng)力在1.5億左右。這就意味著，在4.98億農(nóng)村勞動(dòng)力中有著近3.5億的剩余勞動(dòng)力。［10］127因此，勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所預(yù)測，2001~2010年間，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總規(guī)模達(dá)到年平均1493萬~1662萬人，最終在2010年達(dá)到1.6億~1.8億人；此后，轉(zhuǎn)移速度有所放慢，但年平均轉(zhuǎn)移量也要在1200~1300萬人之間。［12］面對今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)連綿不斷的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工熱潮，各級政府應(yīng)未雨綢繆，對進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)問題早作考慮，穩(wěn)妥安排。首先，應(yīng)調(diào)整完善現(xiàn)有的法制與政策體系，并制定頒布新的法規(guī)政策。逐步改革現(xiàn)行戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元管理體制，為農(nóng)民工進(jìn)城工作、生活掃清障礙。制定法律法規(guī)，明確農(nóng)民工流出地政府、流入地政府、用人單位及進(jìn)城農(nóng)民工本人在該項(xiàng)工作中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，確保進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作有法可依，有規(guī)可循。其次，擺脫進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作多頭管理的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理。為避免政出多門導(dǎo)致有限的資源遭浪費(fèi)，應(yīng)改革目前的管理體制，建立由各級人力資源和社會(huì)保障行政部門牽頭、其他相關(guān)行政部門密切配合的領(lǐng)導(dǎo)體制，以及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作、互相監(jiān)督的工作推進(jìn)機(jī)制。再次，對進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行公開招投標(biāo)制度，對相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和檢查考核制度，確保培訓(xùn)質(zhì)量，防止培訓(xùn)機(jī)構(gòu)濫竽充數(shù)、坑蒙拐騙。

第二，農(nóng)民工流出地政府、流入地政府、用人單位合理分工，形成相互協(xié)調(diào)配合的進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作機(jī)制。進(jìn)城農(nóng)民工的人力資源開發(fā)工作應(yīng)以城市勞動(dòng)力市場的需求為導(dǎo)向。為避免培訓(xùn)盲目性、增強(qiáng)有效性，可對農(nóng)民工流出地政府、流入地政府、用人單位作如下大致分工：農(nóng)民工流出地政府根據(jù)城市用工信息及農(nóng)民工自身意愿等進(jìn)行就業(yè)預(yù)培訓(xùn)，主要包括一般文化素質(zhì)及基礎(chǔ)技能培訓(xùn)，使進(jìn)城農(nóng)民工都能達(dá)到初中及以上文化程度，并掌握基本的計(jì)算機(jī)操作技能等。農(nóng)民工流入地政府則應(yīng)切實(shí)改變以往在進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)中少有作為的狀況，把自己視為該項(xiàng)工作的責(zé)任主體，打破身份限制，將進(jìn)城農(nóng)民工納入到城市下崗職工促進(jìn)再就業(yè)培訓(xùn)體系中去，根據(jù)本地用工行業(yè)情況對進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行專項(xiàng)職業(yè)能力培訓(xùn)。用工單位則依據(jù)具體崗位要求對錄用農(nóng)民工進(jìn)行技能提升培訓(xùn)。

第三，針對新一代進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)際設(shè)計(jì)人力資源開發(fā)方案。鄭功成教授等近年對深圳、北京、成都等地進(jìn)行的大規(guī)模調(diào)查表明，目前農(nóng)民工的平均年齡為28.6歲，其中30歲以下的農(nóng)民工占66.7%，25歲以下的占到了45.5%。這意味著改革開放后出生的農(nóng)民工已成為這一群體的主體。與年輕化相適應(yīng)，農(nóng)民工的文化程度也大幅度提升，高中及以上文化程度的農(nóng)民工已占到40%，并呈快速上升態(tài)勢。［2］430此外，與父輩不同，新一代農(nóng)民工更向往城市生活，希望能找到一個(gè)不錯(cuò)的工作，將來在城市中成家立業(yè)，成為一個(gè)真正的城市居民。在此背景下，進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作應(yīng)調(diào)整思路和對策。針對新一代進(jìn)城農(nóng)民工的特點(diǎn)，結(jié)合城市工廠企業(yè)大量缺乏中高級技工而城市居民大多不屑為的現(xiàn)狀，采取措施著重對新一代進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，同時(shí)依托職業(yè)院校組織他們業(yè)余接受中?；虼髮W(xué)歷教育，以滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級過程中對有一技之長的技術(shù)工人的迫切需求。

第四，著力提高進(jìn)城農(nóng)民工參加人力資源開發(fā)培訓(xùn)的積極性。首先，政府相關(guān)職能部門應(yīng)充分利用各種媒體、手段、途徑加大進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)信息的宣傳力度，尤其要在進(jìn)城農(nóng)民工用工較集中的行業(yè)、單位及居住較集中的社區(qū)廣為介紹，深入發(fā)動(dòng)，使有關(guān)農(nóng)民工技能培訓(xùn)對象、條件、招生辦法、培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)內(nèi)容及流程等信息家喻戶曉，人人皆知。其次，政府應(yīng)加大對進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作的財(cái)政扶持力度。在堅(jiān)持政府、用人單位、農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用的前提下，把目前培訓(xùn)費(fèi)用政府出小頭、農(nóng)民工個(gè)人出大頭的局面轉(zhuǎn)變?yōu)檎龃箢^、農(nóng)民工個(gè)人出小頭，切實(shí)減輕農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，并擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面。再次，改變農(nóng)民工培訓(xùn)與就業(yè)脫節(jié)的傳統(tǒng)做法，堅(jiān)持培訓(xùn)與就業(yè)相結(jié)合、以培訓(xùn)促就業(yè)的方針，緊密結(jié)合企業(yè)單位用工需要和城市勞動(dòng)力市場的需求，為進(jìn)城農(nóng)民工提供有效的培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。

第五，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，采取各種形式推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工人力資源開發(fā)工作。目前，一些在華跨國企業(yè)、外國慈善團(tuán)體、國內(nèi)的非政府組織等都有興趣資助或直接從事進(jìn)城農(nóng)民工的人力資源開發(fā)工作。對此，政府應(yīng)適時(shí)制定相關(guān)法規(guī)政策予以積極扶持和規(guī)范引導(dǎo)。同時(shí)，政府及用工單位可依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職教中心、農(nóng)廣校、職工學(xué)校、職工俱樂部、社區(qū)學(xué)習(xí)中心、業(yè)余文化補(bǔ)習(xí)學(xué)校、職業(yè)院校等，為進(jìn)城農(nóng)民工提供豐富多彩的培訓(xùn)項(xiàng)目，供其選擇，形成符合不同層次進(jìn)城農(nóng)民工需求的教育培訓(xùn)體系。在此過程中，應(yīng)實(shí)行政府與培訓(xùn)相分離，政府自身不宜直接從事農(nóng)民工的人力資源培訓(xùn)開發(fā)工作，而應(yīng)走市場化的路子，以政府購買的形式鼓勵(lì)社會(huì)組織從事該項(xiàng)工作?！?/p>

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責(zé)任編輯：彭安玉